環(huán)巢湖濕地保護(hù)法治問題與對(duì)策
——以回應(yīng)型法為視角

江 海

（巢湖學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

濕地是生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，不僅具有凈化水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)維護(hù)修復(fù)功能，還具有生態(tài)旅游和教育等經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能。環(huán)巢湖濕地資源依法合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善和管理是環(huán)巢湖生態(tài)文明法治建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的保障。在加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的新時(shí)代，開展環(huán)巢湖濕地保護(hù)研究尤其是法治方面的研究對(duì)完善環(huán)巢湖環(huán)境保護(hù)、資源合理開發(fā)的生態(tài)建設(shè)及為其提供規(guī)范、指引、推動(dòng)和保障法治文明建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)環(huán)巢湖濕地保護(hù)研究成果多限于工程、技術(shù)方面，法治方面的研究較少且多限于法律制度體系構(gòu)建，而對(duì)新時(shí)代環(huán)巢湖濕地保護(hù)法治運(yùn)行的整體動(dòng)態(tài)和對(duì)濕地保護(hù)法律回應(yīng)實(shí)踐需要、回應(yīng)“法律目的”的研究十分薄弱。因而，現(xiàn)有環(huán)巢湖濕地保護(hù)法治研究理念和內(nèi)容均滯后于濕地保護(hù)法治建設(shè)的實(shí)踐需要。本研究分析了目前環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用保護(hù)法治及其存在的問題，提出回應(yīng)型法理論下環(huán)巢湖濕地資源開發(fā)的法治體系對(duì)策，希望以此豐富濕地保護(hù)法治理論，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)濕地這一重要環(huán)境資源要素法律保護(hù)制度完善和有效運(yùn)行有所裨益。

一、環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用保護(hù)法治發(fā)展

目前，環(huán)巢湖有濕地78795.53公頃，其中，99.23%為湖泊型濕地[1]。由于法律具有規(guī)范性、確定性、可預(yù)見性和國(guó)家強(qiáng)制性特征，因此，法律保護(hù)是濕地合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善和管理的有力手段。

（一）不斷完善環(huán)巢湖濕地法律體系

20世紀(jì)80年代開始至今，尤其是近些年，安徽省高度重視依法保護(hù)環(huán)巢湖濕地資源，先后頒布了一系列有關(guān)環(huán)巢湖濕地資源保護(hù)的法律、法規(guī)和政策，如《巢湖流域防洪規(guī)劃》《巢湖流域水污染防治條例》《安徽省濕地保護(hù)條例》《巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》《安徽省濕地保護(hù)總體規(guī)劃 (2016年～2030年）》《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》等。同時(shí)，省、市還通過“規(guī)劃”“條例”等法律形式明確環(huán)巢湖濕地資源法律保護(hù)的理念，確立了相應(yīng)保護(hù)制度，從而使環(huán)巢湖濕地的開發(fā)、利用、管理于法有據(jù)。如《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》就提出了“生態(tài)文明制度建設(shè)、系統(tǒng)論、流域綜合治理、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)……低碳發(fā)展”的理念，“調(diào)整環(huán)巢湖濕地利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，退耕還濕、退塘還湖、建設(shè)特色濕地公園群等方式……保護(hù)和改善濕地生態(tài)系統(tǒng)”[2]。

（二）逐步健全環(huán)巢湖濕地管理機(jī)制

《安徽省濕地保護(hù)條例》第4條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等管理工作”“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、水利、住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門按照各自職責(zé)，做好濕地保護(hù)管理工作?！杯h(huán)巢湖濕地按行政區(qū)劃由省和市、縣各級(jí)林業(yè)部門組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等管理工作，環(huán)保部門、水利部門、漁業(yè)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)管理工作。2011年后，安徽省成立了巢湖管理局，組織開展水環(huán)境治理和包括濕地的生態(tài)修復(fù)工作，并建立了由多個(gè)部門組成的濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度?？梢?，環(huán)巢湖濕地建立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、林業(yè)部門專門統(tǒng)一管理與其他部門協(xié)同管理相結(jié)合的現(xiàn)代管理模式。

（三）不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度，防治濕地資源破壞

環(huán)巢湖濕地管理機(jī)構(gòu)擁有調(diào)查、監(jiān)測(cè)、處罰等執(zhí)法權(quán)力，加強(qiáng)問責(zé)追責(zé)措施，倒逼法律制度的落實(shí)；企業(yè)必須貫徹環(huán)評(píng)、許可、“三同時(shí)”制度等；民眾退魚還濕，退塘還濕。政府還依法開展了環(huán)巢湖濕地修復(fù)和保護(hù)工程。2012年起，安徽省先后實(shí)施清淤、河道整治、堤防加固、水源保護(hù)、濕地修復(fù)等環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，使水質(zhì)逐步改善，濕地得到逐步保護(hù)。

總之，通過完善規(guī)則，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，處罰問責(zé)，政府、企業(yè)、民眾在環(huán)巢湖濕地資源開發(fā)利用保護(hù)中遵法守規(guī)，一定程度地控制了環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用中的資源破壞問題。

二、環(huán)巢湖濕地保護(hù)法治問題

縱覽環(huán)巢湖濕地開發(fā)、保護(hù)狀況和環(huán)巢湖濕地法律法規(guī)及其運(yùn)行狀況，環(huán)巢湖濕地保護(hù)法治仍然存在以下主要問題。

（一）立法理念和技術(shù)滯后于生態(tài)文明建設(shè)的法治需要

未能形成先進(jìn)立法理念指導(dǎo)下的制度體系。安徽省關(guān)于濕地保護(hù)法律法規(guī)的立法目的多表述為“為了保護(hù)濕地……促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”（《安徽省濕地保護(hù)總體規(guī)劃》）、“合理開發(fā)、利用濕地資源”（《安徽省濕地保護(hù)條例》）等。顯然，立法強(qiáng)調(diào)濕地作為資源的有用性，而沒有將濕地與其他環(huán)境要素作為影響人類生存和發(fā)展的整體條件，作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分和生態(tài)平衡維護(hù)者看待；未能把濕地利用開發(fā)和保護(hù)上升到生態(tài)文明建設(shè)的高度納入到“五位一體”的整體布局中去。盡管《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》也寫入了“保護(hù)優(yōu)先”“綠色發(fā)展”，但其主要制度體系和法律責(zé)任也未充分貫徹“保護(hù)優(yōu)先”“綠色發(fā)展”理念。

濕地的地理保護(hù)范圍不清導(dǎo)致執(zhí)法分工不清。“濕地是一種兼有水、陸特征的生態(tài)系統(tǒng)，包括沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫(kù)、池塘、水稻田……等眾多的資源類型”[3]。因其“常年或者季節(jié)性積水”，被總稱為“濕地”，現(xiàn)行立法規(guī)定濕地一般由林業(yè)部門統(tǒng)管；但濕地類型多樣，具體來說，則因其具有湖泊、河流、灘頭、池塘、水稻田等存在形式，可能被當(dāng)作單一的資源劃歸農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國(guó)土部門、漁業(yè)部門等管理。目前為止，沒有哪一部環(huán)巢湖濕地保護(hù)法律法規(guī)中規(guī)定了環(huán)巢湖濕地的具體地理范圍，這導(dǎo)致因缺乏濕地明確的地理范圍和類型范圍而不便于環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法。

環(huán)巢湖濕地立法對(duì)管理主體分工不夠明確合理。環(huán)巢湖濕地基本都臨近巢湖水體及湖岸、入湖河岸數(shù)公里范圍內(nèi)，與巢湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)重疊或比鄰。而立法規(guī)定，巢湖流域保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)由巢湖管理局負(fù)責(zé)，此時(shí)巢湖管理局與環(huán)巢湖濕地的林業(yè)部門等濕地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)在環(huán)巢湖水域一級(jí)保護(hù)區(qū)及其濕地內(nèi)的監(jiān)管主體以及監(jiān)管權(quán)限和多部門之間的關(guān)系、合作機(jī)制等，就不便操作了。當(dāng)跨巢湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)的濕地出現(xiàn)因環(huán)境污染而導(dǎo)致的濕地破壞問題，究竟是巢湖管理局管理還是市林業(yè)局管理或縣林業(yè)局管理呢？遺憾的是有時(shí)誰(shuí)都不管。

現(xiàn)行環(huán)巢湖濕地保護(hù)規(guī)范多表現(xiàn)為政策性保護(hù)。濕地的政策性保護(hù)具有靈活、及時(shí)等優(yōu)點(diǎn)，但“不少政策之間內(nèi)容有交叉，缺乏有效的協(xié)調(diào)，體系稍顯混亂”[4]。同時(shí)因缺乏強(qiáng)制力而保護(hù)力度不強(qiáng)且有時(shí)具有不穩(wěn)定性，因而濕地政策容易被擱置或隨意變更。此外，濕地保護(hù)法律與其他法律之間協(xié)調(diào)不足，存在管轄、程序、價(jià)值取向等沖突。環(huán)巢湖濕地規(guī)劃等法律法規(guī)在不同區(qū)域、不同部門之間不能有體系地貫徹下去。

（二）濕地保護(hù)開發(fā)的法律制度未能得到很好執(zhí)行

2017年7月，中央環(huán)保督察組向安徽省反饋：“破壞濱湖濕地，合肥市濱湖新區(qū)違法審批，損毀防浪林臺(tái)濕地，將防浪林臺(tái)用作建筑垃圾消納場(chǎng)；防浪林臺(tái)內(nèi)濕地完全喪失了生態(tài)功能；違規(guī)侵占湖面，以實(shí)施濱湖濕地公園工程名義或建設(shè)防波堤名義，行開發(fā)之實(shí)”[5]。這些意見，鮮明地反映了決策主體環(huán)境資源法律意識(shí)單薄，不愿守法，施工企業(yè)不問合法與否，只要項(xiàng)目能盈利就競(jìng)標(biāo)設(shè)計(jì)施工，公眾未能有效參與管理并發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

濕地規(guī)劃沒有被賦予應(yīng)有地位和執(zhí)行力。環(huán)巢湖現(xiàn)有濕地保護(hù)規(guī)劃較多——出臺(tái)部門多和數(shù)量多，這些規(guī)劃理應(yīng)成為濕地保護(hù)的總體設(shè)計(jì)，具有長(zhǎng)效性和穩(wěn)定的執(zhí)行性。但由于重開發(fā)輕保護(hù)的執(zhí)政理念和較為落后的法治觀念，這些規(guī)劃沒有得到很好執(zhí)行。

巢湖管理部門濕地保護(hù)作用未能有效發(fā)揮。濕地既是自然資源又是環(huán)境要素，把濕地作為資源保護(hù)時(shí)，其監(jiān)管主體通常是林業(yè)部門下設(shè)的“濕地公園管理辦公室”。當(dāng)濕地被污染時(shí)，又往往采用環(huán)保部門統(tǒng)一管理與其他相關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助管理相結(jié)合的執(zhí)法模式。前者執(zhí)法主體單一、各地分散、條塊分割，難以形成濕地作為環(huán)境資源的整體性保護(hù)效果。后者易形成濕地管理爭(zhēng)利推責(zé)、責(zé)任邊界不清的狀況。環(huán)巢湖濕地管理中，巢湖管理局與各縣市環(huán)保部門、林業(yè)部門之間對(duì)環(huán)巢湖濕地資源、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境污染防治、岸線和水上項(xiàng)目開發(fā)職權(quán)邊界不清，讓本應(yīng)在巢湖流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法的管理模式在環(huán)巢湖濕地管理上出現(xiàn)分散化、條塊化狀況。前述“岸上草原”等濕地開發(fā)項(xiàng)目本應(yīng)受巢湖管理局監(jiān)管審批，但實(shí)際上巢湖管理局在這一過程中被虛置了。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫纫恢睕]有落實(shí)。《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》《巢湖流域水污染防治條例》中都規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償、排污交易等制度，但一直沒有落實(shí)。近期雖然在烔煬河流域試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償，但其范圍、內(nèi)容、形式、樣本都比較小，既有謹(jǐn)慎試行的態(tài)度，又有應(yīng)付中央環(huán)保督察組“回頭看”權(quán)宜之策意味。

（三）濕地開發(fā)保護(hù)環(huán)境存在司法缺位

環(huán)境司法不但能就環(huán)境問題定紛止?fàn)?，而且能促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法有效性提高。環(huán)巢湖濕地違規(guī)開發(fā)利用的監(jiān)管以及環(huán)境權(quán)益糾紛在司法保護(hù)上是缺位的。前述環(huán)巢湖濕地法律問題和濕地開發(fā)問題較為嚴(yán)重，但沒有一起關(guān)于濕地保護(hù)的環(huán)境公益訴訟案件或者行政公益訴訟案件。司法也缺乏能動(dòng)性，即使出現(xiàn)其他案件中涉及濕地保護(hù)法律問題，司法機(jī)關(guān)也不“節(jié)外生枝”——提出司法建議或者司法回訪。政府部門、檢察機(jī)關(guān)并沒有就濕地這一公共資源被破壞而提起環(huán)境行政公益訴訟或代表國(guó)家與侵害人就濕地?fù)p害修復(fù)進(jìn)行“磋商”，導(dǎo)致的結(jié)果是濕地保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法中缺少了有力的司法審查。

（四）多元主體參與濕地保護(hù)的路徑不暢和參與能力有限

環(huán)保組織和部分民眾對(duì)濕地保護(hù)有著強(qiáng)烈的參與意愿，但由于自身的原因和外在的原因，民眾參與濕地開發(fā)、使用、管理的聽證、論證、調(diào)查、監(jiān)督等參與機(jī)制、路徑不夠順暢。民眾參與能力有限固然是參與不足的原因，而深層次原因還在于政府沒有健全公眾參與濕地環(huán)保的機(jī)制，未能加強(qiáng)濕地保護(hù)教育，也未能較好施行民眾參與濕地項(xiàng)目監(jiān)督的激勵(lì)和輔助等工作。

法律的有效性源于立法的科學(xué)性和對(duì)法律規(guī)則的遵行性。正是對(duì)濕地的認(rèn)識(shí)、重視程度不夠，環(huán)巢湖濕地保護(hù)立法未能全面反映濕地生態(tài)規(guī)律的認(rèn)知和能動(dòng)性遵從，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，不能回應(yīng)人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和“良法”的期待。由于法律思維和法治能力不足，濕地管理法律制度未能很好執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致環(huán)巢湖濕地問題嚴(yán)重，如：巢湖水質(zhì)污染嚴(yán)重，污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻；濕地面積減少；物種多樣性降低及濕地功能有所退化[6]。

三、環(huán)巢湖濕地保護(hù)的回應(yīng)型法理念

塞爾茲尼克和諾內(nèi)特在其合著的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》一書中指出，法律經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)絕對(duì)權(quán)威的壓制型法到強(qiáng)調(diào)程序正義的自治型法，再到傾向?qū)嶓w正義的回應(yīng)型法的發(fā)展范式轉(zhuǎn)變[7]，以適應(yīng)社會(huì)需要并解決社會(huì)矛盾。比較而言，壓制型法強(qiáng)調(diào)法律對(duì)政治、政權(quán)的附屬，維護(hù)官方權(quán)威的正統(tǒng)性，但這種法律模式使得法律失去了其獨(dú)立的價(jià)值判斷……使得法律的公平性消失殆盡。而自治型法“注重程序，堅(jiān)守規(guī)則，極大地約束了統(tǒng)治者的權(quán)威。然而，單一的堅(jiān)持程序，考慮法律規(guī)則，而忽視法律之外的實(shí)體正義及多種影響社會(huì)進(jìn)程的社會(huì)因素……可能沖擊社會(huì)的穩(wěn)定性，最終在少數(shù)人獲益的背景下法律權(quán)威逐步瓦解”[7]。回應(yīng)型法是“在擴(kuò)大法律相關(guān)因素范圍的前提下，強(qiáng)調(diào)對(duì)各種社會(huì)矛盾做出及時(shí)回應(yīng)，不僅關(guān)注程序正義同時(shí)關(guān)注實(shí)體正義的法律范式”，“探求規(guī)則和政策的內(nèi)在價(jià)值是回應(yīng)型法的獨(dú)特特征。關(guān)注法律目的，事實(shí)上為法律實(shí)現(xiàn)其維護(hù)實(shí)體正義的功能提供了立腳點(diǎn)。”[7]筆者認(rèn)為，包括濕地資源保護(hù)法在內(nèi)的法律強(qiáng)調(diào)法律制度的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性是必須的，但傳統(tǒng)環(huán)境法治過分強(qiáng)調(diào)法律對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法秩序的權(quán)威，忽視環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的治理能力和公眾參與,忽視環(huán)境法治保護(hù)根本上對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)和生態(tài)安全保護(hù)目的有效性維護(hù)，其法律效果和環(huán)境保護(hù)效果均不盡如人意。實(shí)質(zhì)上，環(huán)境法治是一個(gè)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，包括但不限于法律機(jī)制、社會(huì)機(jī)制共同探尋包括生態(tài)保護(hù)目的在內(nèi)的法律目的追求，回應(yīng)型法通過“公眾參與、法律機(jī)構(gòu)能力提升等路徑”“回應(yīng)社會(huì)需要”、追求法律目的、實(shí)體正義對(duì)環(huán)巢湖濕地開發(fā)保護(hù)法治理念體系建構(gòu)具有借鑒意義。

（一）回應(yīng)濕地等環(huán)境資源作為人與自然生命共同體的生態(tài)定位

十九大報(bào)告指出，“人與自然是生命共同體”，要求人類在追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步時(shí)必須“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，保持生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一?！拔覀円ㄔO(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。法律必須回應(yīng)其保護(hù)對(duì)象的獨(dú)特屬性和功能。環(huán)巢湖濕地依法開發(fā)、使用必須保持濕地首先并始終具有涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性功能、洪水控制、河川徑流水量調(diào)節(jié)、維持地下水補(bǔ)給和區(qū)域水平衡、過濾和凈化污染物、提高水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等功能。當(dāng)今，環(huán)巢湖濕地保護(hù)是建設(shè)國(guó)家級(jí)巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的重要內(nèi)容，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)的屏障。因此，環(huán)巢湖濕地法治必須保持濕地規(guī)模，維護(hù)濕地功能，禁止擅自、違規(guī)開發(fā)、利用、減少濕地面積，保持濕地構(gòu)成的多樣性，保持生態(tài)維護(hù)功能的基礎(chǔ)性。

（二）回應(yīng)民眾對(duì)濕地資源價(jià)值的多元需求以激發(fā)濕地管理中民眾自覺性

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民在法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)?！盎貞?yīng)型法所具有的強(qiáng)制力，并不是來自外部的力量，而是源自一種普遍合意的價(jià)值規(guī)范或者道德準(zhǔn)則，也就是說回應(yīng)型法之所以能夠在社會(huì)中得以施行……民眾的自覺尊重起到了決定性作用。”[7]對(duì)于濕地資源，民眾期待清潔安全等生態(tài)秩序，期待參與環(huán)巢湖濕地環(huán)境管理的生態(tài)正義，期待美好巢湖、美好家鄉(xiāng)的感情，期待政府給予充分及時(shí)有效環(huán)境質(zhì)量保護(hù)，期待合理開發(fā)、利用濕地資源，使其具有旅游、休閑和教育等多種功能，期待補(bǔ)償因濕地開發(fā)而讓出經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的居民利益。因此，回應(yīng)民眾對(duì)濕地資源價(jià)值的多元需求，環(huán)巢湖濕地保護(hù)必須設(shè)計(jì)“普遍合意的價(jià)值規(guī)范”并嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)基于這些規(guī)則的“普遍合意的價(jià)值規(guī)范”而進(jìn)一步喚起、激發(fā)民眾、企業(yè)、政府去自覺遵守。這些規(guī)則包括但不限于濕地規(guī)劃、環(huán)評(píng)、許可、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、民眾參與機(jī)制等法律制度。

（三）回應(yīng)環(huán)巢湖濕地管理領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

2013年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出提高法治思維和法治能力現(xiàn)代化建設(shè)?！皣?guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[8]?！皡f(xié)商化解沖突的方式、法律參與的擴(kuò)大、實(shí)質(zhì)正義的追求、法律目的的重視，都體現(xiàn)了回應(yīng)型法對(duì)于構(gòu)建一個(gè)合法且合理社會(huì)的理想……一個(gè)更能夠貫徹回應(yīng)型法律精神的強(qiáng)大法律機(jī)構(gòu)成為必須。”[7]環(huán)巢湖濕地必須建立一個(gè)具有生態(tài)特色和區(qū)域特色的濕地環(huán)境資源領(lǐng)域管理機(jī)構(gòu)，健全并運(yùn)行“包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排”，在追求濕地實(shí)質(zhì)正義、法律目的的前提下，與企業(yè)、民眾協(xié)商，運(yùn)用國(guó)家制度依法履行濕地保護(hù)開發(fā)管理義務(wù)，從而使環(huán)巢湖濕地既具有生態(tài)維護(hù)功能又具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，成為人與自然生命共同體。需要強(qiáng)調(diào)的是環(huán)巢湖濕地管理機(jī)構(gòu)是巢湖管理局實(shí)施流域統(tǒng)一管理模式還是由環(huán)巢湖各區(qū)域林業(yè)主管部門分區(qū)域分部門分散式管理模式，其具體管理職權(quán)設(shè)置及其運(yùn)行效果如何保證？對(duì)這些問題的不同解答和實(shí)踐運(yùn)行直接關(guān)涉到回應(yīng)型法下環(huán)巢湖濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（四）司法能動(dòng)回應(yīng)環(huán)巢湖濕地保護(hù)的要求

“全面加強(qiáng)環(huán)境司法是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待、維護(hù)人民群眾環(huán)境資源權(quán)益、促進(jìn)和保障環(huán)境資源法律全面正確實(shí)施的必然要求?！盵9]司法在程序啟動(dòng)、裁判內(nèi)容等方面因依賴原告的起訴和訴求內(nèi)容而具有被動(dòng)性特點(diǎn)，即使包括濕地資源在內(nèi)的公眾共有物受到損害，如果適格原告不起訴或私益主體未提起濕地資源環(huán)境保護(hù)訴求時(shí)，司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)啟動(dòng)司法程序或在當(dāng)事人訴求之外裁量環(huán)境損害賠償。當(dāng)某一權(quán)益不能受到司法評(píng)價(jià)或司法責(zé)任追究時(shí)，這種利益或權(quán)益容易虛置，因而影響回應(yīng)型法所關(guān)注的環(huán)境程序正義和環(huán)境實(shí)體正義。因此，各級(jí)法院堅(jiān)持“嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)權(quán)益、注重預(yù)防、修復(fù)為主、公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境司法理念”[10]，能動(dòng)司法，為“生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供有力的司法保障”。

四、環(huán)巢湖濕地保護(hù)的回應(yīng)型法律對(duì)策體系

十九大報(bào)告指出，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度……堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)”。環(huán)巢湖濕地資源保護(hù)在克服以往法治弊端基礎(chǔ)上回應(yīng)生態(tài)文明法律理念，以契合濕地生態(tài)價(jià)值與合理開發(fā)利用目的，健全流域濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體系、嚴(yán)格規(guī)則制度執(zhí)行體系、激勵(lì)保障體系和責(zé)任體系。

（一）明確濕地范圍和主體職責(zé)范圍，實(shí)行環(huán)巢湖流域濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體系

環(huán)巢湖濕地保護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)包括地理范圍和法律范圍，地理范圍是空間范圍和生態(tài)紅線的前提，法律范圍是管理職權(quán)和職責(zé)的前提。根據(jù)濕地的一般性概念和環(huán)巢湖濕地的特殊性，環(huán)巢湖濕地法律概念可以表述為“巢湖流域兼有水、陸特征的生態(tài)系統(tǒng)，包括沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫(kù)、池塘、水稻田等眾多的資源類型”。環(huán)巢湖濕地規(guī)劃根據(jù)環(huán)巢湖濕地的法律概念在環(huán)巢湖地界上標(biāo)注各濕地的邊界，這樣可以為劃定環(huán)巢湖濕地地理邊界和管理機(jī)構(gòu)行使職權(quán)范圍提供法律基礎(chǔ)。

環(huán)巢湖濕地99%為湖泊濕地，具有傍湖連陸片狀分布的特點(diǎn)，一般屬于《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定的“巢湖以及保護(hù)區(qū)內(nèi)即巢湖岸線外延一千米范圍內(nèi)陸域，入湖河道上溯至一萬(wàn)米及沿岸兩側(cè)各二百米范圍內(nèi)陸域”，這一區(qū)域是巢湖管理局的轄區(qū)即巢湖一級(jí)保護(hù)區(qū)。但也有超出一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍的“沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫(kù)、池塘、水稻田”。按照《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定，超出部分一級(jí)保護(hù)區(qū)的濕地就不屬于巢湖管理局管轄，而歸屬于林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國(guó)土部門等，于是被分割成不同區(qū)域下多部門分管濕地資源。這不僅背離了環(huán)境資源綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念要求，而且形成同是濕地卻由于不同區(qū)域或不同部門管理而處遇不同，或?yàn)橼吚鵂?zhēng)奪管轄權(quán)或?yàn)椴辉笓?dān)責(zé)而推諉，導(dǎo)致管理效益低下。根據(jù)回應(yīng)型原則，濕地管理應(yīng)當(dāng)回應(yīng)管理明確性和責(zé)任明確性要求，立法上應(yīng)直接規(guī)定環(huán)巢湖濕地由巢湖管理局統(tǒng)一監(jiān)督管理。建議巢湖管理局下設(shè)專門的濕地保護(hù)管理處，組織實(shí)施巢湖濕地保護(hù)管理具體工作。同時(shí)，巢湖管理局處理好與各縣市環(huán)保部門、自然資源部門的關(guān)系，堅(jiān)持濕地保護(hù)與其他環(huán)境要素的綜合保護(hù)相結(jié)合，加大環(huán)湖濕地保護(hù)和修復(fù)力度。

（二）貫徹“三優(yōu)先”原則，將環(huán)巢湖濕地開發(fā)嚴(yán)格置于規(guī)劃之中

《環(huán)境法》第五條確定的首條基本保護(hù)原則就是“環(huán)境優(yōu)先原則”，因此，要維護(hù)濕地的生態(tài)維護(hù)功能和價(jià)值，環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用管理等法律行為必須堅(jiān)持濕地生態(tài)優(yōu)先、規(guī)劃優(yōu)先、環(huán)評(píng)優(yōu)先原則。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、分類開發(fā)、綠色發(fā)展，堅(jiān)持其他產(chǎn)業(yè)與濕地生態(tài)功能可兼容式開發(fā)，優(yōu)化區(qū)域國(guó)土資源利用結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制圍墾和開發(fā)天然濕地，嚴(yán)格限制圍填濕地工程建設(shè)，制定濕地土地用途變更管理規(guī)定。嚴(yán)格實(shí)施濱湖濕地開發(fā)環(huán)評(píng)制度，在涉及開發(fā)利用的重大問題方面必須嚴(yán)格依法論證、審批并監(jiān)督實(shí)施。嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)巢湖濕地公園群建設(shè)總體規(guī)劃》，通過退耕還濕、退養(yǎng)還灘、濕地植被恢復(fù)、人工濕地減污等措施加強(qiáng)環(huán)湖濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)[11]。要摒棄以往犧牲濕地生態(tài)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，依法清理違規(guī)圍占湖面旅游開發(fā)項(xiàng)目，從而避免環(huán)巢湖濕地?cái)?shù)量減少，防治濕地生態(tài)功能退化。

（三）完善激勵(lì)機(jī)制，維護(hù)公眾濕地保護(hù)的權(quán)益和法律地位

濕地資源環(huán)境保護(hù)不僅需要強(qiáng)制性的法律機(jī)制，也需要合作激勵(lì)型法律機(jī)制，即不但需要強(qiáng)制行政管理相對(duì)人接受服從環(huán)境管理，而且需要政府通過一定的激勵(lì)措施、市場(chǎng)化措施賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律地位并在參與的一定法律關(guān)系中不僅履行義務(wù)，還享有權(quán)益，從而使后者主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境管理效率。建立健全濕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制是有效的辦法和路徑。所謂濕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，筆者將其概括為政府或市場(chǎng)對(duì)參與濕地保護(hù)和修復(fù)的組織和個(gè)人給予的精神和物質(zhì)鼓勵(lì)的措施、程序、幅度等制度的總稱。激勵(lì)機(jī)制包括兩個(gè)方面，一是物質(zhì)激勵(lì)，二是精神激勵(lì)。物質(zhì)激勵(lì)是指補(bǔ)償公眾或相對(duì)人因參與濕地資源保護(hù)而付出的代價(jià)和失去的發(fā)展機(jī)會(huì)。精神激勵(lì)主要是指肯定和賦予公眾或相對(duì)人參與濕地資源保護(hù)的法律地位、榮譽(yù)和行使職責(zé)的資格等。兩者往往是相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的，共同提高公眾參與濕地保護(hù)的積極性，促進(jìn)人與濕地資源環(huán)境和諧相處和與濕地有關(guān)的人與人之間和諧發(fā)展。

環(huán)巢湖濕地物質(zhì)激勵(lì)方面，“加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制”[12]。建立健全濕地權(quán)屬登記和權(quán)屬管理、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)施濕地占補(bǔ)平衡，完善濕地生態(tài)補(bǔ)償并與流域生態(tài)補(bǔ)償、林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度相協(xié)調(diào)。精神激勵(lì)可通過有效激勵(lì)環(huán)巢湖環(huán)保民間組織和公眾參與濕地保護(hù)和社會(huì)監(jiān)督，建立濕地民間責(zé)任人（或協(xié)會(huì)）認(rèn)領(lǐng)制、濕地開發(fā)咨詢員制度、監(jiān)督員制度、濕地執(zhí)法調(diào)查員制度、濕地開發(fā)專家論證制度。此外，向公眾加大濕地保護(hù)的宣傳工作，增強(qiáng)民眾對(duì)濕地的了解、關(guān)注度，提高民眾濕地保護(hù)意識(shí)和能力，讓更多人參與濕地保護(hù)工作。

（四）完善責(zé)任追究機(jī)制，倒逼政府在濕地資源保護(hù)和民眾環(huán)境權(quán)益上履職作為

責(zé)任追究都是法律國(guó)家強(qiáng)制性的應(yīng)有內(nèi)容和必要手段。環(huán)巢湖濕地保護(hù)必須堅(jiān)持“以解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制問題為導(dǎo)向，以強(qiáng)化地方黨委、政府及其有關(guān)部門環(huán)保責(zé)任和企業(yè)環(huán)保守法責(zé)任為主線”[13]，理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)制度和管理流程，完善環(huán)巢湖濕地法律責(zé)任追究機(jī)制。其一，落實(shí)濕地保護(hù)黨政同責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境資源質(zhì)量離任審計(jì)。其二，將法律責(zé)任追究機(jī)制貫穿于源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲之中，以考核、責(zé)任追究的結(jié)果導(dǎo)向評(píng)價(jià)濕地資源規(guī)劃、環(huán)評(píng)許可、監(jiān)測(cè)預(yù)警等各項(xiàng)工作落實(shí)情況。其三，發(fā)揮環(huán)境司法對(duì)包括濕地保護(hù)作用。濕地環(huán)境司法就是以裁判的國(guó)家權(quán)威性宣告濕地資源行為的合法與非法、有責(zé)和無(wú)責(zé)等肯定性和否定性評(píng)價(jià)以及有責(zé)的不可避免性，保護(hù)濕地資源環(huán)境不被破壞、不被過渡開發(fā)、違規(guī)開發(fā)，保護(hù)濕地規(guī)劃有限落實(shí)。環(huán)巢湖濕地司法保護(hù)應(yīng)當(dāng)借鑒當(dāng)前日益興起的環(huán)境司法專門化的理念和機(jī)制，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展司法保障的意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革辦法》，促進(jìn)濕地環(huán)境行政執(zhí)法的有效落實(shí)，保障濕地資源合理開發(fā)利用，監(jiān)督被損害濕地的有效修復(fù)。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)巢湖濕地依法開發(fā)利用與保護(hù)是環(huán)巢湖生態(tài)文明法治建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障。依據(jù)全面依法治國(guó)方略和回應(yīng)型法理論，環(huán)巢湖濕地保護(hù)應(yīng)在健全嚴(yán)格的濕地保護(hù)法律規(guī)則體系、激勵(lì)保障機(jī)制和責(zé)任機(jī)制基礎(chǔ)上，以契合濕地生態(tài)價(jià)值與合理開發(fā)利用為目的，加強(qiáng)濕地管理機(jī)構(gòu)的法治體系能力建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行和公正能動(dòng)適用濕地保護(hù)法律制度并接受強(qiáng)化法律監(jiān)督、公眾參與，滿足中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的法治、公平、民主、正義、安全、環(huán)境等方面的需求。