全球金融治理的內(nèi)在張力

【內(nèi)容摘要】 在經(jīng)濟全球化的趨勢下，全球金融治理對于維護國際金融秩序穩(wěn)定具有重要意義。國際金融體系的等級結構和國際金融的網(wǎng)絡化治理之間的潛在沖突構成了全球金融治理的內(nèi)在張力。在國際金融體系的等級結構下，國家之間的權威關系、功能和利益分化以及金融權力的不對稱分配是造成核心和外圍國家間沖突的潛在因素。在網(wǎng)絡化治理中，網(wǎng)絡成員在協(xié)商過程中的對等關系和基于軟法的治理模式使這一治理機制具有“去等級化”的特征。等級結構主要通過兩種機制作用于國際金融的網(wǎng)絡化治理以實現(xiàn)二者間的張力調和。第一種機制是治理網(wǎng)絡之間的橫向競爭。核心和外圍國家間的功能和利益分化使二者傾向于參與由同類國家組成的治理網(wǎng)絡，進而導致網(wǎng)絡之間的規(guī)范競爭和全球金融治理體系的碎片化。第二種機制體現(xiàn)在治理網(wǎng)絡間的縱向分工中。核心區(qū)國家在等級結構中擁有的結構性優(yōu)勢使其在全球金融治理中的議程設置、標準制定和監(jiān)督三種功能網(wǎng)絡中均占據(jù)主導地位。中國作為國際金融體系內(nèi)最重要的外圍國家，需要在積極參與區(qū)域性金融建制的同時保持與發(fā)達經(jīng)濟體的緊密合作，提高自身在不同治理階段的影響力。

【關鍵詞】 全球金融治理 等級結構 網(wǎng)絡化治理 金融外交

【作者簡介】 姚遠，南京大學政府管理學院2016級碩士研究生（南京 郵編：210023）

【中圖分類號】 F831 D815 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2019）02-0129-20

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201902007

一、問題的提出

全球金融穩(wěn)定的公共物品屬性意味著其有效供給需要借助國際合作，全球金融治理的宗旨之一就是通過跨國監(jiān)管合作維護國際金融體系的穩(wěn)定。根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會的定義，全球治理是“人與制度、公共機構與私人管理公共事務的諸多方式的總和”。 具體到國際金融領域，全球治理包含不同的治理主體、治理客體和治理模式。從治理主體看，全球金融治理涉及國家、國際組織和其他非國家行為體。從治理客體看，治理的內(nèi)容涉及具有跨國影響的全球貨幣事務和金融活動。從治理模式看，治理機制可分為超國家式（supra-nationalism）治理、等級治理和網(wǎng)絡化治理（networked governance）。

學界對全球治理的研究多關注治理主體的多元化和治理模式的“去等級化”，以將其與傳統(tǒng)的政府治理進行區(qū)分。例如，詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）認為，治理只有被多數(shù)人接受才會生效，否則它就不該存在。 安妮·瑪麗·斯勞特（Anne-Marie Slaughter）把由各國對等的政府單元構成的跨政府網(wǎng)絡（government networks）視為理解“世界新秩序”的重要內(nèi)容。 自布雷頓森林體系解體以來，全球金融治理的制度化水平總體呈下降趨勢。第一，全球金融治理的法律化程度下降，國家對布雷頓森林機構的“授權”降低，基于非正式規(guī)則的國際金融合作迅速增加并成為全球金融治理的主要方式。第二，全球金融治理體系的碎片化程度上升，不同的國家、越來越多的議題分布在不同的制度框架中。第三，全球金融治理的“去政治化”程度上升，非國家行為體及其構成的網(wǎng)絡在全球金融治理中的影響力上升，同時，治理議題愈趨向技術性的方向發(fā)展。在金融全球化的背景下，以布雷頓森林機構為代表的超國家式的治理赤字問題日益凸顯，具有非正式性和弱等級性特征的網(wǎng)絡化治理正迅速發(fā)展，填補全球金融治理的真空。

治理主體的多元化和治理機制的“去等級化”并不意味著國家在全球金融治理中變得無足輕重。一方面，國家依然是調節(jié)市場失靈的主體，市場危機往往會導致政府規(guī)制的增加。例如，2008年國際金融危機后，全球金融治理體系呈現(xiàn)出一定的“再政治化”趨向。 另一方面，在國際金融領域，權力的流散是一個漸進的過程而非既成事實。當前國際金融體系中的權力分配并不平衡，少數(shù)國家的主導依然是當前體系的重要特征。此外，全球金融穩(wěn)定雖屬于公共物品，但各國在其實現(xiàn)路徑及其涉及的分配問題上存在潛在的沖突。不對稱的權力結構和國家間的利益沖突使全球金融治理體系遠非網(wǎng)絡化治理表現(xiàn)出的那般和諧。在國際金融體系中，具有“高政治”特征的權力、利益結構與具有“弱政治化”“去等級化”特征的網(wǎng)絡化治理機制之間的潛在沖突構成了全球金融治理的內(nèi)在張力。本文旨在分析這一張力的原因，并解釋權力和利益結構如何作用于全球金融治理以實現(xiàn)張力的調和。

二、理解全球金融治理的三種邏輯

全球金融治理機制是治理主體參與治理的渠道和方式，對治理機制的不同解釋事實上代表了理解全球金融治理的不同邏輯。國際關系學界的機制研究存在基于權力、利益和知識的三種具有代表性的路徑。 具體到國際金融領域，既有研究主要從權力、利益和網(wǎng)絡三個維度理解全球金融治理。

（一）基于權力的解釋

基于權力的研究強調國際金融體系中的權力分配對治理結果的影響，此類研究存在兩種解釋路徑。第一種路徑以霸權穩(wěn)定論為代表，認為國際經(jīng)濟秩序屬于公共物品，霸權國的存在是其得以建立和維持的必要條件。查爾斯·金德爾伯格（Charles Kindleberger）指出，穩(wěn)定的國際金融秩序正是需要霸權國提供的公共物品之一。

這一解釋路徑的不足之處在于基于公共物品理論的解釋默認了國家偏好的同質性。但是，當前全球金融治理面臨的主要問題并非是集體行動的困境，而是國家間的偏好差異。對發(fā)達國家而言，既有的國際金融體系不存在大的缺陷，全球金融治理的主要內(nèi)容是通過金融監(jiān)管合作對體系進行修補。對發(fā)展中國家而言，當前的體系存在過度依賴單一主權貨幣、治理結構不合理等問題，因而全球金融治理的主要內(nèi)容是通過推動治理結構的改革完善既有的國際金融體系。即使在發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部，各國的偏好也未必一致。因此，霸權穩(wěn)定論在具體的治理議題中的解釋力有限。

第二種解釋路徑承認國家偏好之間的潛在沖突性和制度的非中立性，認為全球金融治理的過程和結果受大國主導。丹尼爾·德雷茲內(nèi)（Daniel W. Drezner）認為，大國的國內(nèi)市場規(guī)模為其帶來市場權力和強制性權力，使其在國際金融監(jiān)管協(xié)調中享有優(yōu)勢。 貝斯·西蒙斯（Beth A. Simmons）指出，美國在國際金融領域的霸權地位使其能夠以單邊主義的方式將其偏好的金融監(jiān)管規(guī)則施加于其他國家，并根據(jù)其他國家的回應選擇最終的金融監(jiān)管協(xié)調方式。 亞伯拉罕·紐曼（Abraham L. Newman）和埃利奧特·波斯納（Elliot Posner）提出，國家在國際金融監(jiān)管領域的權力源自不對稱的經(jīng)濟相互依賴，權力的大小由國家的市場規(guī)模、市場范圍（market scope）和管轄邊界（jurisdictional boundaries）決定，權力的分配塑造了國家間的互動模式。

該解釋路徑雖涵蓋了國家的權力和偏好兩種因素，但對國家偏好的具體內(nèi)涵和來源關注不足。此外，基于權力的解釋主要適用于國家間的權力分配不對稱的情況，難以解釋國家間權力相當這一情境下的國際金融合作。

（二）基于利益的解釋

基于利益的研究存在功能主義路徑和再分配路徑兩種解釋類型。功能主義路徑從經(jīng)濟效率和整體福利的角度理解國際金融合作，認為全球金融治理是國家實現(xiàn)共同利益的途徑。例如，伊?！たㄆ账固梗‥than B. Kapstein）在研究20世紀70年代以來的國際銀行監(jiān)管合作時指出，國際金融監(jiān)管協(xié)調緣于金融全球化時代的國家具有關于系統(tǒng)性風險的共有知識（consensual knowledge）和降低這一風險的共同需求。 該解釋路徑同霸權穩(wěn)定論一樣，關注全球金融治理中的公共物品問題。區(qū)別在于前者更關注對公共物品的需求，后者更關注公共物品的供給。這一路徑的缺陷在于其低估了國家間利益的沖突性。事實上，國際金融領域的許多制度安排并非是對原有制度的帕累托改進（Pareto improvement），而是對利益的重新分配。

再分配路徑對國家的利益進行了更細致的研究，認為全球金融治理涉及國內(nèi)和國際層次的利益再分配。托馬斯·奧特利（Thomas Oatley）和羅伯特·納伯斯（Robert Nabors）提出，政府的金融監(jiān)管政策受到國內(nèi)金融部門和社會公眾的影響。二者間的利益沖突使政府在制定政策時面臨政治困境，國際金融監(jiān)管協(xié)調是政府在不打破國內(nèi)利益分配格局的情況下向國外金融部門轉移成本的途徑。 戴維·辛格（David A. Singer）指出，國內(nèi)金融監(jiān)管部門的首要目標是維護自身的獨立性，為此，其在制定監(jiān)管政策時需要在維護國內(nèi)金融穩(wěn)定和保持本國金融競爭力二者間進行權衡。當二者中的某一個受到?jīng)_擊時，金融監(jiān)管部門對國際監(jiān)管協(xié)調的需求會增加。 該解釋路徑的優(yōu)勢在于對國家利益的國內(nèi)根源進行了解釋，其與基于權力的解釋互補，二者結合有助于為全球金融治理的過程和結果提供更完整的解釋。

（三）基于網(wǎng)絡化治理的解釋

網(wǎng)絡化治理是一種基于網(wǎng)絡的治理形式。網(wǎng)絡是在行為體重復、持續(xù)的互動中形成的治理結構，其中不存在實施仲裁和解決爭端的權威。 與超國家式治理和等級治理相比，國際政治中的網(wǎng)絡化治理具有“非正式性”的特征。其一般不具備嚴密的組織章程和正式的投票制度，成員以協(xié)商的方式達成共識，成員的地位更為對等。由于網(wǎng)絡化治理中不存在正式的“授權”，成員間達成的協(xié)議不具備嚴格的法律約束力。從參與主體看，網(wǎng)絡化治理中的主體更為多元，存在由政府機構、私人部門等同類主體構成的不同網(wǎng)絡，也存在由上述不同主體共同構成的復雜網(wǎng)絡。從成員間的關系看，網(wǎng)絡化治理有助于在長期互動中培養(yǎng)成員間的互惠和信任關系， 緩和由成員所屬國之間的權力、利益博弈帶來的沖突。

在國際金融領域，網(wǎng)絡化治理并非是新現(xiàn)象。二戰(zhàn)前，公私混合（public-private）網(wǎng)絡和私人網(wǎng)絡是國際金融合作的常見方式。戰(zhàn)后，由布雷頓森林機構主導的超國家式治理取代了網(wǎng)絡化治理，成為全球金融治理的主要方式。布雷頓森林體系解體后，隨著各國經(jīng)濟相互依賴的加深，網(wǎng)絡化治理的重要性再度凸顯。 在當前的國際金融體系中，以政府機構為成員的跨政府網(wǎng)絡是全球金融治理的主導力量，具體包括以G7、G20等為代表的非正式國家集團和以巴塞爾委員會、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）等為代表的國際標準制定實體。在金融全球化的背景下，私人網(wǎng)絡的數(shù)目和重要性在上升，并開始參與由跨政府網(wǎng)絡主導的國際金融監(jiān)管協(xié)調。例如，國際金融協(xié)會（IIF）和三十人小組（G30）通過與巴塞爾委員會的互動，在《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》的制定過程中發(fā)揮了重要作用。 此外，不同網(wǎng)絡間的持續(xù)互動可形成“網(wǎng)絡的網(wǎng)絡”（network of networks），具體包括金融穩(wěn)定理事會（FSB）、聯(lián)合論壇（Joint Forum）等。目前，不同類型的治理網(wǎng)絡已成為全球金融治理中交流信息、設置議程、建立共識和制定標準的主要場所。

基于網(wǎng)絡化治理的研究關注網(wǎng)絡中的信息交流和相互學習帶來的成員間觀念、利益趨同，并以此解釋國際金融合作。但其難以解釋全球金融治理中出現(xiàn)的機制復合體（regime complex）， 即規(guī)則重疊但不一致的多種機制共存的現(xiàn)象。此外，該解釋路徑對網(wǎng)絡成員間的沖突和不同網(wǎng)絡間的互動關注不足。雖然網(wǎng)絡化治理有助于推動平等協(xié)商，但國家間的權力和利益分配是影響網(wǎng)絡內(nèi)部的成員關系和網(wǎng)絡間互動的重要因素。因此，有必要把網(wǎng)絡化治理置于國際金融體系的權力和利益結構中進行考察。

三、國際金融體系的等級結構

基于權力、利益和網(wǎng)絡化治理的研究分別從不同的維度理解全球金融治理，三者間的關系并非是理論上的對立，而是互補和分工。前兩種研究路徑更關注國際金融合作的結構性動因，后者則旨在分析全球金融治理的合作模式。因此，三種研究路徑存在交融的空間。

跨政府網(wǎng)絡是當前全球金融治理的主要機制，其以非等級制的方式將不同國家的政府機構組織起來進行協(xié)商。但治理模式的“去等級化”并不代表網(wǎng)絡中成員關系的對等和成員偏好的趨同，國際金融體系中的權力、利益結構是理解網(wǎng)絡內(nèi)部的成員互動和網(wǎng)絡間互動的關鍵。結構可由體系內(nèi)單元之間的排列原則、功能差異和能力分配界定， 據(jù)此，國際金融體系的結構更接近等級制而非無政府狀態(tài)。

（一）國際金融體系中的關系型權威

從單元間的排列原則看，國際金融體系的等級結構體現(xiàn)在國家間的權威關系中。戴維·萊克（David Lake）區(qū)分了法律型權威和關系型權威兩種權威關系，在前者中，權威源自正式的法律結構；在后者中，權威源自統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的交易或討價還價。 具體到國際金融領域，主要的國家之間雖不存在基于法律的等級關系，但國家間的權威關系具有交易的性質，屬于關系型權威。

自布雷頓森林體系建立以來，國際金融體系即處于一種動態(tài)的“核心—外圍”結構中。外圍國家通過低估匯率、金融抑制等出口導向型發(fā)展戰(zhàn)略積累核心區(qū)國家的短期債權，核心區(qū)國家則通過自身發(fā)達的國內(nèi)金融體系向外圍國家提供長期信貸。 值得注意的是，核心和外圍國家的區(qū)分并非是簡單的二分法，而應以連續(xù)的視角界定國家在“核心—外圍”結構中的位置。該結構下的權威關系體現(xiàn)為，外圍國家的部分經(jīng)濟政策權威被轉移給了核心區(qū)國家，使其具備了影響外圍國家經(jīng)濟政策的單向的權力。在布雷頓森林體系時期，美國是國際金融體系內(nèi)唯一的核心區(qū)國家。以西歐國家和日本為代表的外圍國家通過將本幣匯率釘住美元，部分地將本國的貨幣政策自主性移交給了美國。美國則需向外圍國家提供開放的市場，并通過審慎的貨幣政策維持全球價格水平的穩(wěn)定。

布雷頓森林體系解體后，歐洲和日本相繼通過經(jīng)濟發(fā)展轉型進入核心區(qū)，但在相當一段時期內(nèi)并未出現(xiàn)新的外圍國家。進入20世紀90年代后，以中國為代表的新興市場國家成長為體系內(nèi)的主要外圍國家。直至這一階段，核心和外圍國家之間的等級關系并未出現(xiàn)本質的變化。外圍國家通過積累國際儲備換取源自核心區(qū)的直接投資以支撐本國的出口導向型經(jīng)濟增長，二者之間構成隱性的契約關系。 在此關系中，外圍國家保持本幣低估的政策仍以部分犧牲本國貨幣政策的自主性為代價。

（二）國家間的功能和利益分化

國際金融體系的等級結構導致核心區(qū)國家和外圍國家之間的功能和利益分化。在核心和外圍國家的隱性契約關系中，交換源自二者國內(nèi)金融體系的結構性差異。核心區(qū)國家具有發(fā)達的國內(nèi)金融市場和穩(wěn)定的對外投資需求，外圍國家則存在較低的勞動成本、國內(nèi)金融抑制和對長期資本的需求。因此，核心區(qū)國家在金融業(yè)方面具有比較優(yōu)勢、外圍國家在制造業(yè)方面具有比較優(yōu)勢，進而形成了核心區(qū)國家進口制造業(yè)產(chǎn)品，外圍國家進口金融服務的國際分工形態(tài)。 國際分工加強了核心和外圍國家間的相互依賴。目前，中美兩國分別為外圍國家和核心區(qū)國家的代表。

核心和外圍國家間的國內(nèi)金融結構差異與國際分工造成二者間的利益分化。對于核心區(qū)國家而言，其在金融業(yè)方面的比較優(yōu)勢緣于國內(nèi)的金融深度發(fā)展，金融全球化有助于其從開放的全球金融市場中攫取利益。對外圍國家而言，出口導向型經(jīng)濟增長依賴國內(nèi)的金融抑制，金融全球化則會打破其發(fā)展模式。 同樣，二者在國際金融監(jiān)管協(xié)調方面也存在利益分化。對核心區(qū)國家而言，金融監(jiān)管協(xié)調有助于提高資本市場的運行效率、保護國內(nèi)金融業(yè)的競爭力。對外圍國家而言，金融監(jiān)管協(xié)調則易加劇金融不穩(wěn)定、帶來國內(nèi)調整成本。 雖然在經(jīng)濟全球化的背景下，“逐底競爭”一定程度上降低了核心和外圍國家間的國內(nèi)金融結構和政策差異，但金融全球化對國家施加的政策趨同壓力是強勁卻有限的（strong but narrow）的，國家在諸多具體的經(jīng)濟議題領域仍有較高的自主性。 因此，“核心—外圍”結構下的利益分化格局仍具有一定的穩(wěn)定性。

綜上所述，國家的金融利益存在國內(nèi)制度基礎并會塑造國家在國際金融合作中的偏好，“核心—外圍”結構中的利益分化是國際金融體系的重要特征?；诖?，網(wǎng)絡化治理模式并不能真正消弭國家間的利益差異。在存在利益沖突的情況下，全球金融治理的過程和結果受到成員間權力分配的影響。

（三）國際金融體系中的權力分配

邁克爾·巴內(nèi)特（Michael Barnett）和雷蒙·杜瓦爾（Raymond Duvall）根據(jù)權力借以運作的社會關系和權力施加影響的方式兩個維度，把國際政治中的權力分為結構性權力、強制性權力、制度性權力和生產(chǎn)性權力四類。 據(jù)此分類，可在國際金融體系的等級結構中識別出不同類型的權力分配。

國際金融體系的“核心—外圍”結構賦予了核心區(qū)國家結構性金融權力。顧名思義，該權力緣于核心區(qū)國家在國際金融體系等級結構中的主導地位，具體表現(xiàn)為核心區(qū)國家具有高度發(fā)達、開放的金融市場和國際化的貨幣。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）將該權力定義為控制國際信貸供給的能力。 結構性金融權力為國家?guī)斫?jīng)濟上的自主性和影響力。自主性體現(xiàn)為結構性金融權力帶來的融資便利使國家具備維持國際收支赤字的能力。影響力表現(xiàn)為一國的經(jīng)濟政策具有強烈的國際外部性。美國作為最重要的核心區(qū)國家，其貨幣政策具有高度自主性并牽動著全球金融市場的神經(jīng)。羅納德·麥金農(nóng)（Ronald Mckinnon）指出，美元本位制下的核心和外圍國家間持續(xù)擴大的利差是全球宏觀經(jīng)濟長期不穩(wěn)定的根源。 目前，從金融市場的規(guī)模、深度和貨幣的國際化程度看，國際金融體系中的結構性權力主要集中在美國和歐洲。從美歐之間的結構性金融權力對比來看，美國具有明顯的優(yōu)勢。

結構性權力不僅存在物質維度，還存在觀念維度，即結構不僅會影響國家間的物質實力分配，也會塑造國家的自我認知和主觀利益（subjective interests）。從這層意義上看，結構性權力與生產(chǎn)性權力存在重合，二者均具有建構功能。 核心區(qū)國家在金融業(yè)方面的比較優(yōu)勢使其具備塑造國際金融規(guī)范的專業(yè)知識和能力。有學者指出，60年代開始的金融自由化進程具有深刻的國內(nèi)制度基礎，其實質是美國金融模式的全球化。 外圍國家相對落后的金融發(fā)展水平則使其缺乏塑造國際金融規(guī)范的制度基礎。

“核心—外圍”結構中的國際分工賦予外圍國家聯(lián)系性金融權力（relational financial power）， 其屬于強制性權力的范疇。該權力具體表現(xiàn)為外圍國家通過出口導向型發(fā)展模式積累的巨額外匯儲備及由此帶來的債權國地位。聯(lián)系性金融權力同樣可為國家?guī)斫?jīng)濟上的自主性和影響力。作為國際收支盈余國，外圍國家積累的外匯儲備有助于提高其面臨經(jīng)濟沖擊時的政策自主性，自主性在核心和外圍國家間的擴散使國際金融體系內(nèi)的共識更難達成。 債權國地位則使外圍國家具備了對外投射影響力的能力。值得注意的是，債權國的聯(lián)系性金融權力的大小受債權國與債務國之間相互依賴水平的影響。因此，在面對像美國這樣具有“系統(tǒng)重要性”的國家時，外圍國家的聯(lián)系性金融權力是有限的。目前，國際金融體系內(nèi)的聯(lián)系性金融權力主要集中在以中國為代表的新興市場國家中。

“核心—外圍”結構同樣會影響國際金融體系內(nèi)的制度性權力的分配。制度性權力指國家通過國際制度中的決策規(guī)則、權責分配等制度安排施加影響的能力。在以布雷頓森林機構為代表的正式國際金融制度中，核心區(qū)國家在制度性權力的分配上具有壟斷優(yōu)勢。在網(wǎng)絡化治理中，合作的“去等級化”和非正式性使外圍國家具有更對等的協(xié)商地位，但網(wǎng)絡化治理并不能消除成員國在其他維度上的權力差異。因此，國家間的等級關系依然能夠影響全球金融治理的過程和結果。

四、等級結構下的網(wǎng)絡化治理

布雷頓森林體系解體后，網(wǎng)絡化治理的作用日益增加。一方面，發(fā)達國家越發(fā)傾向通過G7這樣的非正式、小規(guī)模的治理網(wǎng)絡進行政策協(xié)商。另一方面，日益復雜的跨國金融活動催生出國際金融標準制定和國際金融監(jiān)管協(xié)調等多種基于網(wǎng)絡化治理的全球金融治理實踐。

網(wǎng)絡化治理的盛行緣于正式的國際組織在提供公共產(chǎn)品或俱樂部產(chǎn)品時的遲滯、失效， 網(wǎng)絡化治理的非正式性有助于更高效地凝合成員以共同應對挑戰(zhàn)?！叭サ燃壔钡闹卫斫Y構能夠抑制成員間的權力差異對治理結果的影響。成員在治理網(wǎng)絡中持續(xù)、對等的互動則有助于推動成員間利益的趨同。 因此，網(wǎng)絡化治理具有削弱成員間的權力失衡和利益分化的影響的功能。一般而言，國家間的偏好分歧與權力失衡越顯著，國際合作越需要通過集權化的方式來維持，治理結構也越可能具有等級制的特征。 國際金融的網(wǎng)絡化治理與國際金融體系的等級結構之間的矛盾關系構成了全球金融治理的內(nèi)在張力，理解這一張力是理解全球金融治理的關鍵。

目前，國際金融體系內(nèi)存在眾多的治理網(wǎng)絡，它們之間的關系并非互惠、對等。國家間的權力、利益結構正是通過干預治理網(wǎng)絡之間的關系調和了等級結構和網(wǎng)絡化治理之間的張力。具體而言，國家間的利益分化導致治理網(wǎng)絡之間的橫向競爭，國家間的權力結構則通過作用于治理網(wǎng)絡之間的縱向分工影響治理的過程和結果。

（一）治理網(wǎng)絡間的橫向競爭

等級結構下國家間的利益分化導致全球金融治理體系的碎片化。 碎片化的治理格局為國家間的利益結構提供了作用空間，推動形成了多個治理網(wǎng)絡橫向競爭的局面。治理網(wǎng)絡間的橫向競爭具體表現(xiàn)在兩個方面。

第一，國家在不同治理網(wǎng)絡中的集聚性分布。在利益分化的格局下，具有相似的身份和利益的國家更易組成具有一定排他性的治理網(wǎng)絡。目前，國際金融體系內(nèi)重要的治理網(wǎng)絡中存在基于“核心—外圍”結構的集聚現(xiàn)象，即核心和外圍國家主要集聚在與其具有較高同質性的國家組成的治理網(wǎng)絡中。20世紀70年代以來，發(fā)達國家為了規(guī)避布雷頓森林機構中意見一致傳統(tǒng)的約束，愈加青睞通過G7、G10和巴塞爾委員會等成員同質性較高的治理網(wǎng)絡進行合作。 以新興市場國家和發(fā)展中國家為成員的G24、東盟+中日韓（“10+3”）機制以及金磚國家機制等治理網(wǎng)絡則成為外圍國家發(fā)聲的重要場所。而像G20這樣更具包容性的治理網(wǎng)絡遠非鐵板一塊，從中可以區(qū)分出G7、金磚國家和中等強國合作體（MIKTA）三個成員同質性更高的次級集團。 國家在不同治理網(wǎng)絡中的集聚性分布一方面增加了治理網(wǎng)絡內(nèi)部的凝聚力，另一方面則使核心與外圍國家間的利益分化上升為治理網(wǎng)絡間的利益分化。

第二，治理網(wǎng)絡間的規(guī)范競爭。規(guī)范是由權利和義務界定的行為準則，是識別機制轉變和機制間差異的主要指標。 全球金融治理網(wǎng)絡間的規(guī)范競爭在20世紀90年代后愈加明顯。亞洲金融危機爆發(fā)后，G7國家將原因歸咎于不良的國內(nèi)金融監(jiān)管，開始尋求將發(fā)展中國家的金融監(jiān)管標準提升至發(fā)達國家的水平。 此后，G7國家著手籌劃金融領域的標準規(guī)范和“最佳實踐”，并積極推動這方面的國際合作。與發(fā)達國家對危機的新自由主義式解讀不同，新興市場國家將缺乏監(jiān)管的全球金融市場視為危機的主要根源，因而尋求在區(qū)域層次建立貨幣互換網(wǎng)絡以提升自身抵御外部沖擊的能力。在此背景下，以新興市場國家為成員的區(qū)域性治理網(wǎng)絡的數(shù)量和活躍度開始上升。2008年國際金融危機后，新興市場國家間的國際金融安全網(wǎng)建設合作的深化和新興市場國家改革國際金融體系意愿的加強，都進一步反映出外圍國家與核心區(qū)國家間規(guī)范主張的差異。

治理網(wǎng)絡間的橫向競爭增加了全球金融治理的難度。一方面，它限制了合作的廣度和深度，無助于形成統(tǒng)一的多邊治理網(wǎng)絡。以亞太區(qū)域的治理實踐為例，亞洲金融危機后的亞洲貨幣基金（AMF）倡議和馬尼拉框架（Manila Framework Group）均因無法調和東亞國家與美國之間的規(guī)范沖突而失敗。 另一方面，橫向競爭有加劇全球金融治理中的規(guī)范沖突的風險。國際金融危機爆發(fā)后，“盎格魯—撒克遜”金融模式的合法性下降，以新興市場國家為主要成員的區(qū)域、跨區(qū)域金融治理網(wǎng)絡的影響力上升，規(guī)范競爭的烈度增加。同時，G7內(nèi)部的觀念分歧在凸顯，歐洲大陸國家不滿于美英在國際金融標準制定中的支配地位，流露出創(chuàng)建區(qū)域性金融監(jiān)管合作機制的意圖。 在后危機時代的治理“去中心”化趨勢中，將治理網(wǎng)絡間的規(guī)范競爭控制在良性范疇離不開核心、外圍國家間的合作。

（二）治理網(wǎng)絡間的縱向分工

全球金融治理涉及多個治理網(wǎng)絡間的功能性互動，利益分化導致的橫向競爭不足以解釋治理的過程和結果。從過程的角度看，全球金融治理實踐是通過不同治理網(wǎng)絡間的垂直聯(lián)系完成的，具體表現(xiàn)為治理網(wǎng)絡間的縱向分工。 根據(jù)功能的不同，可將治理過程涉及的治理網(wǎng)絡分為三類功能實體。

第一，議程設置實體。議程設置實體是以各國的財政部和中央銀行為參與主體的跨政府網(wǎng)絡，如G7、G20等國家集團。此類實體是各國進行問題協(xié)商和達成政策共識的主要場所，它扮演著“指導委員會”和“危機應對委員會”的角色。作為“指導委員會”，它負責設定監(jiān)管議程、協(xié)調不同監(jiān)管實體的活動。作為危機應對實體，它是在危機時期促進集體行動的場所。議程設置網(wǎng)絡具有三種權力。首先是策劃權（power of instigation）。它可在全球金融治理中發(fā)起倡議和設置寬泛的議程，為更具體的、技術性的合作奠定基礎。其次是批準權（power of endorsement）。它可通過批準具體領域中監(jiān)管實體的研究結果和技術報告增加監(jiān)管實體的權威性。再次是否決權（power of veto）。其可決定特定的議題能否進入?yún)f(xié)商過程。

第二，標準制定實體。此類實體主要是由各國的金融監(jiān)管機構組成的治理網(wǎng)絡。相比議程設置網(wǎng)絡，標準制定網(wǎng)絡中的合作具有技術性強和“去政治化”的特征。此類實體以軟法的形式確立相關領域的金融標準，網(wǎng)絡內(nèi)的重要成員通過帶頭遵守標準的方式形成榜樣效應和同儕壓力，促進其他成員遵守標準。標準制定網(wǎng)絡分布于銀行、證券、保險和反洗錢等多個監(jiān)管領域，不同監(jiān)管領域間的標準協(xié)調主要由聯(lián)合論壇和FSB負責。私人機構擁有官方機構缺乏的技術權威，因而能夠通過與金融監(jiān)管部門和標準制定實體的互動影響國際金融標準的制定。 但私人機構在全球金融治理中的“規(guī)制俘獲”能力不應被高估，其在標準制定過程中的廣泛參與并不總能轉化為影響力，官方監(jiān)管機構在與私人機構的互動中具有較高的自主性。

第三，監(jiān)督實體。全球金融治理中的監(jiān)督有授權監(jiān)督和非授權監(jiān)督之分。IMF和世界銀行是全球金融治理中的主要授權監(jiān)督實體，二者主要通過金融部門評估規(guī)劃（FSAP）和《關于遵守標準和守則的報告》（ROSC）對有關國家遵守國際金融標準的情況進行評估。目前，由標準制定網(wǎng)絡實施的非授權監(jiān)督正成為一種新興的監(jiān)督機制，不同網(wǎng)絡中的監(jiān)督方法不盡相同。例如，反洗錢領域的金融行動特別工作組（FATF）通過嚴格的同行評議監(jiān)督成員國執(zhí)行其建議的進展，IOSCO則根據(jù)成員國簽署的多邊監(jiān)理合作備忘錄（MMOU）對成員國的標準實施狀況進行監(jiān)督。 此類監(jiān)督雖建立在非正式合作的基礎上，但實現(xiàn)了軟法與強制性義務的結合，為基于標準制定網(wǎng)絡的監(jiān)督機制的發(fā)展提供了先例。

議程設置、標準制定和監(jiān)督實施三個階段共同構成全球金融治理的基本流程，決定治理的走向和結果。三類治理網(wǎng)絡間的縱向分工增加了三者間的相互依賴，也為國際金融體系內(nèi)的權力結構提供了作用空間。

（三）縱向分工下的權力作用途徑

國際金融體系內(nèi)的權力結構通過干預議程設置、標準制定和監(jiān)督實施三個治理階段影響治理的過程和結果。議程設置決定治理的目標和方向，是發(fā)生規(guī)范競爭的主要階段。國家的議程設置能力取決于其塑造國際金融規(guī)范的能力，后者與國家的結構性金融權力密切相關。核心區(qū)國家的結構性金融權力優(yōu)勢賦予其主導的治理網(wǎng)絡在國際金融規(guī)范塑造方面的優(yōu)勢，進而使其在議程設置階段占據(jù)主導地位。事實上，20世紀90年代以來全球金融治理的興起正是由發(fā)達國家推動的。有學者比較了1999年至2007年G7和G24在主要的國際金融議題領域的議程設置能力后認為，G7在其關切領域的議程設置上具有明顯的優(yōu)勢。 2008年的國際金融危機雖然對核心區(qū)國家倡導的金融規(guī)范的合法性造成了沖擊，但并未影響其議程設置能力，危機后的金融監(jiān)管理念更新和監(jiān)管改革仍由核心區(qū)國家主導。

在標準制定階段，核心區(qū)國家的優(yōu)勢來源于其在議程設置階段的主導地位和成熟的國內(nèi)金融市場為其帶來的規(guī)制能力。一方面，核心區(qū)國家主導的議程設置實體的策劃權、批準權和否決權能夠直接影響標準制定實體的構成和目標。另一方面，結構性金融權力倚賴的內(nèi)部制度基礎使核心區(qū)國家及其主導的治理網(wǎng)絡在國際金融標準制定領域更具專業(yè)性和影響力。相比之下，外圍國家具備的聯(lián)系性金融權力優(yōu)勢為其帶來的更多是自主性而非影響力。

在監(jiān)督實施階段，原則上，標準的實施和監(jiān)督不具強制性，且只適用于參與標準制定的國家，但核心區(qū)國家具備的結構性優(yōu)勢使其可通過四種機制推動標準向外圍國家擴散。第一，市場機制。核心區(qū)國家的國內(nèi)市場具有“系統(tǒng)重要性”，能夠自動促進標準的擴散。第二，強制機制。核心區(qū)國家可通過市場準入限制和制裁威脅向不合作的國家施壓，獲得事實上的治外監(jiān)管權。第三，正式部門約束機制。核心區(qū)國家可利用其在布雷頓森林機構中的制度性權力推動標準的實施和監(jiān)督。 第四，“編配”（orchestration）機制。“編配”是一種基于軟法和非直接控制的治理形式，表現(xiàn)為國際組織通過向中間機構（通常為非政府組織）提供物質和知識支持以間接地影響目標受眾。它逆轉了國家和國際組織之間的委托代理關系，使國際組織能夠繞開國家這一介質而直接影響國內(nèi)的目標受眾或是使國家本身成為目標受眾。在全球金融治理體系中，核心區(qū)國家及其組成的治理網(wǎng)絡在金融資源和知識上具備的比較優(yōu)勢有助于其通過“編配”機制推動金融標準的擴散。

總之，等級結構下的利益分化導致核心和外圍國家主導的治理網(wǎng)絡之間的規(guī)范競爭，權力失衡則造成二者在議程設置、標準制定和監(jiān)督實施三個治理階段的地位不對等。因此，網(wǎng)絡化治理的盛行并未帶來一個互惠、平等的全球金融治理結構。

五、國際金融體系等級結構下中國的應對策略

改革開放以來，中國融入全球生產(chǎn)分工和國際金融體系的程度不斷加深。目前，中國已成為世界第一大出口國、世界最大的外匯儲備國和美國最大的債權國，中國的金融外交也受到世界矚目。作為國際金融體系內(nèi)最具代表性的外圍國家，中國參與全球金融治理的策略應被置于“核心—外圍”結構下的利益分化和權力分配格局中考察。

從利益分化的角度看，中國在參與全球金融治理的過程中存在與發(fā)達國家的規(guī)范競爭。在1997年的亞洲金融危機后，中國將不受約束的金融自由化和單一主權貨幣主導下的國際貨幣體系視為導致危機的重要原因，這與發(fā)達國家基于內(nèi)部制度因素的解釋截然不同。這種差異使中國的利益難以通過發(fā)達國家主導的治理網(wǎng)絡得到充分表達，因而中國開始通過推動區(qū)域性金融合作拓寬自身參與全球金融治理的渠道。2008年國際金融危機后，在中美間經(jīng)濟實力差距縮小、國際金融領域規(guī)范碎片化以及全球金融治理中區(qū)域主義復蘇的背景下，中國以更積極有為的姿態(tài)參與區(qū)域性和跨區(qū)域的國際金融合作。 具有較高的成員同質性的區(qū)域性和跨區(qū)域治理網(wǎng)絡為中國和其他外圍國家提供了更有效的利益表達和規(guī)范塑造渠道。例如，在基于“10+3”框架的清邁倡議中，多邊貨幣互換安排與IMF貸款條件的逐步脫鉤既符合外圍國家的利益，又反映出外圍國家的規(guī)范建構能力的提升。同樣，基于金磚國家合作機制的本幣結算合作也符合中國推動國際貨幣體系多元化的訴求。

規(guī)范競爭有別于規(guī)范互斥，中國愈趨積極的金融外交并非旨在挑戰(zhàn)和推翻既有的全球金融治理體系。一方面，等級結構下核心區(qū)國家和外圍國家間的相互依賴意味著中國是國際金融體系中重要的利益相關方，因此，中國在全球金融治理中的參與實踐仍以維護既有體系的穩(wěn)定為前提。例如，中國在區(qū)域和跨區(qū)域層次推動的清邁倡議多邊化和金磚國家應急儲備安排有助于提高東亞地區(qū)和金磚國家應對金融風險的能力，推進了國際金融安全網(wǎng)的建設。同樣，中國主導或推動建立的亞投行和金磚銀行為填補發(fā)展融資的需求缺口發(fā)揮了重要作用。另一方面，從等級結構下的權力分配來看，外圍國家并不具備推動議程設置和塑造國際金融規(guī)范的優(yōu)勢，更遑論建立替代性的全球金融治理體系。因此，中國的金融外交旨在推動建立更合理的全球金融治理結構而非另起爐灶。

與核心區(qū)國家主導的俱樂部式的治理不同，中國參與全球金融治理的主要方式是向世界提供新型國際公共產(chǎn)品，推動建設開放型世界經(jīng)濟?；跇嫿ㄈ祟惷\共同體的理念，中國的金融外交為全球金融治理結構的發(fā)展和完善提供了中國方案。有別于主要由發(fā)達國家組成的封閉、排他的國際金融治理網(wǎng)絡，中國主導創(chuàng)立的亞投行和提出的“一帶一路”倡議雖立足于推動區(qū)域發(fā)展，但均是建立在平等、互惠、包容和自愿基礎之上的多邊合作機制。這反映出中國的務實、開放和包容的全球治理理念，并為具有偏好差異的核心區(qū)國家和外圍國家的合作治理提供了平臺。在當前發(fā)達國家內(nèi)“逆全球化”思潮抬頭和世界經(jīng)濟“南升北降”的趨勢下，中國倡導的具有包容性的南北合作治理路徑是推進“新型全球化”的有益嘗試，其有助于整合碎片化的國際經(jīng)濟合作，為全球經(jīng)濟治理的發(fā)展提供新的可能。

同時需要注意到，隨著中國金融實力的增長，中國在美元體系中面臨的風險也在增加，這進一步增強了中國參與國際金融體系改革的意愿。然而，目前中國的金融實力轉化為全球金融治理中的議程設置和標準制定能力的效率仍有待提高，發(fā)達國家在議程設置、標準制定和監(jiān)督實施三個治理階段仍具有結構性優(yōu)勢。因此，中國在參與區(qū)域性國際金融建制的同時不能忽視與發(fā)達國家及其主導的國際金融治理網(wǎng)絡的合作。2008年國際金融危機爆發(fā)后，中國積極推動布雷頓森林機構的改革，實現(xiàn)了自身在國際金融體系內(nèi)的制度性權力的提升，并與G7國家合作推動G20成為全球經(jīng)濟治理的主要平臺，開創(chuàng)了發(fā)達國家與發(fā)展中國家合作治理的新機制。此外，中國還加入了巴塞爾委員會、支付與市場設施委員會等發(fā)達國家主導的標準制定網(wǎng)絡，有效提高了自身在國際金融標準制定領域的參與度。在后危機時代，中國的金融外交需要兼顧在區(qū)域性國際金融建制中的投入和與發(fā)達國家的合作，提升自身在全球金融治理的各個階段的影響力，以推動國際金融體系的改革。

結 束 語

全球金融穩(wěn)定的公共產(chǎn)品屬性意味著其有效供給需要借助國際合作，全球金融治理的宗旨之一就是通過跨國監(jiān)管合作維護國際金融體系的穩(wěn)定。由于國際金融體系存在著“核心—外圍”的等級結構，國家之間的權威關系、功能和利益分化以及金融權力的不對稱分配造成了核心和外圍國家間的沖突，使得跨國監(jiān)管合作困難重重。然而，全球金融治理又存在著網(wǎng)絡化特征，網(wǎng)絡成員在協(xié)商過程中的對等關系和基于軟法的治理模式又使得治理機制呈現(xiàn)“去等級化”的特征。中國作為國際金融體系內(nèi)最重要的外圍國家，需要調和其中錯綜復雜的矛盾，在積極參與區(qū)域性金融建制的同時保持與發(fā)達經(jīng)濟體的緊密合作，提高自身在全球金融治理中的影響力。

[責任編輯：樊文光]