審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革背景下員額法官退出機(jī)制研究

候華北 丁曉雨

內(nèi)容提要： 在一定程度上， 審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革是對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力的再配置， 在此背景下， 要防止以員額法官退出為由干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使。 雖然員額法官稱謂具有過(guò)渡性， 但如若不能厘清員額制改革的目的， 未來(lái)法官退出機(jī)制勢(shì)必重走老路。 在通過(guò)梳理、 對(duì)比法官退出辦法以及各地員額法官退出辦法后， 發(fā)現(xiàn)員額法官退出存在決定主體多元、 啟動(dòng)事項(xiàng)混淆的問(wèn)題。 員額法官退出被各地法院作為強(qiáng)化審判管理的重要一環(huán)，除了對(duì)員額法官與法官退出身份的混淆外， 傳統(tǒng)審判管理思維與司法改革新要求之間的張力以及法院內(nèi)部權(quán)力之間的博弈是深層次原因。 員額法官退出被賦予的審判管理效用遠(yuǎn)大于它自身的激勵(lì)功能， 要保障審判權(quán)的獨(dú)立行使， 需要厘清員額制改革的目的， 厘定法院內(nèi)部權(quán)力之間的關(guān)系， 重塑員額法官身份。

“司法改革的主要目的是為了解除司法實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題， 構(gòu)建審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的基本動(dòng)因也在于消除影響審判權(quán)恰當(dāng)、 有效行使的主要問(wèn)題”。①顧培東： 《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》， 載《中國(guó)法學(xué)》 2014 年第5 期。本輪司法改革中， 審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革及法官員額制的落實(shí)可以說(shuō)是對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力， 尤其是審判權(quán)力的再配置。 傳統(tǒng)的法院內(nèi)部權(quán)力格局被打亂， 而作為反映審判權(quán)力獨(dú)立程度的員額法官退出機(jī)制， 已然成為法院內(nèi)外部權(quán)力角逐的競(jìng)技場(chǎng)。 完善的員額制， 不僅需要相應(yīng)的遴選、 評(píng)價(jià)、 懲戒等管理和監(jiān)督制度， 也需要員額法官的退出機(jī)制。 員額法官 “能退能進(jìn)” 既能保障員額法官隊(duì)伍血液的輸入和流通， 也是對(duì)員額法官的一種監(jiān)督和激勵(lì)。 而在退出機(jī)制設(shè)計(jì)中， 如何規(guī)范和明確法院內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制， 防止通過(guò)員額法官退出程序?qū)Π讣M(jìn)行技術(shù)性干預(yù)， 保障審判權(quán)獨(dú)立行使具有重要意義。

一、 員額法官退出機(jī)制的問(wèn)題考察

（一） 員額法官與法官退出概念的厘清

員額法官及其退出機(jī)制具有時(shí)代性和過(guò)渡性。 《法官法》 中無(wú)這一稱謂， “員額法官” 是指現(xiàn)有改革下， 依據(jù) 《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》 （以下簡(jiǎn)稱 “四五改革綱要”） 以及 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱 《決定》）， 社會(huì)各界對(duì)司法改革背景下進(jìn)入特定編制和額度的法官的特定稱呼， 并未在我國(guó)現(xiàn)行 《法官法》 中被正式認(rèn)可， 僅在新修訂的 《人民法院組織法》 中作了規(guī)定。 它是重塑法官職業(yè)化過(guò)程中區(qū)別于舊有身份的一個(gè)過(guò)渡性稱謂， 可以說(shuō)它是特定時(shí)期受政策影響而產(chǎn)生的區(qū)別性稱謂。 從圖1 可以看出， 正是由現(xiàn)有員額制度為塑造職業(yè)化， 將新舊身份暫時(shí)性分開(kāi)， 造成了員額法官和法官及其退出機(jī)制兩者邊界的分離。

根據(jù)中央政法委印發(fā)的 《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、 檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》 要求， 截止到2017 年6 月份， 入額滿一年的員額法官要進(jìn)行考核， 對(duì)于不合格的要退出員額序列。 到2018 年11月9 日， 全國(guó)已有5000 多名法官退出員額。②《全國(guó)法院?jiǎn)T額法官已逾12 萬(wàn) 政協(xié)委員提出應(yīng)進(jìn)一步扎牢司法權(quán)力運(yùn)行的制度籠子》， 人民政協(xié)網(wǎng)： http://www.rmzxb.com.cn/c/2018-11-09/2213002.shtml, 2018 年12 月3 日訪問(wèn)。然而什么是“員額法官” 退出、 員額法官退出了“什么” 是首先需要理清的概念。

要理解員額法官的退出， 需要從實(shí)質(zhì)來(lái)看。 《最高人民法院關(guān)于全面深化改革的意見(jiàn)》 中提到“建立中國(guó)特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系， 必須堅(jiān)持以法官為重心， 全面推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、 職業(yè)化建設(shè)， 建立法官員額制度”。 員額制的實(shí)質(zhì) “是通過(guò)制定一套標(biāo)準(zhǔn)， 將法官的數(shù)量加以固定， 以集中行使國(guó)家審判權(quán)的制度”，③胡仕浩： 《論人民法院 “全面推開(kāi)司法責(zé)任制改革” 的幾個(gè)問(wèn)題》， 載 《法律適用》 2016 年第11 期。它將各個(gè)法院法官人數(shù)固定化， 使其專(zhuān)職行使審判權(quán)。④拜榮靜： 《法官員額制的新問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)》， 載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2016 年第2 期?？梢哉f(shuō)在審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革背景下， 員額制是對(duì)審判權(quán)力的再分配。 從各地員額法官的遴選辦法來(lái)看， “員額法官” 產(chǎn)生自 《法官法》 所賦予審判權(quán)的人群中， 也即獲得 《法官法》 所賦予的審判權(quán)是其前提條件。 所以在現(xiàn)行 《法官法》 下， 法官的外延大于 “員額法官”， 如圖1。

除了概念外延的不同之外， 兩者退出的結(jié)果也具有重大區(qū)別。 審判權(quán)的行使由我國(guó) 《法官法》所規(guī)定， 而員額制卻打破了這種局面， 在一定形式上剝奪了法定的審判權(quán)。 正是過(guò)渡政策與現(xiàn)有法律一定程度的沖突， 造成兩者退出的結(jié)果有實(shí)質(zhì)區(qū)別。 員額法官退出只是意味著 “政策性” 審判權(quán)的喪失， 也即 “行使審判權(quán)條件” 的喪失， 并不意味著 “法定” 審判權(quán)的喪失， 也即 《法官法》 所賦予的審判權(quán)的喪失。 因此， “員額法官退出” 與 《法官法》 中的 “法官退出” 的重要區(qū)別是是否喪失了權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的審判權(quán)。 現(xiàn)行 “員額法官” 必須來(lái)自享有審判權(quán)的人群， 意味著員額法官必須受 《法官法》 限制。 因此， 《法官法》 規(guī)定的法官退出事由必然導(dǎo)致 “員額法官退出”， 而 “員額法官退出” 并不意味著 《法官法》 中法官的退出。

圖1 ： 法官與員額法官區(qū)別

兩者產(chǎn)生的依據(jù)不同使得員額法官和法官有所區(qū)別。 兩者的分離在現(xiàn)階段消化法官存量、 建立身份認(rèn)同、 形成職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍非常必要。 即使未來(lái)存量逐漸消化、 過(guò)渡性稱謂和特征逐漸消失、 員額法官和法官的概念將趨于一致， 現(xiàn)有的過(guò)渡性退出機(jī)制依然可能成為將來(lái)制度性框架的基礎(chǔ)。

（二） 員額法官退出存在的主要問(wèn)題

1. 決定主體多元

通過(guò)比較江西、 天津、 新疆、 云南、 陜西、 上海、 山西七地的做法， 發(fā)現(xiàn)目前員額法官退出有兩種模式： 一是單獨(dú)的員額法官退出辦法， 如天津、 山西法院系統(tǒng)通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的員額法官退出辦法對(duì)員額法官進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整； 二是附屬于法官懲戒、 法官評(píng)價(jià)制度之中的員額法官調(diào)整機(jī)制， 通過(guò)突出法官懲戒、 評(píng)價(jià)事由來(lái)進(jìn)行員額法官退出。 在上述兩種模式中都存在權(quán)力主體多元的現(xiàn)象。 通過(guò)考察五地法院實(shí)施的員額法官退出辦法， 發(fā)現(xiàn)權(quán)力主體有當(dāng)?shù)厝舜蟆?當(dāng)?shù)胤ㄔ狐h組、 省高級(jí)人民法院黨組、 省法官遴選委員會(huì)等， 如表1 所示。

表1 ： 部分省市員額法官退出決定主體情況

事實(shí)上， 在我國(guó) 《法官法》 并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改且員額法官依舊享有 “法官身份” 的情形下，員額法官退出的決定者并不僅僅是這些。 有學(xué)者認(rèn)為， 中國(guó)法院人事管理制度是正式制度與非正式制度的混合，⑤蘇力： 《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2000 年版， 第268 頁(yè)。法院的人事管理同時(shí)受到《法官法》 等正式制度和行政性非正式制度的混合影響。因此， 現(xiàn)實(shí)法院的管理至少包括黨、 立法、 行政和司法等多重權(quán)力。⑥梁三利： 《法院管理模式研究》， 2008 年南京理工大學(xué)博士學(xué)位論文， 第36 頁(yè)。具有“法官身份” 和“公務(wù)員身份”的員額法官不僅需要接受立法、 司法機(jī)關(guān)的管理， 也要接受行政部門(mén)的管理。 與此同時(shí)， 依據(jù)黨管干部原則， 黨的部門(mén)對(duì)員額法官也有管理權(quán)。

首先根據(jù)我國(guó) 《法官法》 第十一條的規(guī)定， 法院的院長(zhǎng)、 審判委員會(huì)委員、 庭長(zhǎng)、 審判員均須人民代表大會(huì)委員會(huì)任免， 這就意味著對(duì)法官員額的退出， 人大應(yīng)享有直接的決定權(quán)。 其次是黨政部門(mén)。 黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)則是社會(huì)主義根本制度所決定的， 是中國(guó)政治的規(guī)范命題。⑦程竹汝： 《依法治國(guó)與深化司法體制改革》， 上海人民出版社2014 年版， 轉(zhuǎn)引自秦前紅、 蘇紹龍： 《深化司法體制改革需要正確處理的多重關(guān)系——以十八屆四中全會(huì) 〈決定〉 為框架》， 載 《法律科學(xué)》 2015 年第1 期。《人民法院第一個(gè)五年改革綱要》 （以下簡(jiǎn)稱 “一五改革綱要”） 的規(guī)定， 對(duì)人民法院的管理要堅(jiān)持黨管干部原則，在這一原則的指導(dǎo)下， 法院干部的任免要經(jīng)過(guò)法院黨組的決定。 法官的日常管理工作由地方黨政部門(mén)負(fù)責(zé)， 實(shí)行上級(jí)法院黨組和同級(jí)地方黨委共同管理， 以同級(jí)地方黨組管理為主。⑧艾佳慧： 《社會(huì)變遷中的法院人事管理——一種信息和知識(shí)的視角》， 2008 年北京大學(xué)博士學(xué)位論文， 第75 頁(yè)。員額法官所具有的 “公務(wù)員” 身份， 是按照 《公務(wù)員法》 的規(guī)定進(jìn)行招錄， 具有行政編制， 同時(shí)還受到公務(wù)員年度考核的評(píng)價(jià)。

表2 ： 法官退出權(quán)力主體及其依據(jù)

雖然外部權(quán)力對(duì)員額法官退出有決定的作用 （甚至可以說(shuō)是最終的決定權(quán)）， 但這種權(quán)力作用的發(fā)揮一般僅體現(xiàn)在程序上， 除了極個(gè)別的情況，⑨雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為人大及其常委會(huì)對(duì)法官的任免只是程序上的任免， 而無(wú)實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督， 但這并不妨礙立法機(jī)關(guān)對(duì)法官人事任免的權(quán)力。 參見(jiàn)林晨、 朱威楊、 林恩偉： 《“兩官” 績(jī)效評(píng)估： 人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實(shí)踐——基于浙江溫嶺 “兩官”績(jī)效評(píng)估的樣本分析》， 載 《人大研究》 2013 年第11 期。外部權(quán)力不會(huì)否定法院內(nèi)部已經(jīng)做出的規(guī)定。 因此， 考察法院內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制尤為重要。

法院是員額法官的當(dāng)然管理者。 但法院作為法官的管理者并不是以單一的面孔而存在。 對(duì)于整個(gè)法院系統(tǒng)來(lái)說(shuō)， 決定法官退出的權(quán)力主體又包括上級(jí)法院， 上級(jí)法院黨組有權(quán)管理下級(jí)法院干部的任免。⑩艾佳慧： 《中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性” 和“雙軌制” 的邏輯及其問(wèn)題》， 載《法制與社會(huì)發(fā)展》 2008 年第5 期。對(duì)于單個(gè)法院來(lái)說(shuō)， 它至少有四種面孔： 法院院長(zhǎng)、 法官考評(píng)委員會(huì)、 法官懲戒委員會(huì)、法官遴選委員會(huì)。 根據(jù) 《法官法》 及相關(guān)規(guī)定， 以上四種主體均可以決定法官的退出。

首先， 對(duì)于法院院長(zhǎng)而言， 法官的日常管理工作由地方黨政部門(mén)負(fù)責(zé)， 實(shí)行上級(jí)法院黨組和同級(jí)地方黨委共同管理， 以同級(jí)地方管理為主。①參見(jiàn)前引⑧， 艾佳慧文。但只有一定級(jí)別以上的干部由本級(jí)黨委管理， 未列入黨委管理的干部由本級(jí)人民法院黨組管理，②參見(jiàn)前引⑥， 梁三利文。如法院院長(zhǎng)、 副院長(zhǎng)實(shí)行“一崗雙責(zé)” 制，③參見(jiàn)前引⑧， 艾佳慧文。法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)不僅對(duì) 《法官法》 負(fù)責(zé)， 還對(duì)人事管理規(guī)定負(fù)責(zé)， 甚至在出現(xiàn)重大錯(cuò)案時(shí)要引咎辭職。 其次， 《法官法》 對(duì)法官考評(píng)委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行了規(guī)定， 卻并未提到對(duì)員額法官退出的決定。 四五改革綱要提到要完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系， 通過(guò)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)對(duì)不適任的法官進(jìn)行退出處理。 由法官考評(píng)委員會(huì)通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)決定員額法官退出是應(yīng)有之義。 再是， 法官懲戒委員會(huì)。 《法官法》 對(duì)法官懲戒的事由作了詳細(xì)的規(guī)定， 除此之外， 《關(guān)于建立法官、 檢察官懲戒制度的意見(jiàn) （試行）》 賦予了懲戒委員會(huì)決定員額法官退出的權(quán)力。 最后是法官遴選委員會(huì)。 作為員額法官產(chǎn)生機(jī)關(guān)， 法官遴選委員會(huì)也被各地賦予了決定權(quán)。

2. 退出事由混淆

如上文所言， 員額法官與法官退出的區(qū)分在目前階段很有必要。 然而， 如表3 所示， 五地法院?jiǎn)T額法官退出的事由與法官退出的事由區(qū)別很?。?江西法院僅以 “違背入額承諾書(shū)” 為由； 天津法院以 “辦案數(shù)不符合要求； 庭長(zhǎng)辦案數(shù)不符合要求； 非辦案崗位” 為由； 云南、 陜西與天津幾乎相似， 僅多 “法官懲戒” “案件被評(píng)為不合格”。 各地忽視了員額法官與法官在當(dāng)前階段區(qū)別的必要性， 這種將員額法官退出事由與法官退出等同的做法， 既造成員額制改革只是 “舊瓶裝新酒” 的現(xiàn)象， 又在一定程度上對(duì)下一步法院去行政化、 重塑法官職業(yè)化身份造成障礙。 在現(xiàn)行條件下， 決定員額法官退出的權(quán)力主體有多方， 而每一方啟動(dòng)主體都規(guī)定了不同的啟動(dòng)事由。 這些啟動(dòng)事由瑣碎且涵蓋廣泛， 零碎地散落于各種法律甚至文件之中， 從 《法官法》 到 《員額法官懲戒辦法》， 從《公務(wù)員法》 到 《人事干部任免條例》， 從 《司法干部紀(jì)律責(zé)任》 到 “院黨組的意見(jiàn)”。 這些啟動(dòng)事由可以說(shuō)是法官退出事由的原版。

表3 ： “員額法官” 與 “法官” 退出事由對(duì)比情況

員額法官退出的評(píng)定事由中， 對(duì)于政治性的關(guān)注多于司法專(zhuān)業(yè)性。 司法活動(dòng)本身具有政治性，它是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分， 對(duì)于政治性的考慮是員額法官退出的應(yīng)有之義。 然而， 司法在具備政治性的同時(shí)， 也具備專(zhuān)業(yè)性， 司法活動(dòng)的獨(dú)立性、 親歷性、 判斷性正是專(zhuān)業(yè)性的表現(xiàn)形式。 然而從各地的做法來(lái)看， 對(duì)員額法官退出的政治性關(guān)注有余， 專(zhuān)業(yè)性不足。

二、 員額法官退出機(jī)制問(wèn)題的成因考察

（一） 員額制改革目的的異化

構(gòu)建符合審判權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的員額法官退出機(jī)制， 需要嚴(yán)格依照員額制改革的目的進(jìn)行。 如何讓多重角色的法官回歸本位， 是員額制改革針對(duì)的難題之一。 司法的多種功用， 導(dǎo)致法官的出現(xiàn)角色超載， 一方面在案件中充當(dāng)裁判者， 另一方面還要面臨各種政治任務(wù)充當(dāng)不同的行政人員， 同時(shí)在面臨法律供給不足的情形下， 還要充當(dāng)立法者。 法官角色超載使得法官難以回歸 “法官” 角色，尤其是在法官具有公務(wù)員、 司法人員雙重身份以及大量的法官分散在行政部門(mén)， 法官更不像法官了。而法官員額制是“法官身份確認(rèn)和認(rèn)同機(jī)制的實(shí)踐”，④豐霏： 《法官員額制改革的目標(biāo)與策略》， 載《當(dāng)代法學(xué)》 2015 年第5 期。它“讓法官更像法官”， 讓法官回歸“法官”角色本身。 在一五改革綱要中， 提到通過(guò)確定法官編制， “提高法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)”。⑤祝銘山： 《關(guān)于〈人民法院五年改革綱要〉 的說(shuō)明》， 載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》 1999 年第6 期。提高法官素質(zhì)被認(rèn)為是這一時(shí)期的主要目的。 在二五改革綱要中， 提到 “建立符合審判工作規(guī)律和法官職業(yè)特點(diǎn)的法官職務(wù)序列”。 法官的職業(yè)化是其目的。 在三五改革綱要中， “逐步實(shí)施法官員額制度”； 四五改革綱將建立法官員額制度作為第六部分“推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、 專(zhuān)業(yè)化、 職業(yè)化建設(shè)” 的配套措施。 梳理四個(gè)五年改革綱要可以發(fā)現(xiàn)， 員額制改革所意在達(dá)到的身份確認(rèn)和認(rèn)同機(jī)制， 雖發(fā)展但是一脈相承， 從提高法官隊(duì)伍素質(zhì)， 到法官隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、 職業(yè)化， “法官員額制的實(shí)踐策略顯然已經(jīng)發(fā)生了變化： 從劣項(xiàng)淘汰的減量改革轉(zhuǎn)向?yàn)閮?yōu)項(xiàng)鼓勵(lì)的增量改革”。⑥參見(jiàn)前引④， 豐霏文。法官員額制改革的目標(biāo)在現(xiàn)階段主要為法官職業(yè)化身份的認(rèn)同。 “法官員額制的改革實(shí)踐要從傳統(tǒng) ‘三化’ 對(duì)人員素質(zhì)與司法效率的目標(biāo)中解放出來(lái)， 將對(duì)人員身份和司法權(quán)威的追求作為進(jìn)一步改革實(shí)踐的方向。”⑦參見(jiàn)前引④， 豐霏文。

而當(dāng)前員額制改革的目的在很大程度上被理解為， 解決當(dāng)下法院面對(duì)的 “案多人少” 的矛盾。這種邏輯的支撐點(diǎn)在于一線辦案力量少于綜合部門(mén)以及辦案人員， 被過(guò)多的事務(wù)性工作所累導(dǎo)致。⑧一五改革綱要提出要解決法院只有干部編制， 沒(méi)有法官編制， 導(dǎo)致具有法官身份而未在一線辦案的人員較多。且不論這種目的是否正確， 但試圖通過(guò)增加辦案力量來(lái)根本解決 “案多人少” 的想法稍顯理想化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、 矛盾沖突激增、 民眾的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)以及在缺少其他有效糾紛解決機(jī)制的大背景下，案件只能會(huì)向法院越來(lái)越集中。 通過(guò)增加辦案力量只能 “緩解” 而不是 “解決” 案多人少的 “壓力”， 而不平衡不充分的司法發(fā)展的根本問(wèn)題需要更多機(jī)制予以協(xié)調(diào)配合。

理解法官員額制的目的是構(gòu)建員額法官退出的關(guān)鍵。 要實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立行使所呼應(yīng)的身份認(rèn)同， 僅以辦案數(shù)來(lái)評(píng)價(jià)員額法官審判能力并將其作為員額法官退出事由就再不適宜。 如前所述， 多地法院在確定 “員額” 法官退出的事由時(shí)， 卻僅以 “辦案數(shù)量” 作為依據(jù)， 回歸以傳統(tǒng)的績(jī)效考核作為依據(jù)的情況。 這片面理解了法官員額制的目的， 是傳統(tǒng)審判管理思維尚未跟上司法責(zé)任制改革步伐的表現(xiàn)。 員額法官退出機(jī)制是司法責(zé)任制的配套機(jī)制， 員額法官退出的事由應(yīng)該與司法責(zé)任制的精神相統(tǒng)一。 司法責(zé)任制強(qiáng)調(diào)司法的親歷性和過(guò)程性， 而用數(shù)字對(duì)審判效果進(jìn)行概括， 單以數(shù)量指標(biāo)作為員額法官退出的依據(jù)， 容易造成對(duì)效率的過(guò)度倚重和對(duì)審判規(guī)律的忽略， 背離了以員額制度落實(shí)司法責(zé)任制的初衷。

（二） 審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的紊亂

審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革是對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力的再配置， 而員額法官退出中存在的問(wèn)題正是審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)等法院內(nèi)部權(quán)力相互博弈， 試圖通過(guò)決定員額法官退出， 達(dá)到對(duì)審判權(quán)影響或控制。 作為 “由審理者裁判， 由裁判者負(fù)責(zé)” 的司法責(zé)任制的配套機(jī)制， 員額制度的設(shè)計(jì)需要促進(jìn)法官獨(dú)立行使審判權(quán)。 但是現(xiàn)有的員額法官退出辦法中， 對(duì)審判權(quán)侵蝕、 對(duì)三種權(quán)力主體之間的混淆及模糊的痕跡依舊明顯。 一方面， 對(duì)審判權(quán) “正當(dāng)性” 的侵蝕持續(xù)存在。 即使是在下放了院庭長(zhǎng)案件簽批權(quán)， 甚至在新修訂的 《人民法院組織法》 中不再設(shè)置庭長(zhǎng)職位的情形下， 對(duì)三種權(quán)力的規(guī)定過(guò)于粗疏， 很難抵擋以退出為由對(duì)審判權(quán)干預(yù)的誘惑。 另一方面， 對(duì)審判權(quán)技術(shù)性、 隱蔽性干預(yù)持續(xù)發(fā)生。 除了對(duì)審判權(quán)的 “正當(dāng)性” 干預(yù)外， 以法官績(jī)效評(píng)價(jià)、 發(fā)改案件質(zhì)量考核等形式的干預(yù)手段， 更加隱秘。 目前審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制鉗制著審判權(quán)的獨(dú)立行使， 具體表現(xiàn)為審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)對(duì)審判權(quán)獨(dú)立性的干預(yù)。

根據(jù) 《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》 以及四五改革綱要的規(guī)定， 審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)應(yīng)服務(wù)審判權(quán)。 但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了本末倒置的現(xiàn)象， 本應(yīng)成為依附對(duì)象的審判權(quán)， 卻成了被依附對(duì)象。 在這樣的格局下， 權(quán)力的非正常差序逐漸顯現(xiàn)， 作為中心的審判權(quán)成為了最弱的權(quán)力。 主要存在問(wèn)題如下：

首先， 三種權(quán)力主體及其行使邊界重合、 模糊。 四五改革綱要中提到審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)主體均為院長(zhǎng)、 庭長(zhǎng)， 但二者又同時(shí)享有審判權(quán)。 主體的混同使其對(duì)具體的行使界限過(guò)于模糊、 寬泛， 很難區(qū)分出對(duì)審判權(quán)行使是自身行使的結(jié)果， 還是以審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)名義對(duì)審判權(quán)施加的影響。

其次， 法院功能的多重面孔強(qiáng)化了審判管理權(quán)而削弱了審判權(quán)。 在我國(guó)法院的功能并非僅僅承擔(dān)著解決糾紛的職責(zé)， 它還被賦予了更多功能， 在一定程度上類(lèi)似于“政策實(shí)施性” 國(guó)家，⑨[美] 米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡： 《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》， 鄭戈譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版， 第219 頁(yè)。在這一類(lèi)型下， 司法的運(yùn)作貫徹著國(guó)家目標(biāo)的要求。 為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)， 強(qiáng)化法院管理有了正當(dāng)性理由。最高人民法院將審判管理定位為 “規(guī)范、 保障、 促進(jìn)、 服務(wù)”， 但在實(shí)踐中， 法院的審判管理多為通過(guò) “規(guī)范” 審判權(quán)的行使來(lái)增強(qiáng)自身權(quán)力。 審判管理權(quán)通過(guò)對(duì)法官的評(píng)價(jià)來(lái)干預(yù)審判權(quán)。 同時(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)移管理對(duì)象， 以 “退出” 威脅來(lái)達(dá)到案件的控制。

最后， 審判監(jiān)督權(quán)的越位和缺位。 審判監(jiān)督權(quán)對(duì)審判權(quán)的侵蝕也時(shí)常存在， 但是審判監(jiān)督權(quán)對(duì)審判管理權(quán)的監(jiān)督則處于缺位狀態(tài)。 審判監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象不僅包含審判權(quán)的監(jiān)督， 也包括審判管理權(quán)。 由于審判監(jiān)督權(quán)與審判管理權(quán)行使主體混同， 在很大程度上， 兩者并不容易被區(qū)別出來(lái)。 可以說(shuō)， 除了法院內(nèi)部的監(jiān)督之外， 上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院通過(guò)發(fā)改案件， 也是對(duì)審判權(quán)的干預(yù)。 特別是在法官績(jī)效考評(píng)中， 通過(guò)對(duì)發(fā)改案件質(zhì)量的考核， 上級(jí)法院掌握了下級(jí)法院的 “軟肋”， 為了維護(hù)較好的排名， 不得不依附于上級(jí)法院。 同時(shí)， 法院的干部管理要由上級(jí)法院黨組和同級(jí)地方黨委共同管理， 下級(jí)法院院長(zhǎng)的任命由上級(jí)法院進(jìn)行提名， 這種政治資源的優(yōu)勢(shì)， 成了下級(jí)法院攀附的對(duì)象。

三、 員額法官退出機(jī)制向司法責(zé)任制的回歸

（一） 法官職業(yè)化的塑造

法官員額制改革的目標(biāo)， 重點(diǎn)并不在于對(duì)法院人員素質(zhì)的篩選， 而在于通過(guò)確立法官員額在法院內(nèi)部和社會(huì)外部形成一種對(duì)法官的身份認(rèn)同， 并且重點(diǎn)是將人們對(duì)法官的身份認(rèn)知與對(duì)行政官員的身份認(rèn)知相區(qū)別開(kāi)。⑩參見(jiàn)前引④， 豐霏文。員額制改革冀希通過(guò)兩種途徑來(lái)重塑法官職業(yè)化身份： 一是通過(guò)人員分類(lèi)管理， 將行政管理與審判事務(wù)相分離； 二是通過(guò)將員額法官等級(jí)設(shè)置與職務(wù)待遇相分離， 以保障員額法官的積極性。 如果重塑員額法官職業(yè)身份的要求僅適用在以上兩種途徑上， 而無(wú)關(guān)員額法官退出的啟動(dòng)事由， 那么法官身份與公務(wù)員身份的分離也將不徹底。 一直以來(lái)， 法院的管理受傳統(tǒng)法院科層制、 行政化管理模式的影響， 已經(jīng)更多地“異化為指令性、 控制性的行政管理權(quán)”。①宋遠(yuǎn)升： 《精英化與專(zhuān)業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》， 載《政法論壇》 2017 年第2 期。為了去除法院管理的行政化模式， 一五改革綱要提出 “現(xiàn)行的法官管理體制導(dǎo)致法官整體素質(zhì)難以適應(yīng)審判工作專(zhuān)業(yè)化要求” “審判工作的行政管理模式， 不適應(yīng)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律， 嚴(yán)重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮”。 要打造一支正規(guī)化、 專(zhuān)業(yè)化、 職業(yè)化法官隊(duì)伍， 視為審理權(quán)及裁判權(quán)歸位的員額制，②李立新： 《中外法官管理制度比較分析》， 2010 年中南大學(xué)博士學(xué)位論文， 第101 頁(yè)。輔以人員的分類(lèi)管理， 建立法官單獨(dú)序列和晉升機(jī)制。

因此， 在確定員額法官退出的啟動(dòng)事由時(shí)， 第一， 要將員額法官與法官相區(qū)分， 突出對(duì) “員額法官能力如何？” 的考評(píng)， 以符合 “能者上， 不勝任者讓” 的司法改革導(dǎo)向， 引導(dǎo)員額法官對(duì)提升辦案水平、 辦案素質(zhì)的重視。 第二， 要將員額法官與公務(wù)員相區(qū)分， 減少與辦案水平、 辦案素質(zhì)無(wú)關(guān)的事項(xiàng)。 而對(duì)啟動(dòng)事由的限定也正是啟動(dòng)權(quán)力主體與決定權(quán)力主體分離的配套機(jī)制， 只有斬?cái)嘞嚓P(guān)啟動(dòng)事由與決定權(quán)力主體之間的關(guān)聯(lián)， 才能使決定權(quán)力主體免于干涉啟動(dòng)程序。

（二） 司法責(zé)任制要求下權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建

在以審判權(quán)為核心地位的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革中， 對(duì)審判權(quán)、 對(duì)審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)界限的厘定提出了新要求， 而三權(quán)之間應(yīng)有的運(yùn)轉(zhuǎn)模式， 也是員額制度切實(shí)落實(shí)司法責(zé)任制、 實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)價(jià)值的重要保證。

從宏觀層面， 要將啟動(dòng)權(quán)力主體與決定退出權(quán)力主體相分離， 保持啟動(dòng)程序獨(dú)立性。 司法的行政化被我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為是影響審判獨(dú)立的重要因素。 司法的行政化包括法院外部的行政化和法院內(nèi)部的行政化， 法院外部的行政化是地方政府等通過(guò)行政性指令、 文件等形式對(duì)司法活動(dòng)的干預(yù)。對(duì)此， 《決定》 提到要通過(guò) “建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、 插手具體案件處理的記錄、 通報(bào)和責(zé)任追求制”。 建立外部干預(yù)司法通報(bào)制度， 只能防止明目張膽式地干預(yù)司法的行為， 但對(duì)于表面上行使監(jiān)督權(quán)而實(shí)質(zhì)目的是干預(yù)辦案的行為抵抗力較弱。 因此， 要堅(jiān)持員額法官退出啟動(dòng)程序的獨(dú)立性原則， 通過(guò)對(duì)恣意的限制， 實(shí)現(xiàn)程序正義。 為此， 要做到啟動(dòng)權(quán)力主體與決定主體的分離。 要通過(guò)啟動(dòng)權(quán)力主體與決定權(quán)力主體的分離， 做到啟動(dòng)權(quán)力主體與決定權(quán)力主體的相互約束。 啟動(dòng)權(quán)力主體與決定權(quán)力主體的分離， 也是對(duì)員額法官的一種保護(hù)， 它可以一定程度上防止員額法官退出程序流為形式。 同時(shí)， 員額法官退出的啟動(dòng)程序是一種程序性事項(xiàng)， 基于信息對(duì)稱和成本的考慮， 對(duì)于什么時(shí)候、 因何事而啟動(dòng)， 法院內(nèi)部系統(tǒng)所耗費(fèi)的成本要小于外部主體。 此外， 審判權(quán)的獨(dú)立行使， 需要法治環(huán)境的建立。 因?yàn)閷徟腥藛T的生存環(huán)境難以脫離地方政府的控制， 因此司法活動(dòng)的獨(dú)立性， 需要社會(huì)系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)保證。

從微觀層面， 要確立審判權(quán)的核心地位， 審判管理權(quán)、 審判監(jiān)督權(quán)等均要為其服務(wù)。 首先， 確立權(quán)力之間應(yīng)有的差序關(guān)系。 要確保審判權(quán)的核心地位， 權(quán)力的差序級(jí)別必須存在， 而且審判權(quán)應(yīng)在第一等級(jí)。 首先， 要限縮審判管理權(quán)。 審判管理權(quán)擴(kuò)張的原因與行政化管理方式直接相關(guān)， 要限縮管理權(quán)就必須去行政化。 但需要注意行政化的方式也有其優(yōu)勢(shì)所在， 關(guān)鍵是要將其限制合理的限度和范圍之內(nèi)。③丁曉雨、 候華北： 《論內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下審判管理權(quán)的重塑》， 載《法律適用》 2018 年第19 期?？梢蕴剿髟O(shè)立特定的機(jī)構(gòu)分別管理， 學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步區(qū)分司法行政事務(wù)管理與審判管理。

其次， 發(fā)揮審判監(jiān)督的實(shí)質(zhì)作用。 對(duì)于審判監(jiān)督權(quán)要與審判管理權(quán)相互制約， 回歸審判監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)。 對(duì)于審判權(quán)而言， 盡可能事后監(jiān)督， 防止事中監(jiān)督。 與法院外部的行政化相比， 司法內(nèi)部的行政化危害更為嚴(yán)重， 相對(duì)于外部干預(yù)而言， 內(nèi)部的干預(yù)更具有隱蔽性和技術(shù)性。④施鵬鵬： 《司法行政事務(wù)管理與司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行——法國(guó)模式及其批判性思考》， 載《江蘇社會(huì)科學(xué)》 2016 年第5 期。如表2 所示，在員額法官退出程序的啟動(dòng)時(shí)， 不僅涉及到法院的政治部門(mén)， 有的法院還涉及到監(jiān)察部門(mén)、 審判管理部門(mén)。 為此， 《決定》 提到要 “明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限， 健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制”， 通過(guò)下放院庭長(zhǎng)的審批權(quán)， 做到 “由審理者裁判， 由裁判者負(fù)責(zé)”。 然而， 在做到審批權(quán)下放的同時(shí)， 也要警惕員額法官退出機(jī)制成為法院內(nèi)部新一輪強(qiáng)化行政化的工具， 以 “審判管理” 之名威脅法官的獨(dú)立意識(shí)。 要確保員額法官在裁判時(shí)不會(huì)被退出機(jī)制所左右， 既要預(yù)防權(quán)力主體以退出機(jī)制要挾員額法官， 又要防止員額法官將 “裁判權(quán)” 作為交換。

四、 未來(lái)法官退出機(jī)制的構(gòu)建

隨著存量逐漸消化， 員額法官和法官的概念將趨于一致， 因此有必要對(duì)現(xiàn)有退出機(jī)制進(jìn)行修正， 構(gòu)建未來(lái)法官退出機(jī)制的理想圖景。

（一） 權(quán)力主體的確定——保障法官獨(dú)立意識(shí)

審判活動(dòng)不同于行政性活動(dòng)， 需要法官獨(dú)立意識(shí)的發(fā)揮， 保障法官不受其他干擾通過(guò)獨(dú)立意識(shí)審判是員額法官退出機(jī)制需要注重考慮的問(wèn)題。 在員額法官存在可退出的情境中， 獨(dú)立意識(shí)意味著員額法官不受該機(jī)制的恣意干預(yù)， 也不應(yīng)成為其他主體干預(yù)審判活動(dòng)而威脅員額法官的工具。 為此， 在決定主體的設(shè)置、 人員組成和期限上要有所設(shè)置。

第一， 權(quán)力主體的確定。 如上文所提及的員額法官退出的決定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是對(duì) “員額法官能力如何？” 的評(píng)價(jià)， 同時(shí)為了防止員額法官退出時(shí)受到行政化的影響， 以及評(píng)價(jià)成本和便利性的考慮，員額法官退出機(jī)構(gòu)應(yīng)為法院內(nèi)部為主。 但在級(jí)別設(shè)置上， 不能等同于法官遴選委員會(huì)。 法官遴選委員會(huì)一般設(shè)在各省份高院， 員額法官遴選一般具有固定的周期， 員額法官退出具有不可預(yù)期性， 除了員額法官的考評(píng)具有較為固定的周期外， 員額法官退出的其他事由并不具有可預(yù)測(cè)性。 設(shè)置在高級(jí)法院的成本高， 程序繁瑣， 如江西、 新疆等地。 其次， 員額法官的退出涉及到專(zhuān)業(yè)性評(píng)價(jià)， 根據(jù)《法官法》 的規(guī)定， 法官考評(píng)委員會(huì)作為決定員額法官退出的權(quán)力主體比較合適。 將法官考評(píng)委員會(huì)作為法官退出的直接決定主體， 一方面是基于對(duì)法官運(yùn)用審判權(quán)的實(shí)質(zhì)性考慮， 另一方面也是基于法官考評(píng)委員會(huì)對(duì)區(qū)域案件、 法官特點(diǎn)的把握。 但是對(duì)法官考評(píng)委員會(huì)的設(shè)置依舊值得我們警惕， 防止法院內(nèi)部通過(guò)該程序來(lái)強(qiáng)化法院的行政化， 來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)性干預(yù)司法。

第二， 法官考評(píng)委員會(huì)的組成。 法官考評(píng)委員會(huì)的組成應(yīng)參照法官遴選委員會(huì)的組成， 以黨管干部與開(kāi)放性相結(jié)合。 按照 《人民法院落實(shí) 〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉 的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《保護(hù)》）， 法官考評(píng)委員會(huì)由本院院長(zhǎng)、 相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)、 相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和若干法官代表組成， 主任由院長(zhǎng)擔(dān)任。 實(shí)踐中， 該委員會(huì)的組成人員基本上來(lái)自“五長(zhǎng)”，⑤王懷安： 《法院體制改革初探》， 載《人民司法》 1999 年第6 期。法官考評(píng)委員會(huì)作為法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 其辦事機(jī)構(gòu)為本院人事管理部門(mén)， 這極易造成司法考評(píng)的行政化。⑥李昌超： 《美國(guó)法官監(jiān)督評(píng)查制度的特征及啟示》， 載《華東電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2013 年第5 期。因此， 員額法官的考評(píng)如果由領(lǐng)導(dǎo)主持， 就容易導(dǎo)致裁判權(quán)的交換。⑦周永坤： 《有關(guān)司法改革方向的幾個(gè)司法理念與實(shí)踐問(wèn)題》， 載《政治與法律》 2017 年第1 期。雖然我國(guó)《法官法》 規(guī)定了法官考評(píng)委員會(huì)的組成也由法官代表組成， 但這不足以抵消行政化對(duì)裁判權(quán)獨(dú)立性的影響。 因此， 要保持法院的開(kāi)放性， 需要人民的介入， “避免有監(jiān)督權(quán)人與受監(jiān)督法官之間串通一氣”，⑧參見(jiàn)前引⑤， 王懷安文。從而促進(jìn)了司法質(zhì)量和司法公信力的提升。 這方面可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法官評(píng)鑒制度的做法。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法官評(píng)鑒委員會(huì)由法官3 人、 檢察官1 人、 律師3 人、 學(xué)者及社會(huì)公正人士共4 人組成。 理由是， 由法官以外的人士擔(dān)任評(píng)鑒委員會(huì)， 可擴(kuò)大外界參與監(jiān)督司法、 提高人民對(duì)于法官評(píng)鑒委員會(huì)公正性之信賴。⑨王上仁： 《臺(tái)灣地區(qū)法官評(píng)鑒與職務(wù)評(píng)定制度》， 載《人民司法》 2015 年第9 期。

第三， 關(guān)于法官考評(píng)委員會(huì)組成的期限限制。 按照 《保護(hù)》 的規(guī)定， 只要法院內(nèi)部人員沒(méi)有行政性調(diào)動(dòng)， 法官考評(píng)委員會(huì)的組成就會(huì)一直固定下來(lái)。 但固定下來(lái)的法官考評(píng)委員會(huì)并不利于法官的管理和考核。 人員的固定會(huì)促使員額法官與考評(píng)委員會(huì)達(dá)成某種交易， 或者某考評(píng)委員會(huì)成員利用手中權(quán)力要挾法官， 這在一定程度上是增強(qiáng)行政化的表現(xiàn)。

第四， 退出程序的啟動(dòng)。 對(duì)于退出程序， 不能僅視為法院內(nèi)部的啟動(dòng)， 也應(yīng)借鑒外部啟動(dòng)。 外部啟動(dòng)一般是指除法院自身系統(tǒng)之外的機(jī)關(guān)對(duì)法官進(jìn)行辭退的模式。 能夠啟動(dòng)該種模式的機(jī)關(guān)一般是立法機(jī)關(guān)和司法部門(mén)， 有些情形下， 個(gè)人或律師公會(huì)也可以作為法官退出的申請(qǐng)主體。 如美國(guó)有些州規(guī)定， 司法機(jī)關(guān)之免職去職， 由州檢察長(zhǎng)檢舉或由州或地方律師公會(huì)申請(qǐng)啟動(dòng)免職程序。⑩參見(jiàn)前引⑥， 李昌超文。由立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)是最常見(jiàn)的方式， 如美國(guó)聯(lián)邦法官的罷免現(xiàn)有眾議院提出， 再由參議院作出有罪判決。在猶他州， 州議會(huì)即可免除法官職務(wù)。①徐靜村、 潘金貴： 《法官懲戒制度研究——兼論我國(guó)司法彈劾制度的建構(gòu)》， 載《公法研究（第二輯）》， 商務(wù)印書(shū)館2004 年版， 第353 頁(yè)。除立法機(jī)關(guān)之外， 也有專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)提出法官罷免， 法國(guó)規(guī)定可以向司法部司法委員會(huì)提出對(duì)法官的罷免。 最后不得不要提到的有些國(guó)家或地區(qū)也規(guī)定了個(gè)人可以提出對(duì)法官的罷免。 日本 《法官?gòu)椲婪ā?規(guī)定， “任何人認(rèn)為有理由對(duì)法官應(yīng)試彈劾罷免時(shí)， 可以向起訴委員會(huì)提出罷免起訴的要求”。②參見(jiàn)前引⑥， 李昌超文。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定， 團(tuán)體或個(gè)人、 機(jī)關(guān)也有權(quán)利向法官評(píng)鑒委員會(huì)提出請(qǐng)求。

（二） 啟動(dòng)事由的確定——突出專(zhuān)業(yè)性

為了符合 “能者上， 不勝任者讓”， 突出 “法官能力如何” 作為啟動(dòng)事由的核心， 需要做到政治性與專(zhuān)業(yè)性的結(jié)合。 司法權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的組成部分， 它本身具有政治屬性， 但在關(guān)注它的政治屬性的同時(shí)， 也不能忽視它的專(zhuān)業(yè)屬性， 因此， 在啟動(dòng)事由的選擇上， 政治性與專(zhuān)業(yè)性應(yīng)結(jié)合起來(lái)。

第一， 在啟動(dòng)階段要將對(duì)員額法官審判事務(wù)能力的評(píng)價(jià)作為主要專(zhuān)業(yè)性指標(biāo)。 在我國(guó)現(xiàn)行法律及政策的大背景下， 徹底將員額法官退出的啟動(dòng)事由限定在審判事務(wù)的評(píng)價(jià)上， 可能性較低。 但如果將這些能力的考核也涵括進(jìn)啟動(dòng)事由中， 混淆了員額法官與法官退出的區(qū)別， 與重塑法官職業(yè)化身份相沖突。 而對(duì)于違反黨的紀(jì)律的情形， 則應(yīng)先適用 《法官法》 的規(guī)定， 免除法官身份， 并將此作為員額法官退出啟動(dòng)事由之中。 因此， 在確定啟動(dòng)事由時(shí)， 要突出員額法官能力的考核， 將其作為突出地位， 盡量在啟動(dòng)事由中減少其他事由的涵括。

第二， 引入過(guò)程評(píng)價(jià)。 為追求對(duì)員額法官考核的科學(xué)性， 各地法院對(duì)員額法官實(shí)行 “數(shù)目字考核”。 這種數(shù)目字考核涵蓋案件數(shù)量、 質(zhì)量、 效率和效果。 通過(guò)數(shù)字換算來(lái)對(duì)員額法官的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核。 這些考核多以數(shù)目字考核為主， 對(duì)裁判后果的關(guān)注多于裁判過(guò)程。 如上文提及的出現(xiàn)錯(cuò)案而被退出的情形， 審查事由考察的法官的 “裁判過(guò)程” 還是 “后果” 這涉及到司法理念是 “程序?qū)颉?還是“后果導(dǎo)向” 選擇。③陳杭平： 《在司法獨(dú)立與司法負(fù)責(zé)之間——以美國(guó)州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》， 載《當(dāng)代法學(xué)》 2015 年第5 期。后果導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)的是否受到了預(yù)期的司法效果， 而不關(guān)注法官個(gè)人在案件審理時(shí)是否盡了最大的謹(jǐn)慎。 后果導(dǎo)向?qū)Π讣Y(jié)果的關(guān)注， 會(huì)促使考核法官只關(guān)注實(shí)體正義而忽視程序正義。 因此， 要完善員額法官考核還需要引入對(duì)裁判過(guò)程的評(píng)價(jià)。

第三， 引入外部評(píng)價(jià)。 對(duì)于員額法官績(jī)效考核， 不能僅僅適用內(nèi)部考核， 還應(yīng)適應(yīng) “回應(yīng)型”司法的發(fā)展趨勢(shì)， 與外部評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)。 裁判是法官行使審判權(quán)的行為， 但后果的承受者卻是案件的當(dāng)事人， 法官在案件審判中的行為如何， 案件的當(dāng)事人是最直接的感受方。 引入過(guò)程評(píng)價(jià)， 會(huì)面臨一種風(fēng)險(xiǎn)， 即有可能造成個(gè)案當(dāng)事人為防范敗訴風(fēng)險(xiǎn)來(lái)要挾法官， 或者因?yàn)閿≡V來(lái)對(duì)法官進(jìn)行報(bào)復(fù)。 事實(shí)上， 我國(guó)珠海橫琴法院也在全國(guó)率先提出由第三方對(duì)法官進(jìn)行評(píng)鑒的做法。④《珠海橫琴法院率先推行第三方法官評(píng)鑒機(jī)制不合格將退出員額》， 載《黨政視野》 2016 年第1 期。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期， 社會(huì)矛盾大量爆發(fā)， 大量糾紛紛紛涌入法院， 與此矛盾的是法院的公信力一直備受詬病。 引入外部評(píng)價(jià)， 既可以以訴權(quán)來(lái)增強(qiáng)對(duì)法官的監(jiān)督， 也是增加裁判透明性， 提高司法公信力的一種手段。

（三） 具體的機(jī)制設(shè)計(jì)

1. 案件確立。 由法官考評(píng)委員會(huì)根據(jù)法官績(jī)效考核， 通過(guò)區(qū)別情形， 對(duì)確屬退出情形的予以立案。

2. 審查追訴。 對(duì)于確定的法官員額退出的案件， 由法官考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行審查和追訴。 在審查追訴時(shí)， 法官應(yīng)親自參與答辯。 法官考評(píng)委員會(huì)根據(jù)審查材料， 以及法官的答辯情況， 在一定期限內(nèi)作出是否予以啟動(dòng)退出的決定。

3. 決定執(zhí)行。 對(duì)于確屬法官退出的決定， 考評(píng)委員會(huì)應(yīng)將此決定通報(bào)法官遴選委員會(huì)以及本院人事部門(mén)， 由所在法院黨組決定是否退出。

4. 申訴救濟(jì)。 法官員額的退出應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。 對(duì)此， 要分別予以考慮， 對(duì)屬于法定退出情形的， 如退休、 轉(zhuǎn)崗、 連續(xù)兩次考核不合格的， 若滿足 《法官法》 所確定條件的， 可以再次進(jìn)入法官遴選程序。 對(duì)于因考核而退出的， 法官個(gè)人可以向法官考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行申辯。 對(duì)于申辯成功的， 法官考評(píng)委員會(huì)應(yīng)取消退出決定， 恢復(fù)法官員額資格。 法官考評(píng)委員會(huì)作出的取消決定， 應(yīng)同時(shí)向法官遴選委員會(huì)備案。

圖2 ： 退出機(jī)制設(shè)計(jì)流程圖

五、 結(jié)語(yǔ)

員額法官及其退出具有時(shí)代性、 過(guò)渡性， 現(xiàn)階段對(duì)員額法官退出機(jī)制的研究會(huì)對(duì)未來(lái)法官退出提供框架基礎(chǔ)。 員額法官退出的功能不僅僅是促進(jìn)員額法官血液流通的機(jī)制， 它也被賦予了強(qiáng)化審判管理的效用。 確保審判權(quán)力運(yùn)行回歸常態(tài)， 是保持血液流通與監(jiān)督激勵(lì)作用平衡的關(guān)鍵。 在實(shí)行法院人員分類(lèi)管理下， 員額法官與其他序列人員的流動(dòng)問(wèn)題、 待遇問(wèn)題依舊是員額法官退出的難題。