非法使用海域恢復原狀的行政責任的協(xié)調(diào)之困

闞一鳴 遲佳俊 大連海洋大學

一、恢復原狀的法律責任性質(zhì)界定

(一)恢復原狀海域使用管理法的界定及法律性質(zhì)劃分

1.恢復原狀海域使用管理法的界定

①行使海域使用權(quán)的前提必須是依法取得，且海域擁有權(quán)的歸屬權(quán)利人在于國家，這就決定了海域所有權(quán)的流通交易方式涉及國家主權(quán)問題，海域所有權(quán)不能直接通過轉(zhuǎn)讓這種形式進行轉(zhuǎn)移。海域使用權(quán)是民法調(diào)整對象，其實質(zhì)是一種物權(quán)，表現(xiàn)為對于特定海域行使持續(xù)性與排他性利用。

其次，個人或者單位非法使用海域進行經(jīng)濟活動、圍填海造地造成的國家利益損失以及海洋生態(tài)環(huán)境的污染需要承擔相應(yīng)的法律責任②需要承擔恢復海域原狀的法律責任。在《海域法》中實為違法行為人在造成損害海洋生態(tài)環(huán)境惡化的后果后，需要利用現(xiàn)有的人力物力財力對已損害的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進行重新構(gòu)建。

2.恢復原狀海域使用管理法的法律性質(zhì)劃分

“恢復原狀”不僅出現(xiàn)在民法體系中，在行政法范圍之內(nèi)也出現(xiàn)頻繁，③可將“恢復原狀”劃分為民法上的恢復原狀、行政法上的恢復原狀。

由于《海域法》規(guī)定了行政主體的執(zhí)法要求，檢查監(jiān)督和法律責任承擔的方式，其實質(zhì)上是一種行政法律規(guī)范。依據(jù)《海域法》的規(guī)定，恢復原狀我們可以間接將其定義為屬于行政法律責任意義上的恢復原狀。具體到海域使用權(quán)中，是對行政相對人非法使用海域造成海域使用秩序的混亂，以及對海域生態(tài)環(huán)境破壞所需要承擔的一種行政責任。

(二)恢復原狀民事規(guī)則界定及法律性質(zhì)劃分

1.恢復原狀民事規(guī)則界定

民法上對“恢復原狀”在多部法律都有提及，例如《侵權(quán)責任法》④對于民事侵權(quán)人需要承擔的民事責任的種類進行規(guī)定。對于民法上的恢復原狀在環(huán)境保護方面具有兩種使用意義方式。第一，承擔民事責任上的恢復原狀，對于侵權(quán)行為違約責任進行履行。第二，特指侵權(quán)責任履行的恢復原狀。將侵權(quán)責任與環(huán)境保護相統(tǒng)一，將恢復原狀作為環(huán)境污染救濟的主要方式。因此，對于環(huán)境保護中行為人承擔恢復原狀的民事責任大多是指，恢復原有的生態(tài)環(huán)境及狀態(tài)，其根本目標是要實現(xiàn)的是重建被損害的權(quán)益，從而對以侵害的公共利益將環(huán)境污染的損失降低最小。

2.恢復原狀民事規(guī)則的法律性質(zhì)劃分

從恢復原狀價值與方式來看，恢復原狀主要分為賠償型、利益返還型和妨害排除型。

第一，賠償型恢復原狀。大多適用于侵權(quán)責任的賠償，是指受損害人利用恢復原狀請求權(quán)的性質(zhì)，在民事責任人承擔履行恢復原狀民事責任后，受損害人應(yīng)獲得完全的賠償，回到致使損害發(fā)生前的原有狀態(tài)中。第二，利益返還型恢復原狀。單指將已損害利益恢復到發(fā)生之前的全力狀態(tài)或恢復法律關(guān)系的恢復。第三，妨害排除型恢復原狀。是指權(quán)利人可以請求排除妨害或消除危險，以達到恢復原狀的目的。

所以在海洋生態(tài)保護中恢復原狀應(yīng)為賠償型，民事責任人不僅要履行恢復特定海域的原有形狀，還要承擔賠償?shù)呢熑巍?/p>

(三)海洋環(huán)境保護法恢復原狀的職責所在

黨的十八大報告將“大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)”這一綠色發(fā)展理念放在政府報告中的首要位置。由于我國目前海洋經(jīng)濟發(fā)展粗放的開發(fā)模式與法律法規(guī)滯后的因素，導致海洋生態(tài)環(huán)境問題的日益尖銳，法律關(guān)系復雜難以解決?；謴驮瓲钜恢币詠碓诤Ｑ笊鷳B(tài)保護中占有主要位置。在面對受損害的海洋生態(tài)環(huán)境需要修復時，恢復原狀這一民法上傳統(tǒng)承擔責任的方式，在以后海洋環(huán)境侵權(quán)救濟中會成為主要的履行方式。

二、恢復原狀的困境

(一)執(zhí)行難，非法占有海域恢復成本太高

違法行為人非法占用海域，時間不超過三個月不構(gòu)成“持續(xù)使用特定海域三個月以上”的規(guī)定，海監(jiān)執(zhí)法人員很難對違法占用特定海域的行為人當場立即查處，而是等法定期限到達，才對違法行為人作出行政處罰，這樣會造成海洋環(huán)境進一步惡化。除非在三個月內(nèi)該非法占用的特定海域用?；顒印翱赡軐腊踩⒑Ｉ辖煌ò踩推渌煤；顒釉斐芍卮笥绊憽辈庞枰哉{(diào)整。非法占用海域造成的生態(tài)環(huán)境破壞，違法行為人難以完成《海域法》所規(guī)定的恢復海域原狀的法律責任。

(二)恢復原狀海洋環(huán)境保護法的悖論困境

侵權(quán)行為人在對海域履行恢復原狀的法律責任，行為人修繕工作周期長、極易造成二次污染情況的出現(xiàn)，使恢復原狀這一法律責任的承擔方式違背了海洋環(huán)境保護法立法的基本原則。打破傳統(tǒng)海域自生系統(tǒng)的平衡，恢復原狀就需要重建自生凈化系統(tǒng)這不僅是需要一個漫長的時間過程，更需要大量的人力物力財力的配合，這顯然是不符合實際經(jīng)濟社會發(fā)展的需要的。我們更要想到的是，已經(jīng)是千瘡百孔的海域環(huán)境是否還有能力接受，行為人對其進行的維護修繕工作。

(三)恢復原狀法律部門沖突困境

從行政機關(guān)主體來說，交通、海事、環(huán)保等有關(guān)部門皆對特定海域擁有管理的職能要求。在海洋主管部門內(nèi)部，海監(jiān)部門主要監(jiān)管企業(yè)而漁監(jiān)部門則是對漁業(yè)非法占用海域違法行為進行監(jiān)管。政出多門，管理層次繁多冗雜導致在產(chǎn)生非法占用海域這類違法行為需要行政處罰時，行政機關(guān)之間互相推諉的現(xiàn)象。違法行為人對非法占用特定海域“恢復原狀”民事責任履行困難，海洋功能恢復需要一個漫長的周期過程而往往行為人懼怕承擔責任投入大量金錢來恢復海域原狀而選擇逃避。行政監(jiān)管部門的不作為，違法行為人民事責任履行困難，使得被侵害海域產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境污染愈演愈烈。海洋生態(tài)環(huán)境的惡化本身就是一種循環(huán)反復的過程，加之法律責任承擔困難，使得特定的海洋生態(tài)環(huán)境問題處于真空管理的狀態(tài)。

三、恢復原狀困境破解

(一)代履行

代履行是指義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，由他人代為履行可以達到相同目的的，行政機關(guān)可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，向義務(wù)人征收代履行費用的強制執(zhí)行制度。對于恢復特定海域的代履行可以分為兩類。第一類是由侵權(quán)責任人與第三方共同恢復的方式。這種方式具有針對性，即對于在法定期限內(nèi)履行不了恢復原狀的法律責任，并且履行責任困難。第二類是第三方直接進行對該海域的修復工作。由于第三方機構(gòu)常年從事該專業(yè)的工作，具有專業(yè)性強、時效高、等優(yōu)勢，尤其是面對侵權(quán)責任人無法履行承擔恢復原狀的法律責任時，選擇第三方進行修復是對海域進行生態(tài)環(huán)境保護的最佳選擇。

(二)海洋環(huán)境損害確認違法追究行政責任

《海洋環(huán)境保護法》明確的作出了規(guī)定，對違法行為處以數(shù)額不等的行政處罰罰款。由于行政處罰方式單一對違法行為人沒有足夠的震懾作用。因此，《海洋環(huán)境保護法》可以適當增加行政處罰種類。具體來說，第一，可以設(shè)立對直接主管人員的行政拘留處罰。當造成海洋環(huán)境污染時，責任方未達到法律規(guī)定期限內(nèi)對海域整治恢復要求，海洋行政部門可以結(jié)合《行政處罰法》與《海洋環(huán)境保護法》，對直接責任主管人員進行行政拘留的處罰。第二，可以增加吊銷許可證的處罰。對于造成海域污染而未實施有效實施初步排除危險的做法這類違法加重后果時，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門對違法企業(yè)或者個人開出吊銷或者暫扣由其頒發(fā)的許可證的行政處罰。第三，可以設(shè)置責令限期補辦申請審批手續(xù)、責令退還非法占用的海域和補繳海域使用金等形式。

(三)海域使用管理責任行政化以及民事化共建體系

對未經(jīng)行政機關(guān)部門批準非法在特定海域從事海洋行業(yè)的個人與單位，亟需建立起行政化與民事化一體的高效海域使用管理責任體系。海洋局除了要規(guī)范海洋開發(fā)秩序，將海洋開發(fā)納入法制化、科學化的軌道上來，還需要同社會執(zhí)法環(huán)境相互結(jié)合。首先要積極向各級黨委、政府宣傳自身職能，爭取領(lǐng)導對海洋行政執(zhí)法工作的理解和支持。其次，在國家海洋局為主導核心的領(lǐng)導下，建立由國家海洋局統(tǒng)一主管與規(guī)劃領(lǐng)導海洋環(huán)境保護與污染治理工作。再次，個人或單位對社會公共利益構(gòu)成侵權(quán)，可以利用環(huán)境責任保險制度進行賠償與修復海域。另外，海洋行政主管部門也可以對侵權(quán)責任人提起公益訴訟。最后，積極向用海單位和業(yè)主宣傳海洋政策法規(guī)，擴大社會影響，從而增強全社會的海洋國土意識和海洋環(huán)保意識。

注釋：

① 我國《海域使用管理法》第3 條規(guī)定：海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。

② 《海域管理使用法》第四十二條規(guī)定：未經(jīng)批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5 倍以上15 倍以下的罰款；對未經(jīng)批準或者騙取批準，進行圍海、填?；顒拥模⑻幏欠ㄕ加煤Ｓ蚱陂g內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金10 倍以上20 倍以下的罰款。

③ 胡衛(wèi).民法中恢復原狀類型與規(guī)范意義[J].行政與法，2015(05)：114-123.

④ 《侵權(quán)責任法》第15 條規(guī)定，承擔侵權(quán)責任的方式有：(1)停止侵害(2)排除妨礙(3)消除危險(4)返還財產(chǎn)(5)恢復原狀(6)賠償損失(7)賠禮道歉(8)消除影響、恢復名譽。以上侵權(quán)責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。