加強地下空間運維管理

文 魏吉祥

綜合管廊、環(huán)隧通道、商業(yè)服務(wù)等項目在規(guī)劃建設(shè)及運營維護上仍存在一些問題，制約著地下空間的開發(fā)利用。

目前，城市地下空間開發(fā)利用類型呈現(xiàn)多樣化，逐漸從人防工程拓展到軌道交通、市政、商服、倉儲等多種類型。由于軌道交通和人防工程項目起步早、發(fā)展時間比較長，相對來說，其建設(shè)運營工作機制比較成熟，法律法規(guī)也比較健全。但綜合管廊、環(huán)隧通道、商業(yè)服務(wù)等項目在規(guī)劃建設(shè)及運營維護上仍存在一些問題，導(dǎo)致多個項目建成后一直未投入使用，造成了資源浪費，嚴(yán)重制約著地下空間的開發(fā)利用。

從目前在建的麗澤商務(wù)區(qū)、CBD核心區(qū)、通州城市副中心綜合管廊等地下空間項目以及建成的中關(guān)村、未來科技城等地下空間項目來看，其開發(fā)建設(shè)主要由政府專門成立的國營公司來負(fù)責(zé)，其資金來源主要有兩種方式。第一種全部或主要依靠政府出資。例如，麗澤商務(wù)區(qū)交通環(huán)廊、中關(guān)村西區(qū)地下綜合管廊、未來科學(xué)城綜合管廊都為政府100%出資建設(shè)。第二種主要依靠納入土地一級開發(fā)項目中分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，在土地出讓金中包含地下空間項目的建設(shè)費用。例如奧林匹克公園中心區(qū)地下環(huán)隧通道項目。應(yīng)該說，建設(shè)資金基本上有保障。但在后期運營維護方面，普遍存在運維主體不明、職責(zé)分工不清、經(jīng)費來源缺乏等問題。

為確保地下空間的安全、有序運行，必須強化地下空間的運營維護工作。

明確地下空間運營維護主體責(zé)任。從使用性質(zhì)來看，地下空間內(nèi)的設(shè)施主要有兩大類。一類是公共設(shè)施，如道路、通道、公共區(qū)域、管廊結(jié)構(gòu)本體等，理應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)運營維護相關(guān)費用，并委托相關(guān)企業(yè)承擔(dān)日常運營維護工作。建議對于綜合管廊內(nèi)敷設(shè)的自來水、污水、熱力、電力等專業(yè)管線應(yīng)由相關(guān)專業(yè)公司負(fù)責(zé)維護。同時，為了維護方便，綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)分倉建設(shè)，自來水、熱力、電力、燃?xì)獾葘I(yè)管線應(yīng)該分別單獨設(shè)倉，維護時各專業(yè)公司各負(fù)其責(zé)，維護的責(zé)任也比較容易界定。另一類是商業(yè)服務(wù)設(shè)施，應(yīng)由產(chǎn)權(quán)單位或經(jīng)營主體負(fù)責(zé)運營維護并承擔(dān)相關(guān)費用。

明確地下空間運營維護經(jīng)費來源。從目前情況看，地下空間的運營維護經(jīng)費來源主要有三種渠道，可供相關(guān)部門和單位借鑒,也需要相關(guān)部門予以明確。一是政府部門撥付。以投入運營的中關(guān)村西區(qū)地下空間為例， 2004年綜合管廊及地下空間完成工程竣工驗收并于2007年正式開通。2004年6月，北京榮科物業(yè)服務(wù)有限公司受北京科技園建設(shè)（集團）股份有限公司委托開始進行運行維護。2004年至2014年，運維費用部分由政府補貼，其余由建設(shè)單位承擔(dān)。2014年至今，運維費用由屬地政府全額補貼撥付，并每年組織消防和安監(jiān)機關(guān)、管線單位、物業(yè)公司聯(lián)合開展安全隱患排查，協(xié)調(diào)管線隱患維修。二是靠經(jīng)營性收入?？梢栽趯I(yè)管線入廊時收取費用，但在收取入廊管線入廊費及運維成本分?jǐn)偡矫?，面臨收費難和無具體取費依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)等問題。建議在專業(yè)管線入廊方面，相關(guān)部門盡快建立健全取費機制，制定合理的取費標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各方收取入廊費用。在新建地下空間時應(yīng)先談好專業(yè)管線入廊費用再進行入廊建設(shè)。三是鼓勵社會資本投資開發(fā)利用地下空間，推廣政府和社會資本合作模式，推進豎向分層立體綜合開發(fā)，橫向相關(guān)空間互相連通。大部分地下空間除交通屬性外，其停車、商業(yè)等資源進入市場后，可引入社會投資擔(dān)當(dāng)?shù)叵驴臻g部分運營維護成本。

為確保地下空間的安全、有序，必須強化地下空間的正常維護工作

在地下空間開發(fā)利用及運營維護的問題上，法律、法規(guī)的支持和保障是開發(fā)建設(shè)、管理利用的必要措施和根本解決辦法。目前，已有越來越多的城市意識到地下空間利用的意義和效益，也正在研究制定具體的地方法律法規(guī)。依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，上海出臺有《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》《上海城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，深圳市出臺了《地下空間開發(fā)利用管理辦法》，重慶市出臺了《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃地下空間利用規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》，南京市今年剛出臺了《南京市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》。目前，北京市關(guān)于地下空間的現(xiàn)有法規(guī)主要為人防、地下管線、軌道交通等專項法規(guī)，在綜合管廊、環(huán)隧通道、商業(yè)服務(wù)等地下空間的規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬以及綜合管理利用方面還缺少地方性法規(guī)和規(guī)章。但有國家法規(guī)作依據(jù)，以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為總綱，借鑒其他城市經(jīng)驗，制定具有本市特色的地方性法規(guī)是完全可行的。

需要依靠地方立法層面明確或者解決的主要問題有以下四個方面。一是明確地下空間權(quán)屬。要明確地下空間所有權(quán)，目前的法律法規(guī)對地下空間的所有權(quán)界定不完善，城市地下空間的所有權(quán)主體不明確。例如，地下空間以紅線為界還是以地下室邊界為界，還有市政道路下方的人行通道產(chǎn)權(quán)問題。要明確地下建設(shè)用地使用權(quán)的界定問題，地下建筑物作為不動產(chǎn)的權(quán)屬要明晰。要建立地下空間開發(fā)利用的信息系統(tǒng)，制定具有針對性和易執(zhí)行性的地下空間(尤其是地下管線)管理信息化系統(tǒng),確保地下設(shè)施有效運行和城市安全。

二是明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式。地下空間供地方式的重點在于要明確地下空間的性質(zhì)。對于不同屬性的地下空間（非經(jīng)營性質(zhì)、準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)、經(jīng)營性質(zhì)），應(yīng)根據(jù)各類地下空間所占的比例、周邊既有建設(shè)狀況等情況綜合分析，采取行政劃撥、協(xié)議出讓、劃撥捆綁招拍掛、招拍掛等多元操作方式，確保地下空間用地出讓的公平前提下更具可實施性。

三是明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓程序?，F(xiàn)有的規(guī)劃用地手續(xù)、規(guī)劃許可手續(xù)、土地手續(xù)難以適應(yīng)地下空間開發(fā)的特殊性。地下空間功能多樣、業(yè)態(tài)復(fù)雜，而現(xiàn)有的用地手續(xù)、規(guī)劃許可手續(xù)在指標(biāo)的設(shè)定上限制了地下空間開發(fā)設(shè)計的靈活性和多元化。例如，政府投資的劃撥項目無法開發(fā)商業(yè)功能，規(guī)劃許可證上也不能有商業(yè)指標(biāo)。建議在規(guī)劃管理上建立地下建設(shè)用地特殊許可手續(xù)，設(shè)立剛性要素和彈性要素，確保地下空間整體布局合理，簡化審批操作程序。

四是明確地下空間運營維護的責(zé)任主體及其相關(guān)職責(zé)。明確地下空間運營維護的責(zé)任主體，建立地下空間運營維護經(jīng)費的來源機制，進一步明確地下空間規(guī)劃建設(shè)涉及的各部門具體職責(zé)，從而確保地下空間運營維護工作的正常開展。