推進(jìn)地下空間立法工作

文 許 檳

建立相對(duì)完善的法律體系是地下空間科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)的首要保障，對(duì)于推動(dòng)北京市城市地下空間的安全、高效、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

地下空間在疏解非首都功能，緩解大城市問(wèn)題，增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提升城市公共環(huán)境品質(zhì)，保障城市服務(wù)功能等方面具有重要的作用。北京作為我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用起步最早、規(guī)模最大的城市之一，把握城市地下空間快速發(fā)展的重要時(shí)期，積極學(xué)習(xí)和借鑒各地區(qū)地下空間立法工作經(jīng)驗(yàn)， 在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)要求下，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，建立相對(duì)完善的法律體系是地下空間科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)的首要保障，對(duì)于推動(dòng)北京市城市地下空間的安全、高效、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

從北京城市的發(fā)展階段來(lái)看，地下空間已成為城市發(fā)展的重要空間資源。

在北京市軌道交通快速建設(shè)的帶動(dòng)下，目前約65%的軌道交通線(xiàn)路為地下線(xiàn)路，以地下空間為主的開(kāi)發(fā)建設(shè)以每年約680萬(wàn)平方米的速度增長(zhǎng)，截至2017年底，全市建筑面積規(guī)?？偭恳呀粌|平方米，未來(lái)還將繼續(xù)增長(zhǎng)。還有遍布全市的已建和規(guī)劃待建的各類(lèi)大規(guī)模城市綜合功能區(qū)、市政管網(wǎng)管廊和設(shè)施的地下空間開(kāi)發(fā)利用建設(shè)以及占全市30%的地下機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)等。

從地下空間資源的建設(shè)特點(diǎn)來(lái)看，規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌是合理利用的前提。

城市地下空間是一個(gè)“復(fù)雜巨系統(tǒng)”，涉及城市建設(shè)的各個(gè)方面，需要面對(duì)比地上空間更為紛雜的統(tǒng)籌要素。中央國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》（2016年-2035年）提出，“將北京建設(shè)成為多維、安全、高效、便捷、可持續(xù)發(fā)展的立體式宜居城市”的總體目標(biāo)，2017年作為落實(shí)總規(guī)的重要專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，市規(guī)劃國(guó)土委牽頭已啟動(dòng)編制《北京城市地下空間規(guī)劃》，研究范圍涵蓋全市域。這也是繼2004年北京在全國(guó)首次總規(guī)層面的地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

從專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的有效落實(shí)來(lái)看，綜合性的政策機(jī)制和法規(guī)規(guī)章是實(shí)施保障。

地下空間的管理涉及規(guī)劃管理、用地管理、建設(shè)管理、信息管理、配套政策等多個(gè)重要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)全面、綜合性的工作。其中，規(guī)劃管理要涵蓋規(guī)劃設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收的整個(gè)過(guò)程，需要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的部門(mén)眾多。另外，地下空間的開(kāi)發(fā)利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，與城市交通、城市市政、城市人防與防災(zāi)、城市公共服務(wù)、住宅區(qū)建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域聯(lián)系緊密。涉及十余個(gè)相關(guān)行政管理部門(mén)以及地鐵、排水、燃?xì)?、電力、熱力等多個(gè)專(zhuān)業(yè)單位。

從北京相關(guān)的法規(guī)政策體系來(lái)看，目前沒(méi)有一部地下空間的綜合性法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。主要是人防、地下管線(xiàn)等專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，內(nèi)容以地下空間的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)與使用管理為主，對(duì)于地下空間的規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬以及綜合管理機(jī)制缺少規(guī)定。

住建部1997年出臺(tái)了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》，并于2001年修訂，是國(guó)家層面唯一專(zhuān)門(mén)針對(duì)地下空間的部門(mén)規(guī)章，針對(duì)地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)范，但內(nèi)容相對(duì)寬泛，缺少實(shí)施細(xì)則，很難指導(dǎo)地下空間建設(shè)中所面臨的眾多具體實(shí)際問(wèn)題。

目前，許多城市都已頒布了地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合性立法。包括兩種形式，上海、天津是“地下空間規(guī)劃建設(shè)條例”，廣州、深圳、南京、長(zhǎng)沙、杭州、濟(jì)南是“地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法”，對(duì)地下空間規(guī)劃編制審批、用地管理、建設(shè)管理、使用管理以及用地權(quán)屬登記等方面進(jìn)行了規(guī)定，通過(guò)立法在一定程度上推進(jìn)了城市地下空間的有序發(fā)展。

地下空間的開(kāi)發(fā)利用涉及排水、燃?xì)?、電力、熱力等多個(gè)專(zhuān)業(yè)單位

2014年，定位于地方性綜合立法，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院開(kāi)展了《北京地下空間規(guī)劃管理立法研究》，分析制約北京地下空間發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，并提出立法建議。

2015年初，市人大法制委組織研究了立法的可行性和必要性，建議由市人大常委會(huì)和市政府共同負(fù)責(zé)，進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究，適時(shí)進(jìn)入立法程序。同年，經(jīng)過(guò)市人大常委會(huì)組織的多輪部門(mén)研討會(huì)，明確了地下空間分層確權(quán)、建立綜合管理機(jī)制、改善地鐵接駁、促進(jìn)地下空間連通、推動(dòng)綜合管廊建設(shè)、保障地下空間安全六個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題，并協(xié)同各部門(mén)、各領(lǐng)域?qū)＜夜餐罱ǖ叵驴臻g法律體系框架。

2016年，市規(guī)土委組織有關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家意見(jiàn)，圍繞上述六個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題深入研究，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院技術(shù)牽頭形成了《北京地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例預(yù)案》，為推動(dòng)北京市首部地下空間地方性法規(guī)的制定奠定了基礎(chǔ)。

早在2004年，北京在國(guó)內(nèi)首次探索編制完成了總體規(guī)劃層面的地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，研究范圍為中心城的中心地區(qū)。2017年為落實(shí)新版總規(guī)啟動(dòng)了一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，包括《北京城市地下空間規(guī)劃》，規(guī)劃范圍涵蓋整個(gè)市域。

自2004年以來(lái)，北京陸續(xù)開(kāi)展了一系列重點(diǎn)功能區(qū)，基于控制性詳細(xì)規(guī)劃的地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，包括北京商務(wù)中心區(qū)、奧運(yùn)中心區(qū)和南區(qū)、軌道交通線(xiàn)網(wǎng)及站點(diǎn)沿線(xiàn)、通州運(yùn)河商務(wù)區(qū)。

2017年5月，頒布實(shí)施了《北京市地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)指南》，針對(duì)規(guī)劃編制、規(guī)劃管理及其他相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，內(nèi)容涵蓋地下空間基本原則、規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃制圖等諸多方面，通過(guò)“ 一張圖則”明確地鐵接駁、地下連通、公共空間布局等核心控制要求，為規(guī)劃條件的擬訂提供方便實(shí)用的技術(shù)基礎(chǔ)。這些總規(guī)層面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控規(guī)層面的重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃以及設(shè)計(jì)技術(shù)要求都為地下空間立法提供了技術(shù)支撐。