政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)研究

陸曉暉

【摘要】? 法律規(guī)定了政府環(huán)境責(zé)任，國家審計(jì)則對政府環(huán)境責(zé)任履行進(jìn)行外部監(jiān)督。英國的政府環(huán)境責(zé)任可以分為環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展兩個方面，英國審計(jì)署對政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的工作進(jìn)展情況和效果、政府部門自身運(yùn)行的可持續(xù)性開展了審計(jì)，并通過發(fā)布《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展簡要指南》、向議會提交簡報(bào)、發(fā)布部門環(huán)境審計(jì)報(bào)告等形式，監(jiān)督、評價政府環(huán)境責(zé)任履行情況。我國審計(jì)機(jī)關(guān)可以借鑒國外的做法，在相關(guān)審計(jì)中進(jìn)一步關(guān)注政府環(huán)境責(zé)任履行情況，開發(fā)政府環(huán)境責(zé)任研究型綜合審計(jì)報(bào)告，在揭示問題的同時推廣履行政府環(huán)境責(zé)任的良好實(shí)踐，充分發(fā)揮國家審計(jì)的作用。

【關(guān)鍵詞】? 政府環(huán)境責(zé)任;英國;審計(jì);借鑒

【中圖分類號】? F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）01-0004-04

由于環(huán)境的公共物品屬性，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)主要在政府及其相關(guān)部門。在污染治理、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，國家法律法規(guī)規(guī)定了政府的環(huán)境責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)則在依法開展的審計(jì)項(xiàng)目中，對政府部門的環(huán)境責(zé)任履行進(jìn)行審計(jì)，或者審計(jì)中涉及了政府部門的環(huán)境責(zé)任。英國審計(jì)署十多年來，在環(huán)境審計(jì)中對政府部門的環(huán)境責(zé)任履行進(jìn)行了審計(jì)，并發(fā)布了反映政府部門履行環(huán)境責(zé)任的做法、績效、風(fēng)險的審計(jì)報(bào)告。通過了解英國審計(jì)署的政府部門環(huán)境責(zé)任審計(jì)，可以為我國審計(jì)機(jī)關(guān)在相關(guān)資源環(huán)境審計(jì)以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，開展政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)提供借鑒，推動政府環(huán)境責(zé)任更好履行。

一、政府環(huán)境責(zé)任

政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)是全球性的普遍事實(shí)，這是由環(huán)境問題的特殊性決定的，在“公地悲劇”的弊端下，必須由國家（政府）承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，才能提供一個良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議全體會議通過的聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言指出：保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任。

在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，各國通過相關(guān)法律明確政府環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化政府的環(huán)境管理職能，并通過監(jiān)督機(jī)構(gòu)、議會和社會公眾等各方力量，監(jiān)督、評價政府環(huán)境責(zé)任履行情況，避免政府在環(huán)境問題上的不作為、不到位或者錯誤行為，促使最終落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任，實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善和治理。在對政府環(huán)境責(zé)任履行的監(jiān)督與評價中，國家審計(jì)作為獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依法開展相關(guān)環(huán)境審計(jì)，提出審計(jì)建議和評價，通過向權(quán)力機(jī)關(guān)提交報(bào)告并向社會公開，客觀反映政府環(huán)境責(zé)任履行，督促政府改進(jìn)管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

二、英國政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)

（一）英國的政府環(huán)境責(zé)任。英國的政府環(huán)境責(zé)任，大致可以分為兩個大的方面，即環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)包括10個關(guān)鍵環(huán)境領(lǐng)域：大氣污染和氣候變化、空氣污染、生物多樣性、森林、土壤、洪水和海岸保護(hù)、資源效率與廢物、淡水環(huán)境、水的可用性和海洋環(huán)境，其目的在于保持（以及在必要時恢復(fù)）健康的自然環(huán)境;可持續(xù)發(fā)展則包括有益于當(dāng)代和未來的、長期公平增長的環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在英國，不僅所有的政府部門都已經(jīng)被要求在政策制定、采購和不動產(chǎn)管理等部門活動中嵌入可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)節(jié)約、環(huán)保、低碳、高效的原則，而且可持續(xù)發(fā)展本身也是一個跨部門的合作。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求平衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的矛盾關(guān)系，因而環(huán)境保護(hù)是政府推動可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵部分，可持續(xù)發(fā)展為當(dāng)代和后代尋求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境需求之間的平衡。相比之前的英國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，《英國2005可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》力圖更明確地聚焦于環(huán)境約束，可持續(xù)發(fā)展被認(rèn)為是一個長期的、整體的、在考慮環(huán)境約束的同時實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量提升的路徑。

不同政府部門因職責(zé)不同而有不同的環(huán)境責(zé)任。就重要性而言，“環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（Defra）”以及“能源和氣候變化部（DECC）”在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。具體來說，在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面各部門的責(zé)任主要是：環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)廢物、水、漁業(yè)、洪水、農(nóng)業(yè)、森林、在治理中嵌入可持續(xù)發(fā)展、適應(yīng)氣候變化;能源和氣候變化部負(fù)責(zé)低碳能源、碳預(yù)算、燃料缺乏;內(nèi)閣辦公室負(fù)責(zé)采購政策和框架;財(cái)政部與稅收和海關(guān)負(fù)責(zé)環(huán)境稅;商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部負(fù)責(zé)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長、綠色金融和研究;社區(qū)和地方政府部負(fù)責(zé)規(guī)劃綱要和建立規(guī)章;交通部負(fù)責(zé)低碳運(yùn)輸;職業(yè)和養(yǎng)老金部以及健康部負(fù)責(zé)健康和社會保障事務(wù);內(nèi)政部和司法部負(fù)責(zé)刑事審判;文化媒體和體育部負(fù)責(zé)遺產(chǎn)資產(chǎn)和旅游;教育部負(fù)責(zé)環(huán)境教育;外國和英聯(lián)邦辦公室、國際發(fā)展部、國防部等負(fù)責(zé)可持續(xù)發(fā)展的國際行動。另外，由于英國實(shí)行地方分權(quán)，還存在著移交的環(huán)境責(zé)任，如在威爾士，《未來后代法案》規(guī)定可持續(xù)發(fā)展是威爾士政府的中心組織原則。

事實(shí)上，政府與環(huán)境也是具有雙重關(guān)系的，政府既是環(huán)境的管理主體，同時也是環(huán)境的一個部分，因而政府環(huán)境責(zé)任也可以按照政府與環(huán)境的雙重關(guān)系，分為兩種責(zé)任：一是政府作為環(huán)境管理者的責(zé)任，即政府部門應(yīng)當(dāng)制定政策、施加管理，推動環(huán)境改善和社會可持續(xù)發(fā)展;二是政府作為環(huán)境參與者的責(zé)任，即政府部門自身應(yīng)當(dāng)是“綠色的”、環(huán)保的，努力成為環(huán)境保護(hù)的社會榜樣和典范。

（二）英國審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)。英國審計(jì)署為議會審查公共支出，以幫助議會管控政府賬目和提升公共服務(wù)。其主要職責(zé)是審計(jì)中央政府部門、機(jī)構(gòu)和其他公共實(shí)體的財(cái)務(wù)報(bào)告，以及開展績效審計(jì)和審計(jì)調(diào)查等，維持政府的效率以促進(jìn)公共資金的最佳使用、改進(jìn)公共服務(wù)的效果。在環(huán)境話題日益重要的背景下，英國審計(jì)署近十多年來對政府環(huán)境責(zé)任持續(xù)開展了審計(jì)。

1.英國審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容。

（1）政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的工作進(jìn)展和效果。審計(jì)署對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各項(xiàng)改進(jìn)情況進(jìn)行檢查，并綜合各領(lǐng)域情況得出總體趨勢。2014年，英國審計(jì)署根據(jù)英國下議院環(huán)境審計(jì)委員會的要求，對環(huán)境保護(hù)10個領(lǐng)域治理進(jìn)展情況進(jìn)行了檢查，評估了2010年以來的環(huán)境保護(hù)效果，發(fā)布了評估簡報(bào)。綜合10個領(lǐng)域的總體情況，審計(jì)署則強(qiáng)調(diào)了一個混合的積極態(tài)勢，認(rèn)為改進(jìn)和挑戰(zhàn)并存，比如在魚類比例的維持性方面是改進(jìn)的，而在空氣質(zhì)量目標(biāo)符合二氧化氮標(biāo)準(zhǔn)、擁有良好生態(tài)狀態(tài)的水體比例方面存在挑戰(zhàn)。

（2）政府部門自身運(yùn)行的可持續(xù)性。英國政府的2011可持續(xù)發(fā)展展望，樹立了一個將可持續(xù)發(fā)展“融入”包括政策和決策、采購與資產(chǎn)管理的政府活動所有方面的理想目標(biāo)。自2011—2012財(cái)年，財(cái)政部已經(jīng)要求英國中央政府部門，在年度報(bào)告中報(bào)告可持續(xù)性事項(xiàng)，形成可持續(xù)性報(bào)告。審計(jì)署則通過審計(jì)這些可持續(xù)性報(bào)告，以及開展其他專項(xiàng)審計(jì)活動，對中央部門自身運(yùn)行的可持續(xù)性進(jìn)行審計(jì)。具體來說，審計(jì)署主要審計(jì)各部門如何將可持續(xù)性嵌入了部門的活動，覆蓋了管理、決策、采購和運(yùn)營各個方面。

2013年7月，審計(jì)署對商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部是否成功地在治理結(jié)構(gòu)、政策制定、部門運(yùn)行、采購四個方面嵌入了可持續(xù)性進(jìn)行了審計(jì)。其中在部門運(yùn)行方面，審計(jì)署認(rèn)為在該部門的2015年運(yùn)行環(huán)境影響的六個目標(biāo)中，已經(jīng)符合了其中的三個，在廢物和碳目標(biāo)方面正在取得更好的進(jìn)展，而在減少國內(nèi)出行方面還沒有改進(jìn)。2014年6月，審計(jì)署審計(jì)了國家健康服務(wù)局、內(nèi)政部與商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部的部門可持續(xù)性。對于內(nèi)政部，審計(jì)署認(rèn)為內(nèi)政部對部門活動的可持續(xù)性影響有良好的理解，已經(jīng)專注于減少綠色化政府承諾中的建筑和公務(wù)出行的環(huán)境影響，但是它沒有積極地管理收容所資產(chǎn)的重大可持續(xù)性影響。

2.英國審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的結(jié)果形式。審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果，以不同的具體形式，形成書面的審計(jì)報(bào)告向外報(bào)出。

（1）發(fā)布《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展簡要指南》。這一指南是英國審計(jì)署對英國政府在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的行動、資金支出情況、最近的和計(jì)劃的變革、需要關(guān)注的事務(wù)等幾方面情況的概述。指南以國際國內(nèi)環(huán)境話題如人們對環(huán)境問題認(rèn)識的發(fā)展、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求等為背景，結(jié)合審計(jì)署以往審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題，以及其他部門如統(tǒng)計(jì)部門、財(cái)政部門的看法和數(shù)據(jù)，對英國政府整體和相關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展兩大板塊各自的進(jìn)展、存在的問題、當(dāng)前的行動、未來的展望進(jìn)行了報(bào)告，其實(shí)質(zhì)是發(fā)表審計(jì)署觀點(diǎn)的政府環(huán)境責(zé)任履行情況的綜合性分析成果。

2015年7月、2017年9月，英國審計(jì)署分別發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展簡要指南》，兩份報(bào)告內(nèi)容結(jié)構(gòu)大致相同，分為概述、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等幾部分。因英國在2016年通過公投脫歐，因而在2017年的簡要指南中，英國審計(jì)署指出了退出歐盟對英國環(huán)境政策和資金支持等方面的影響。英國政府仍然希望現(xiàn)有的歐盟環(huán)境法律整體繼續(xù)在英國法律方面有影響，至于資金，英國政府已經(jīng)為農(nóng)場擔(dān)保了同樣的資金總額支持。

（2）向議會相關(guān)委員會提交簡報(bào)。英國審計(jì)署主計(jì)審計(jì)長是英國下議院的官員，有向議會報(bào)告各部門和實(shí)體是否經(jīng)濟(jì)有效地運(yùn)用資源的法定權(quán)力。環(huán)境審計(jì)委員會以及環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)委員會都是下議院的內(nèi)設(shè)委員會，英國審計(jì)署向這些與環(huán)境事務(wù)有關(guān)的委員會，提交相關(guān)政府部門在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的簡報(bào)，主要有《部門觀察》和《部門可持續(xù)性觀察》等。

《部門觀察》是英國審計(jì)署向議會有關(guān)委員會提交的反映部門活動和績效的綜合報(bào)告，主要以審計(jì)署和被審計(jì)部門已發(fā)布的出版物為基礎(chǔ)編制。審計(jì)署向環(huán)境審計(jì)委員會提交的部門環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)性觀察報(bào)告，反映了負(fù)有環(huán)境責(zé)任的部門，按照要求所進(jìn)行的相關(guān)活動和績效、風(fēng)險情況。近幾年來，英國審計(jì)署連續(xù)發(fā)布了環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部、能源和氣候變化部等環(huán)境問題關(guān)鍵部門的部門觀察。

《部門可持續(xù)性觀察》是英國審計(jì)署對中央部門在“綠色化政府承諾”的要求下，在包括部門治理、資產(chǎn)管理和運(yùn)營、采購和合同管理、政策制定等所有活動中嵌入可持續(xù)性的總體情況的報(bào)告，通常還展示政府部門貫徹可持續(xù)發(fā)展的良好實(shí)踐。審計(jì)署對商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部、司法部都發(fā)布過可持續(xù)性觀察報(bào)告，也對中央部門整體發(fā)布過可持續(xù)性觀察報(bào)告。如2013年7月，審計(jì)署應(yīng)環(huán)境審計(jì)委員會要求，檢查了商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部，對該部門是否在治理結(jié)構(gòu)、政策和政策制定、部門運(yùn)行和采購四個方面，成功地嵌入了可持續(xù)性進(jìn)行了評估，并在提交的該部門可持續(xù)性觀察報(bào)告中，陳述了對可持續(xù)發(fā)展四個方面“關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)”，提示了環(huán)境審計(jì)委員會可能希望關(guān)注的領(lǐng)域。

（3）發(fā)布部門環(huán)境審計(jì)報(bào)告。部門環(huán)境審計(jì)報(bào)告是內(nèi)容比較具體、針對性強(qiáng)的審計(jì)報(bào)告，反映某一專業(yè)環(huán)境部門或者機(jī)構(gòu)的環(huán)境治理情況和存在的問題。這些單獨(dú)的審計(jì)報(bào)告可以成為環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展簡要指南、觀察報(bào)告等綜合性的、有關(guān)政府部門環(huán)境責(zé)任的審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)。

2010年7月，英國審計(jì)署就環(huán)境局是否對面源污染有良好的理解以便達(dá)到環(huán)境污染治理責(zé)任目標(biāo)、是否對改變習(xí)慣解決污染問題提升了認(rèn)識等方面進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)布了《環(huán)境局：應(yīng)對英格蘭的面源水污染》的審計(jì)報(bào)告，指出了環(huán)境局理解面源污染來源不深刻、對污染問題的認(rèn)知水平低、沒有充分運(yùn)用激勵和制裁措施，以及資金使用低效等問題，并提出了審計(jì)建議。

3.英國審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)報(bào)告的特點(diǎn)。

（1）引用其他權(quán)威機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)與評價，多方面印證政府環(huán)境責(zé)任。英國審計(jì)署的環(huán)境責(zé)任審計(jì)報(bào)告，背景資料豐富，引用其他相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和評價，多方面反映政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容、要求和履行情況，給報(bào)告的使用者提供更多的信息量，也使審計(jì)署的審計(jì)結(jié)論與建議更有依據(jù)和可信性。

在2015年7月發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展簡要指南》中，審計(jì)署引入了國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的英格蘭環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)和評價結(jié)果，作為審計(jì)報(bào)告的陳述背景。審計(jì)署還將其他機(jī)構(gòu)的結(jié)論與審計(jì)署的結(jié)論放在一處進(jìn)行對比。在上述簡要指南中，審計(jì)署將自身對環(huán)境保護(hù)10個領(lǐng)域的進(jìn)展評估，與環(huán)境審計(jì)委員會的進(jìn)展評估列示在同一個表格中，比如對于“淡水環(huán)境”，審計(jì)署認(rèn)為只有四分之一的水體有良好的生態(tài)狀態(tài)，落后于目標(biāo)，而環(huán)境審計(jì)委員會也認(rèn)為這一領(lǐng)域缺乏進(jìn)展，印證了審計(jì)署的觀點(diǎn)。

（2）推廣部門的良好實(shí)踐，發(fā)揮審計(jì)的促進(jìn)作用。英國審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告不僅揭示政府部門在履行環(huán)境職責(zé)中存在的問題，而且也將其中的良好實(shí)踐進(jìn)行推廣，為其他部門更好履職提供借鑒和示范。

2015年2月，英國審計(jì)署就政府部門的可持續(xù)性報(bào)告，向環(huán)境審計(jì)委員會提交了《中央部門的可持續(xù)性報(bào)告：一個更新》。審計(jì)署在這份報(bào)告中指出自從上一次檢查以來，大多數(shù)部門的報(bào)告已經(jīng)改進(jìn)了，有一些非常好的實(shí)踐例子，如國際發(fā)展部的報(bào)告在公共信用獎項(xiàng)中受到高度好評，而國家健康事務(wù)服務(wù)局也以可持續(xù)性戰(zhàn)略和治理措施方面顯示出的良好狀態(tài)，反映了其可持續(xù)性的改進(jìn)。

（3）進(jìn)行預(yù)期分析，為政府環(huán)境責(zé)任履行提供參考。環(huán)境治理是一項(xiàng)帶有不確定性的綜合工作，需要政府提高預(yù)見性并加強(qiáng)部門間的合作。英國審計(jì)署作為外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)公開信息和專業(yè)部門訪談，對未來環(huán)境情況進(jìn)行預(yù)期分析，供議會相關(guān)委員會參考。

2017年11月，英國審計(jì)署向議會的環(huán)境審計(jì)委員會、環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)委員會、衛(wèi)生委員會和運(yùn)輸委員會，提交了《空氣質(zhì)量》的主計(jì)審計(jì)長報(bào)告，對未來實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量計(jì)劃進(jìn)行了風(fēng)險和成功的因素分析。報(bào)告指出：在地方政府面臨資金壓力的情況下，英格蘭政府需要確保地方政府擁有充分的能力和資源;地方當(dāng)局需要來自更大范圍的其他組織的支持，以解決當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量問題;強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府內(nèi)部的配合，對于空氣質(zhì)量實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的和可持續(xù)的改進(jìn)是重要的。

（4）在財(cái)務(wù)審計(jì)等其他審計(jì)中關(guān)注政府環(huán)境責(zé)任，揭示政府環(huán)境責(zé)任風(fēng)險。除了環(huán)境審計(jì)，英國審計(jì)署的其他審計(jì)項(xiàng)目如財(cái)務(wù)審計(jì)，也可能涉及政府部門環(huán)境責(zé)任。

在歐盟體系內(nèi)，歐盟為其成員國提供環(huán)境資金。2014—2020年，英國在環(huán)境目標(biāo)上分配了平均每年72 000萬英鎊預(yù)算的“歐洲建筑和投資基金（支持所有歐盟國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合歐洲2020年戰(zhàn)略目標(biāo)的資金）”，同時，成員國如果達(dá)不到歐盟指令所要求的環(huán)境目標(biāo)，將會被處以高額的財(cái)務(wù)處罰。歐盟委員會曾在2013—2014財(cái)年對英國環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部施加過4 200萬英鎊的處罰。

政府部門可能受到的財(cái)務(wù)處罰將導(dǎo)致政府未來財(cái)務(wù)狀況的不確定性，進(jìn)而影響審計(jì)署對部門財(cái)務(wù)報(bào)表出具的審計(jì)意見類型。審計(jì)署則通過部門財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)報(bào)告，提示政府可能面臨的環(huán)境財(cái)務(wù)處罰，揭示政府的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險。2014年7月，審計(jì)署對環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部及鄉(xiāng)村支付機(jī)構(gòu)2013—2014財(cái)年賬目進(jìn)行了財(cái)務(wù)審計(jì)，發(fā)布了主計(jì)審計(jì)長報(bào)告，報(bào)告雖然沒有對賬目給出保留意見，但是主計(jì)審計(jì)長警告說，盡管該部門對農(nóng)民的支付準(zhǔn)確性得到改進(jìn)，但是仍然可能面臨8 400萬英鎊的重大未來處罰，為避免這一高額處罰，部門必須處理好款項(xiàng)支付問題。

三、英國審計(jì)署政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)借鑒

保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策，黨的十九大報(bào)告指出要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的組成部分，在推動政府環(huán)境責(zé)任方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。英國審計(jì)署的政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)，為我國審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步在環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等審計(jì)活動中反映政府環(huán)境責(zé)任，提供了參考和借鑒。

（一）在相關(guān)審計(jì)中進(jìn)一步關(guān)注政府環(huán)境責(zé)任履行情況。我國相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)如環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等，明確規(guī)定了各級政府及有關(guān)部門環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容、環(huán)境目標(biāo)乃至法律責(zé)任。盡管當(dāng)前我國的審計(jì)法律沒有審計(jì)機(jī)關(guān)直接審計(jì)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，但是各項(xiàng)審計(jì)活動依然可能不同程度地涉及政府環(huán)境責(zé)任，本質(zhì)上也是對政府環(huán)境責(zé)任的審計(jì)和評價。

具體來看，審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、資源環(huán)境項(xiàng)目資金審計(jì)、政策措施落實(shí)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目中，都可能覆蓋或延伸到政府部門環(huán)境責(zé)任的職責(zé)履行情況。在現(xiàn)實(shí)的審計(jì)活動中，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)已經(jīng)涉及了政府環(huán)境責(zé)任履行，并在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)等項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公告中，以及向全國人民代表大會常務(wù)委員會所做的審計(jì)工作報(bào)告中，都有政府環(huán)境責(zé)任履行情況的間接反映。更進(jìn)一步，國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，已經(jīng)按照責(zé)任單位進(jìn)行了具體問題的部門責(zé)任歸屬，披露了有關(guān)部門責(zé)任履行不到位的問題。

當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)可以梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中政府部門環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，在相關(guān)環(huán)境審計(jì)中更加關(guān)注政府環(huán)境責(zé)任的職責(zé)履行情況，運(yùn)用專業(yè)性和獨(dú)立性的優(yōu)勢，一方面發(fā)布審計(jì)報(bào)告加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任履行情況的信息公開，另一方面就有關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題與相關(guān)政府部門進(jìn)行交流，推動政府部門更好履行環(huán)境責(zé)任。

（二）開發(fā)政府環(huán)境責(zé)任研究型綜合審計(jì)報(bào)告。研究型綜合審計(jì)報(bào)告以發(fā)布的審計(jì)報(bào)告和其他信息資料為基礎(chǔ)，從宏觀和歷史的視角，全面、充分反映所審計(jì)事項(xiàng)在國家治理背景下的發(fā)展進(jìn)程、重要性、存在問題及其解決途徑，凝聚社會各方關(guān)注形成合力，推進(jìn)問題的解決和政策的完善。通過“強(qiáng)化最高審計(jì)機(jī)關(guān)的工作推動提高公共行政效率、問責(zé)、效果和透明度”是世界對國家審計(jì)的共識，發(fā)布研究型綜合審計(jì)報(bào)告這一做法也是審計(jì)機(jī)關(guān)踐行這一共識的專家型方式。國外發(fā)達(dá)國家的審計(jì)機(jī)關(guān)如美國審計(jì)署、英國審計(jì)署等，都公開發(fā)布過大量的研究型綜合審計(jì)報(bào)告，這些審計(jì)報(bào)告，在日常審計(jì)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會關(guān)注的重大問題，如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、債務(wù)管理、政府履職等，以專題報(bào)告的形式進(jìn)行比較全面深入的綜合分析，或?qū)τ嘘P(guān)部門的現(xiàn)行政策進(jìn)行評價，或?qū)ξ磥戆l(fā)展前景進(jìn)行模擬預(yù)測，表達(dá)來自審計(jì)機(jī)關(guān)的立場和觀點(diǎn)，為政府和議會提供改進(jìn)和決策的參考。

環(huán)境的保護(hù)與改善是一個長期的問題，涉及各方利益，需要政府部門和整個社會充分重視和聯(lián)合行動。我國審計(jì)機(jī)關(guān)開發(fā)政府環(huán)境責(zé)任研究型綜合審計(jì)報(bào)告，可以總結(jié)已有的審計(jì)成果，綜合反映政府部門的環(huán)境責(zé)任動態(tài)和總體情況，提出審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)見性建議，推動有關(guān)部門和全社會共同重視環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

（三）在揭示問題的同時推廣政府環(huán)境責(zé)任履行的良好實(shí)踐。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的主要問題、突出矛盾和風(fēng)險隱患，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)安全，也要發(fā)現(xiàn)好的做法，推進(jìn)各項(xiàng)政策措施的落實(shí)。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》指出，要“發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中好的做法、經(jīng)驗(yàn)和問題，注重從體制機(jī)制制度層面分析原因和提出建議，促進(jìn)深化改革和創(chuàng)新體制機(jī)制”。

突破以往單純的“問題導(dǎo)向型”審計(jì)模式，審計(jì)署在國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果中，已經(jīng)對有關(guān)部門和地區(qū)取得的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了披露。以審計(jì)署2018年第48號公告“2018年第二季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果”為例，公告反映了京津冀等省市在推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域大氣、水環(huán)境治理，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)方面值得總結(jié)推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。在今后的各項(xiàng)環(huán)境審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將經(jīng)審計(jì)的政府部門環(huán)境履職良好實(shí)踐進(jìn)行專門的反映，通過推廣良好實(shí)踐肯定成績積累經(jīng)驗(yàn)，也為其他部門履行環(huán)境職責(zé)提供借鑒。J

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