營商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任：歷史邏輯、理論邏輯與實(shí)踐邏輯

郭燕芬 柏維春

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春130117）

營商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著國際和國內(nèi)環(huán)境的深刻變化：國際層面上，全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局發(fā)生變化，投資競爭更加激烈；國內(nèi)層面上，社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。為應(yīng)對(duì)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化對(duì)營商環(huán)境提出的新要求，黨的十八大以來，黨中央與國務(wù)院在推動(dòng)全面深化改革和創(chuàng)新體制機(jī)制中多次論及優(yōu)化營商環(huán)境：黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 首次提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”，黨的十八屆五中全會(huì)明確營商環(huán)境的法治化、國際化、便利化建設(shè)目標(biāo)。習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇、深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)等多種場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營商環(huán)境的重要性。李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上做出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷。營商環(huán)境建設(shè)對(duì)減少行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，建立公平透明市場(chǎng)規(guī)則具有十分重要的作用和意義，在某種程度上，營商環(huán)境建設(shè)是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口。

一、現(xiàn)有研究綜述及問題提出

國外和國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)問題的研究較為豐富，對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行梳理一方面可以更加全面、客觀地認(rèn)識(shí)營商環(huán)境建設(shè)；另一方面可以從現(xiàn)有研究中發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)研究不足。本文在中國知網(wǎng)等中文數(shù)據(jù)庫和Springer、Wiley、ProQuest、Sage 等英文數(shù)據(jù)庫以“營商環(huán)境”“投資環(huán)境”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)搜索與篩選，對(duì)搜索到的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與評(píng)述。

（一）國外研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)問題的研究多以實(shí)證研究為主，主要有以下三個(gè)路向。

一是關(guān)于營商環(huán)境價(jià)值和意義的研究。這類研究一般依托驗(yàn)證營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（對(duì)外貿(mào)易、外資直接投資、區(qū)域發(fā)展等）的實(shí)質(zhì)影響，如尼爾·鮑爾欽（Neil Balchin）等人以8 個(gè)非洲國家為樣本，分析了與貿(mào)易相關(guān)的營商環(huán)境對(duì)貿(mào)易出口績效的影響［1］；阿巴特利（Arbatli M E）以G7國家為分析樣本，分析了營商環(huán)境中政治環(huán)境和制度、經(jīng)濟(jì)政策等因素對(duì)國外直接投資流入的影響等［2］。

二是關(guān)于營商環(huán)境評(píng)價(jià)的研究。這類研究以世界銀行集團(tuán)（World Bank）發(fā)布的《營商評(píng)價(jià)報(bào)告》最被廣泛認(rèn)可，該報(bào)告以企業(yè)生命周期為基礎(chǔ)開發(fā)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在全球范圍內(nèi)篩選大量樣本展開評(píng)價(jià)；經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（Economist Intelligence Unit）也形成了一套結(jié)合宏觀環(huán)境與市場(chǎng)重點(diǎn)要素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并對(duì)全球82 個(gè)經(jīng)濟(jì)體開展評(píng)價(jià)研究。此外，瑞士洛桑國際管理學(xué)院（International Institute for Management Development）發(fā)布的《全球競爭力報(bào)告》以及日本都市戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《世界都市綜合競爭力排名》也較為權(quán)威。

三是關(guān)于營商環(huán)境影響因素的研究。這類研究以全球或某一地區(qū)的跨國文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)分析為主。如如卡琳·溫蒂（Carlin, Wendy）和保羅·西布萊特（Paul Seabright）通過數(shù)據(jù)調(diào)研和案例分析，認(rèn)為社會(huì)制度是營商環(huán)境的主要影響因素［3］；克拉帕爾（Klapper L）、勒溫（Lewin A）和德爾加多（Delgado J M Q）對(duì)112 個(gè)發(fā)展中國家進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為穩(wěn)定的政治環(huán)境、良好的治理、現(xiàn)代化商業(yè)注冊(cè)等要素對(duì)企業(yè)進(jìn)入意愿有較大影響，政府應(yīng)從這些變量入手提升營商環(huán)境治理能力［4］；巴·艾哈迪（Bah, Elhadj）和雷芳（Lei Fang）認(rèn)為監(jiān)管環(huán)境、犯罪、腐敗、基礎(chǔ)設(shè)施可及性、金融發(fā)展等因素對(duì)營商環(huán)境有重要影響，是營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵要素［5］。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

近年來，國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)問題的相關(guān)研究也逐漸豐富。主要研究路向有以下幾個(gè)方面。

一是關(guān)于營商環(huán)境價(jià)值意義的理論解析和實(shí)證研究。理論解析的研究思路一些是結(jié)合時(shí)代背景和政策導(dǎo)向，挖掘營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值與意義［6］，另一些是通過深度解析營商環(huán)境與國家治理的關(guān)系，闡明營商環(huán)境在國家治理中的重要地位［7］；實(shí)證研究則側(cè)重分析營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［8］、企業(yè)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)間［9］、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展［10］、直接投資［11］、服務(wù)業(yè)發(fā)展［12］等方面的影響以及營商環(huán)境中某一要素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展某一要素的影響［13］。

二是關(guān)于營商環(huán)境評(píng)價(jià)的研究。國內(nèi)學(xué)者對(duì)營商環(huán)境評(píng)價(jià)的研究起步較晚，一部分研究是基于世界銀行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開展［14-15］。近兩年，一些學(xué)者也逐步開始探索我國營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如婁成武、張國勇以市場(chǎng)主體主觀感為視角構(gòu)建了營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［16］；魏淑艷、孫峰以宏觀環(huán)境為框架構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并對(duì)東北地區(qū)營商環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)［17］；楊濤則細(xì)分營商環(huán)境構(gòu)成進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建并對(duì)魯蘇浙粵四省進(jìn)行了對(duì)比評(píng)價(jià)與分析［18］。

三是關(guān)于地方政府營商環(huán)境治理中的現(xiàn)實(shí)問題分析。張威提出營商環(huán)境政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性、透明度不足、執(zhí)行不一致、政府與市場(chǎng)及政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系尚未理順等問題［19］；洪海認(rèn)為存在對(duì)營商環(huán)境指標(biāo)體系的片面認(rèn)識(shí)，政府積極主動(dòng)而特定行業(yè)反應(yīng)滯后，對(duì)營商環(huán)境成效評(píng)價(jià)缺乏全面性等問題［20］；婁成武等人則從治理理論視角提出政府營商環(huán)境建設(shè)意識(shí)偏差、合作理念不強(qiáng)、治理的制度化手段尚未形成、評(píng)估重量不重質(zhì)等問題［7］；王曉玲認(rèn)為優(yōu)化營商環(huán)境的持續(xù)性建設(shè)有待加強(qiáng)［21］。

四是關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的策略研究。張波對(duì)比中國與其他國家企業(yè)營商環(huán)境指數(shù)差距后，提出行政改革與司法改革同步的治理思路［22］；史長寬、梁會(huì)君對(duì)我國三個(gè)省級(jí)橫截面的數(shù)據(jù)分析，提出優(yōu)化中西部貿(mào)易環(huán)境、提高政府辦事效率等策略［23］；魏淑艷、孫峰則提出調(diào)整工作思路、調(diào)動(dòng)激活可利用資源、擴(kuò)大和培育技術(shù)市場(chǎng)鼓勵(lì)技術(shù)配套和創(chuàng)新、破除體制機(jī)制障礙等治理策略［17］。除了宏觀性策略外，也有學(xué)者深入探討了某一項(xiàng)具體的優(yōu)化策略，如拓展行政公益訴訟范圍以啟用監(jiān)察機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督來配合和保障營商環(huán)境治理［17］，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和異地商會(huì)作為政府和企業(yè)的橋梁紐帶作用［24］。

（三）研究評(píng)述與問題提出

上述文獻(xiàn)梳理顯示，現(xiàn)有關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的研究是理論與實(shí)踐相結(jié)合、定性與定量兼具的，這些研究為開展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)的相關(guān)研究奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究也存在一些問題：國外研究主要是基于對(duì)跨國數(shù)據(jù)或案例的實(shí)證探索，但將其應(yīng)用于國情差異較大的我國，其解釋力和調(diào)適力有限。國內(nèi)研究更切合我國實(shí)際，但多側(cè)重價(jià)值研究和影響分析，大部分價(jià)值研究和影響分析是從時(shí)代背景解讀營商環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化的必要性，或從實(shí)證研究中證實(shí)營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要影響，對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的研究明顯不足。

總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)觀點(diǎn)，從營商環(huán)境的基本屬性而言，營商環(huán)境作為制度集合體這樣一種特殊的公共產(chǎn)品，政府必然是其建設(shè)的首要和主要責(zé)任主體；從營商環(huán)境存在的問題而言，政府責(zé)任履行越位、缺位和偏差是造成營商環(huán)境存在問題的根源；從解決策略而言，政府責(zé)任的有效履行是保障營商環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化的主要途徑。而現(xiàn)有關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)政府責(zé)任的研究呈現(xiàn)碎片化取向，將政府責(zé)任零星散布在上述問題、對(duì)策等研究中，對(duì)營商環(huán)境建設(shè)政府責(zé)任的系統(tǒng)化研究明顯不足。因此，對(duì)營商環(huán)境政府責(zé)任的系統(tǒng)研究迫在眉睫：一方面，新時(shí)代營商環(huán)境建設(shè)已成為刻不容緩的治理任務(wù)，只有理順營商環(huán)境政府責(zé)任的內(nèi)在邏輯，才能清晰把握當(dāng)下營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的邊界；另一方面，營商環(huán)境建設(shè)中政府作為首要責(zé)任主體，必須從理論層面探析其責(zé)任邏輯，才能更加深入地分析當(dāng)前營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任存在的問題，進(jìn)而提出改進(jìn)策略。

二、營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的歷史邏輯

營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的歷史邏輯體現(xiàn)了對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)，也呈現(xiàn)出營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任得以形成的歷史軌跡。整體而言，營商環(huán)境建設(shè)的政府責(zé)任是與我國經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的、由混沌到清晰的發(fā)展歷程。我國營商環(huán)境建設(shè)始于1978年，在此之前為了鞏固社會(huì)主義制度，盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，我國選擇實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過指令性和指導(dǎo)性計(jì)劃來進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)，政府完全把控經(jīng)濟(jì)，這一時(shí)期的營商環(huán)境政府責(zé)任實(shí)質(zhì)上并沒有分化出來，而是蘊(yùn)含在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面責(zé)任中。因此，嚴(yán)格意義上而言，自1978年改革開放以來，政府才開始營商環(huán)境建設(shè)活動(dòng)。

（一）營商環(huán)境政府責(zé)任的起步

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放政策。改革開放初期，為改變我國社會(huì)貧困的現(xiàn)實(shí)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為政府的當(dāng)務(wù)之急，使國家和社會(huì)富裕起來的目標(biāo)是促成政府全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，這一時(shí)期營商環(huán)境建設(shè)的政府責(zé)任處于起步階段，主要表現(xiàn)為政府招商引資的責(zé)任。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不同，改革開放政策提出后，地方政府改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“一統(tǒng)天下”的管理模式，積極培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了政府與市場(chǎng)分化的雛形，但政府與市場(chǎng)之間并沒有明確的邊界，這使政府主導(dǎo)和深度干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為可能。同時(shí)，“唯GDP”政績考核和官員升遷的緊密聯(lián)系導(dǎo)致在提升招商環(huán)境的進(jìn)程中，地方政府表現(xiàn)出了較強(qiáng)的“經(jīng)濟(jì)人”特征，因此，這一時(shí)期營商環(huán)境的政府責(zé)任是不余遺力地推進(jìn)招商引資，地方政府圍繞GDP 考核指標(biāo)需求，通過推出經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、稅收優(yōu)惠、扶持政策以及廉價(jià)的土地供給等方式來提高地區(qū)招商環(huán)境的競爭力，吸引投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由于這一時(shí)期的招商引資工作推進(jìn)尚處于探索和起步狀態(tài)，政府的各種招商引資的制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)驗(yàn)都處于摸索過程，具有中央政府主導(dǎo)、地方政府跟隨的特征。中央政府通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)使一部分地方政府在招商引資領(lǐng)域進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)，如1980年，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》規(guī)定“特區(qū)為客商提供廣闊的經(jīng)營范圍，創(chuàng)造良好的經(jīng)營條件，保證穩(wěn)定的經(jīng)營場(chǎng)所，一切國際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流中具有積極意義的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)、住宅和建筑業(yè)、高級(jí)技術(shù)研究制造業(yè)，以及客商與我方感興趣的其他行業(yè)，都可以投資興辦或與我方合資興辦”①參見1980年8月頒布的《廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。。地方政府招商引資工作的積極行動(dòng)局限在中央批準(zhǔn)的率先開放的地區(qū)，范圍較為小，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方政府也主要是通過稅收優(yōu)惠、降低土地價(jià)格和廉價(jià)勞動(dòng)力等粗放型履責(zé)手段提升地區(qū)的招商引資競爭力。

（二）營商環(huán)境政府責(zé)任的拓展

隨著改革開放的推進(jìn)，尤其是1992年鄧小平同志的南方談話指明中國經(jīng)濟(jì)改革的方向后，地方政府招商引資工作范圍從特區(qū)向全國鋪開。這一時(shí)期盡管政府營商環(huán)境的主要責(zé)任內(nèi)容仍是招商引資，但責(zé)任范圍開始拓展。這一時(shí)期營商環(huán)境政府責(zé)任范圍的拓展表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，從改革開放初期的少量經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立拓展到大量的經(jīng)濟(jì)園區(qū)建立。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1984年到2002年，大約有5 000 個(gè)各式各樣的經(jīng)濟(jì)園區(qū)建立，這些經(jīng)濟(jì)園區(qū)包括開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等。

另一方面，政府開始從招商引資戰(zhàn)略、政策和組織實(shí)施等多方面促進(jìn)我國招商引資實(shí)踐與理論的結(jié)合，不再局限于推出碎片化的招商優(yōu)惠政策。例如，1992年商務(wù)部外國投資管理司在北京召開全國第一屆招商引資工作會(huì)議；1996年與世界銀行合作，在沈陽舉辦招商引資研討班等［25］。中央政府層面的上述全局性、統(tǒng)籌性的工作推進(jìn)，幫助地方政府全面、深入理解招商引資相關(guān)的理論與實(shí)務(wù)。此外，與招商引資直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革開始在地方政府層面開展。具體表現(xiàn)為，一些地區(qū)成立了招商引資機(jī)構(gòu)（如招商局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局）等或直屬于地方政府，或作為地方政府商務(wù)部門的下屬事業(yè)單位。這些專門的招商引資機(jī)構(gòu)改變了以往僅靠行政權(quán)力實(shí)施的粗放型招商優(yōu)惠政策，而是結(jié)合市場(chǎng)變化和投資者需求，靈活調(diào)整工作方法，推進(jìn)我國招商引資工作從粗放型向精準(zhǔn)化方向發(fā)展。整體而言，與起步階段中央政府主導(dǎo)、地方政府跟隨的特征相比，這一時(shí)期的招商引資工作中，地方政府發(fā)揮了更大的作用，逐漸開始成為招商引資工作的主角。

（三）營商環(huán)境政府責(zé)任的調(diào)整優(yōu)化

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)和2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際接軌進(jìn)一步加強(qiáng)，原有的招商引資工作很大程度上不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這一時(shí)期營商環(huán)境政府責(zé)任內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也隨之有了新的調(diào)整和優(yōu)化：從單純推出粗放型、淺表性的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向以行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制改革為核心的優(yōu)化策略。

WTO 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求設(shè)計(jì)了以自由、平等、公開、公正為核心的貿(mào)易規(guī)則，作為WTO 的成員國，我國必須努力達(dá)到WTO 所要求的營商環(huán)境治理體系和相應(yīng)的政府治理能力。為此，營商環(huán)境政府責(zé)任不僅僅是推出優(yōu)惠政策，同時(shí)要推動(dòng)以政府與市場(chǎng)關(guān)系為主要內(nèi)容、以政府改革為主導(dǎo)的系統(tǒng)改革：以改革自身為主導(dǎo)，同時(shí)推動(dòng)大型國有企業(yè)和銀行改革，逐漸解決我國長期存在的“政企不分”問題。此外，這一時(shí)期營商環(huán)境政府責(zé)任的另一個(gè)重要方面是調(diào)整和解決政府招商引資過程中累積的一些弊端和問題，例如，地方政府為爭奪投資項(xiàng)目而盲目讓利，惡性競爭危害可持續(xù)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，更有重形式輕實(shí)效、重外資輕內(nèi)資、重招商輕服務(wù)、過度承諾等現(xiàn)象。這一時(shí)期，WTO 等國際外部動(dòng)力和改革開放以來招商引資弊端解決的內(nèi)部動(dòng)力共同推動(dòng)地方政府逐漸從低門檻的優(yōu)惠政策模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿母锎龠M(jìn)服務(wù)提升，改善營商環(huán)境的模式。

（四）營商環(huán)境政府責(zé)任的全面協(xié)同

進(jìn)入新時(shí)代，國內(nèi)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，人民美好生活的需求同發(fā)展不充分不平衡成為社會(huì)主要矛盾。國際上，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、全球治理體系發(fā)生重大變動(dòng)。面對(duì)國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，營商環(huán)境建設(shè)不再僅局限于企業(yè)“進(jìn)入”的問題，而是包含企業(yè)從進(jìn)入到退出的全過程，從招商引資到營商環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)變成為必然，因此，營商環(huán)境政府責(zé)任定位、內(nèi)容和方式也隨之發(fā)生變化。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和我國地方政府政績考核的逐漸科學(xué)化和均衡化，唯GDP 的經(jīng)濟(jì)政績考核不再獨(dú)占鰲頭，地方政府主要靠招商引資發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)狀和新時(shí)代共享、均衡的發(fā)展理念。以政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境為核心的營商環(huán)境成為吸引企業(yè)進(jìn)入并長久發(fā)展繁榮的關(guān)鍵，這直接影響了營商環(huán)境的政府責(zé)任定位從直接參與招商引資具體政策活動(dòng)到退居幕后積極提供服務(wù)，營造良好的政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。本質(zhì)上而言，我國改革開放的進(jìn)程就是一系列漸變的制度變遷過程，政府在這一過程中始終擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)責(zé)任，新時(shí)代營商環(huán)境建設(shè)也不例外。但有所不同的是，這一時(shí)期政府主導(dǎo)責(zé)任內(nèi)容不再是直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是以提供服務(wù)為主導(dǎo)的責(zé)任內(nèi)容：無論與政府服務(wù)直接相關(guān)的政務(wù)服務(wù)，還是政府發(fā)揮重要制度引導(dǎo)、法律規(guī)制的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，甚至地區(qū)的自然環(huán)境保護(hù)與改善都離不開政府服務(wù)責(zé)任的履行。從責(zé)任方式而言，政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，乃至自然環(huán)境的改善都需要系統(tǒng)、全面和協(xié)同的改革，這一時(shí)期政府在履行其營商環(huán)境責(zé)任時(shí)也表現(xiàn)為從規(guī)制、管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理：縱向上中央與地方政府協(xié)同治理，橫向上政府內(nèi)部各部門之間、政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體之間以及區(qū)域政府之間協(xié)同推進(jìn)改革，共建優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。

營商環(huán)境的政府責(zé)任隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)不斷演化，經(jīng)歷了起步、發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整和全面協(xié)同四個(gè)歷史階段，這四個(gè)歷史階段實(shí)質(zhì)上也是營商環(huán)境政府責(zé)任邊界從混沌到明晰的演變過程。

二、營商環(huán)境政府責(zé)任的理論邏輯

理論邏輯始于實(shí)踐問題。營商環(huán)境政府責(zé)任的理論邏輯涉及兩個(gè)核心問題：一是政府是否需要承擔(dān)營商環(huán)境建設(shè)責(zé)任，二是政府如何承擔(dān)營商環(huán)境建設(shè)責(zé)任?；卮鸬谝粋€(gè)問題需要從營商環(huán)境的根本屬性入手，而回答第二個(gè)問題則需要從政府與市場(chǎng)關(guān)系及政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中角色定位入手。

（一）營商環(huán)境的公共屬性

營商環(huán)境是“一種特殊的公共產(chǎn)品，也是政府公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)”［7］。從廣義視角界定，營商環(huán)境是一個(gè)地區(qū)整體的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環(huán)境，具有強(qiáng)烈的公共屬性。這種公共屬性一方面表現(xiàn)為營商環(huán)境作為公共產(chǎn)品所蘊(yùn)含的非排他性、非競爭性技術(shù)特征和社會(huì)公共需求的本質(zhì)特征，另一方面表現(xiàn)為營商環(huán)境作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)，蘊(yùn)含著復(fù)雜性與多元性。

1.作為特殊的公共產(chǎn)品

經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)的是薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品的界定： 具有非排他性和非競爭性等基本特征的產(chǎn)品即為公共產(chǎn)品。隨著社會(huì)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，公共產(chǎn)品的范圍逐步擴(kuò)展。喬治·恩德勒（Georges Enderle）從經(jīng)濟(jì)倫理的角度提出了更廣義的公共產(chǎn)品界定，即“社會(huì)和個(gè)人生活以及追求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能性的條件”，并指出定義公共產(chǎn)品的兩條原則：非排斥原則和非敵對(duì)原則。其中，“非排斥原則是指，與私人物品比較，對(duì)受公共產(chǎn)品影響的和受個(gè)人或集團(tuán)權(quán)力限定的‘消費(fèi)’不排斥其他人的消費(fèi)，無論是出于技術(shù)的原因、效率的原因，還是出于法律或倫理的原因。非敵對(duì)原則是指一個(gè)消費(fèi)者與其他消費(fèi)者之間缺乏敵對(duì)性或競爭性”［26］。按照這一界定，營商環(huán)境與其他公共環(huán)境（如自然環(huán)境、法治環(huán)境等）類似，是一種公共產(chǎn)品，其非排他性原則體現(xiàn)在，營商環(huán)境不能被特定企業(yè)所占有，是面向特定區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)的系統(tǒng)環(huán)境，排除特定企業(yè)或存在技術(shù)困難，或?qū)е滦蕮p失，或違反相關(guān)法律或倫理，具有較高的代價(jià)；其非敵對(duì)性（或非競爭性）體現(xiàn)在一些企業(yè)享有并受益于營商環(huán)境并不會(huì)影響另一些企業(yè)的享有與受益，即營商環(huán)境受益對(duì)象之間不存在利益沖突?！胺桥潘耘c非競爭性，抑或非排斥性原則和非敵對(duì)性原則是公共產(chǎn)品的技術(shù)性特征，社會(huì)公共需求才是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征?！保?7］在我國進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為必然趨勢(shì)的背景下，社會(huì)、企業(yè)和公眾對(duì)良好的營商環(huán)境的需求越來越強(qiáng)烈，營商環(huán)境的本質(zhì)特征越來越凸顯。政府的一個(gè)重要職能即提供公共產(chǎn)品，滿足公眾需求，這使政府成為營商環(huán)境建設(shè)的首要責(zé)任主體。

2.作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)

營商環(huán)境是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)與政府、社會(huì)相互分化的結(jié)果，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而衍生的社會(huì)總體環(huán)境的子系統(tǒng)，是由政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多元主體共同構(gòu)建的一種制度環(huán)境。由此，營商環(huán)境可以看作公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)。作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)，營商環(huán)境具有多元復(fù)雜性。這種多元復(fù)雜性主要表現(xiàn)在主體、要素和功能三個(gè)方面。在主體上，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營商環(huán)境涉及主體不再局限于政府與市場(chǎng)主體，各種社會(huì)組織（如商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)）等多元供給主體都成為營商環(huán)境的構(gòu)建主體，呈現(xiàn)出多元性與異質(zhì)性。在要素上，營商環(huán)境不僅包括了生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境等天然要素，還包含了政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素和文化要素等歷史與人文要素，這些數(shù)量龐大的要素之間存在較大的異質(zhì)性。復(fù)雜多元的主體和復(fù)雜多元要素之間或二者各自內(nèi)部相互依賴、相互聯(lián)系，且相互之間并非簡單線性互動(dòng)，最終導(dǎo)致營商環(huán)境的功能也呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性，具體表現(xiàn)在：良好的營商環(huán)境不僅通過促進(jìn)企業(yè)發(fā)展有利于市場(chǎng)系統(tǒng)健康發(fā)展，還能帶來巨大的政治、社會(huì)正外部效應(yīng)。例如，良好的營商環(huán)境吸引大量企業(yè)入駐，對(duì)政府治理能力與治理體系的現(xiàn)代化改革起到倒逼推動(dòng)作用，促進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化；大量企業(yè)入駐也會(huì)帶動(dòng)一個(gè)地區(qū)的就業(yè)率，提升人民生活水平等。

（二）營商環(huán)境的政府責(zé)任定位

從縱向歷史進(jìn)程來看，政府與市場(chǎng)關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程。從亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演“守夜人”的角色，讓市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，到凱恩斯在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期提出政府可以通過投資促進(jìn)需求，即政府應(yīng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，到哈耶克新自由主義盛行，強(qiáng)調(diào)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中消極作用，再到2008年金融危機(jī)爆發(fā)背景下新凱恩斯主義誕生，強(qiáng)調(diào)政府在治理中的核心作用。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色和職能經(jīng)歷了消極（萎縮）—積極（擴(kuò)張）—消極（萎縮）—積極（擴(kuò)張）循環(huán)往復(fù)的變化過程。從政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中角色和發(fā)揮作用的變化歷程可知，政府角色和職能的變動(dòng)與當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾是緊密聯(lián)系的，不同歷史階段面臨的不同社會(huì)矛盾要求政府角色和作用隨之而變，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

從橫向比較維度來看，以英、美為代表的成熟資本主義國家堅(jiān)持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為政府應(yīng)該最少干涉市場(chǎng)，充分尊重和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)生活中的作用；以蘇聯(lián)為代表的中央政府計(jì)劃型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的完全控制，用行政指令計(jì)劃國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展；“二戰(zhàn)”后，東亞地區(qū)（以韓國、日本為代表）和拉丁美洲地區(qū)則基本上是一種政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)是具有持續(xù)的發(fā)展愿景、凝聚力極強(qiáng)的政府經(jīng)濟(jì)部門、良好的政商合作關(guān)系，以及選擇性的產(chǎn)業(yè)政策；而以中國為代表的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制則創(chuàng)造性地在社會(huì)主義國家引入市場(chǎng)機(jī)制，激活市場(chǎng)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f，在不同的地區(qū)和不同的國家，由于其面臨的社會(huì)主要矛盾和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件不同，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)邊界、職責(zé)內(nèi)容也各不相同。

營商環(huán)境是典型的政府與市場(chǎng)主體互動(dòng)演化形成的制度體系，由上文政府與市場(chǎng)關(guān)系分析可知，營商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任是必要的，但營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任應(yīng)該根據(jù)不同階段的社會(huì)主要矛盾、不同的基本國情來決定其邊界、內(nèi)容和方式。正如劉易斯提出的悖論所述“沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子……”［27］。這一悖論對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任也具有較強(qiáng)的契合性：一方面，政府控制著改革的整體過程，政府行為直接決定著營商環(huán)境改革的程度，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境需求的增強(qiáng)，政府在營商環(huán)境改革中的職責(zé)越來越重要；另一方面，隨著社會(huì)主要矛盾變化和全面深化改革的推進(jìn)，政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)該是逐步弱化其對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的直接控制?？梢?，轉(zhuǎn)型背景下的營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任問題兼具重要性和復(fù)雜性：重要性是指如果政府責(zé)任履行不力，治理能力不佳，那么營商環(huán)境必然難以最優(yōu)服務(wù)市場(chǎng)主體；復(fù)雜性則體現(xiàn)在營商環(huán)境建設(shè)的政府責(zé)任的邊界、內(nèi)容、方式是隨著國家或地區(qū)發(fā)展階段、當(dāng)前主要矛盾等特征而變化的，加之我國特色社會(huì)主義政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，使?fàn)I商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任具有較強(qiáng)的中國特色。

三、營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的實(shí)踐邏輯

“實(shí)踐邏輯”這一概念源于法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪，是基于實(shí)踐者的行為與特定環(huán)境結(jié)構(gòu)之間關(guān)系、蘊(yùn)含著一種認(rèn)識(shí)和把握實(shí)踐的思維方式。實(shí)踐邏輯與理論邏輯相對(duì)應(yīng)，如果說理論邏輯是推理的邏輯，那么實(shí)踐邏輯則是事實(shí)的邏輯。營商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任不僅具有理論推演邏輯，還具有自身獨(dú)特的、從政府營商環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐探索中完善抽象的實(shí)踐邏輯。

（一）自上而下：中央政府頂層設(shè)計(jì)到地方政府政策落地

作為單一制國家，政治體制和行政體制的層級(jí)化和集權(quán)化特征決定了中央政府在國家治理中具有頂層設(shè)計(jì)的重要責(zé)任。中央政府在營商環(huán)境建設(shè)中的責(zé)任也不例外。深化“放管服”改革、激發(fā)市場(chǎng)活力，與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接、進(jìn)一步擴(kuò)大開放程度等頂層設(shè)計(jì)不斷出臺(tái)。自上而下從中央政府頂層設(shè)計(jì)到地方政府政策落地是營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的重要實(shí)踐邏輯。

按照黨的十九大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，改革創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇、慶祝海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)、東北三省考察等多種場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)了投資環(huán)境、營商環(huán)境的重要性。李克強(qiáng)總理更是在政府工作報(bào)告、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變職能電視電話會(huì)議中，多次部署進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)激化市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，并提出了“營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力”的重要論斷。

除了國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的強(qiáng)調(diào)號(hào)召，中央政府頂層規(guī)劃責(zé)任還體現(xiàn)在優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略部署與規(guī)劃上。2018年初，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署，要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并推行我國營商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制。為貫徹這項(xiàng)部署，國家發(fā)展和改革委員會(huì)有關(guān)部門在召開專題研討會(huì)議、聽取地方有關(guān)部門（專家學(xué)者、企業(yè)代表）等各方意見的基礎(chǔ)上，優(yōu)化指標(biāo)、完善調(diào)查問卷。確定試評(píng)價(jià)在全國東、中、西部和東北地區(qū)22 個(gè)城市分兩批開展①3月中旬至5月，首批在北京、上海、廈門、深圳、武漢、沈陽、成都、杭州、蘭州、遼寧葫蘆島、浙江衢州、陜西延安12 個(gè)城市開展試評(píng)價(jià)。根據(jù)試評(píng)價(jià)地方反饋的意見，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)試修正。4月下旬至6月，第二批在天津、重慶、青島、廣州、南京、合肥、貴陽、湖北襄陽、海南三亞、浙江義烏10 個(gè)城市。。2018年6月28日，李克強(qiáng)總理提出了加快構(gòu)建“具有中國特色的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系”。2018年7月，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組成立，下設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境組，并在《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》中明確了牽頭組織機(jī)構(gòu)。

（二）自下而上：地方政府改革試點(diǎn)到中央政府總結(jié)推廣

由于地理、歷史、政策等原因，我國各個(gè)地區(qū)的營商環(huán)境客觀條件存在較大差異。所以，盡管有層級(jí)性的自上而下的主導(dǎo)治理邏輯，但營商環(huán)境建設(shè)同其他領(lǐng)域的政策推進(jìn)一樣，離不開地方政府結(jié)合本地特征的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。這就形成了政府營商環(huán)境建設(shè)中自下而上的實(shí)踐邏輯。

從目前全國各地政府的營商環(huán)境建設(shè)推進(jìn)過程，也可以清晰地看到自下而上的實(shí)踐邏輯。一方面，在中國這樣多重轉(zhuǎn)型的國家治理中，僅靠中央政府的頂層設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府營商環(huán)境建設(shè)的控制是不現(xiàn)實(shí)的，其科學(xué)性也會(huì)受到質(zhì)疑，因此，中央政府的頂層設(shè)計(jì)一般為政策框架，給地方政府留有較大的政策自主探索空間，這為營商環(huán)境建設(shè)的地方政府能動(dòng)性發(fā)揮提供了可能。另一方面，相對(duì)于中央政府，地方政府更貼近于管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境，更加了解區(qū)域內(nèi)營商環(huán)境面臨的客觀條件和急需解決的問題，這使地方政府能夠因地制宜地落地頂層政策，發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性。

從地方政府營商環(huán)境建設(shè)的推進(jìn)內(nèi)容來看，根據(jù)2018年8月國務(wù)院通報(bào)的部分地方優(yōu)化營商環(huán)境的典型做法，典型的落地政策包括改革投資審批等制度、便利企業(yè)開發(fā)和經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革等方面，不同地區(qū)依據(jù)本地區(qū)客觀條件，營商環(huán)境建設(shè)的側(cè)重推進(jìn)內(nèi)容和推進(jìn)方式也不相同。例如，北京市將營商環(huán)境改革作為加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的突破口，圍繞企業(yè)開辦的重點(diǎn)環(huán)境，制定“9+N”系列政策；上海市依據(jù)營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，以市場(chǎng)主體感受為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)服務(wù)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)等本地優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性；廣州市則以企業(yè)登記“免預(yù)約”“零見面”“全天候”“無紙化”等為核心推動(dòng)開辦企業(yè)全面提速。這些營商環(huán)境建設(shè)的地方實(shí)踐是在中央政府的頂層設(shè)計(jì)框架下的一種能動(dòng)探索，這些探索在本地產(chǎn)生良好效果直達(dá)中央政府層面，得到中央政府的認(rèn)可和推廣。

（三）橫向?qū)嵺`邏輯：地區(qū)間對(duì)標(biāo)先進(jìn)

在我國營商環(huán)境建設(shè)推進(jìn)過程中，不僅可以看到自上而下、從頂層設(shè)計(jì)到地方政策落地的實(shí)踐邏輯和自下而上、從地方試點(diǎn)改革到中央總結(jié)推廣的實(shí)踐邏輯，還可以看到對(duì)標(biāo)先進(jìn)的橫向?qū)嵺`邏輯。

一方面，隨著信息化發(fā)展，地區(qū)之間的信息交流更加便捷和充分，一個(gè)地區(qū)的營商環(huán)境推進(jìn)創(chuàng)新信息能夠更加便捷地被其他地區(qū)獲取，由于同一層級(jí)不同地方政府之間存在競爭關(guān)系，獲取信息的一方會(huì)積極跟進(jìn)競爭對(duì)手的政策改革和創(chuàng)新，形成政府營商環(huán)境建設(shè)的橫向模仿實(shí)踐邏輯；另一方面，由于歷史、地理位置和政策原因，政府營商環(huán)境建設(shè)推進(jìn)存在不同梯隊(duì)：以上海、廣州、深圳為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以看作營商環(huán)境發(fā)展的較先進(jìn)梯隊(duì)，而西部地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以看作營商環(huán)境發(fā)展的較保守梯隊(duì)。與我國其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策實(shí)踐邏輯相似，政府營商環(huán)境建設(shè)的推進(jìn)活動(dòng)同樣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)開放發(fā)達(dá)地區(qū)“取經(jīng)”，東北地區(qū)、西部地區(qū)地方政府通過各種渠道向東部發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)，跟進(jìn)、效仿發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)的做法。

新時(shí)代面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的挑戰(zhàn)，使以往的“要素紅利”和“政策紅利”逐漸讓位于“創(chuàng)新紅利”和“制度紅利”［28］，將營商環(huán)境推上了更加關(guān)鍵的位置。通過對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的歷史邏輯梳理，呈現(xiàn)了政府責(zé)任從起步、發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整到全面協(xié)同、從混沌到清晰的發(fā)展歷程，通過對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任理論邏輯的梳理，揭示了營商環(huán)境作為特殊公共產(chǎn)品和公共治理產(chǎn)物所具有的非排他性、非競爭性、社會(huì)需求性以及多元性和復(fù)雜性特征，從政府與市場(chǎng)關(guān)系視角探尋了理論層面上營商環(huán)境政府責(zé)任的內(nèi)容邊界規(guī)則；通過對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任自上而下、自下而上和橫向平行的實(shí)踐邏輯分析，揭示了營商環(huán)境政府責(zé)任的頂層設(shè)計(jì)到基層落地、改革試點(diǎn)到總結(jié)推廣和對(duì)標(biāo)先進(jìn)三個(gè)實(shí)踐邏輯。通過對(duì)營商環(huán)境建設(shè)中政府責(zé)任的內(nèi)在邏輯分析，可以更加全面、科學(xué)地呈現(xiàn)營商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任邊界、內(nèi)容和方式，為探析政府在營商環(huán)境建設(shè)中如何有效履責(zé)奠定基礎(chǔ)。