城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式應(yīng)用的問題與對策

□黃軍結(jié)

一、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項目實施PPP模式的意義

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動了城市化的建設(shè)，這無疑提升了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金需求，在經(jīng)濟高速發(fā)展初期的時候，一方面，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中發(fā)揮越來越大的作用，另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大。然而由于現(xiàn)有經(jīng)濟增速的變緩以及地方債務(wù)的加大，政府的財政能力跟不上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。通過銀行等間接融資方式是前期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的主要方式，但銀行貸款手續(xù)繁瑣，限制條款多；發(fā)行政府債券雖然也可以投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是發(fā)行債券的資本成本負擔較高，資金使用情況監(jiān)督的有效性差[1]。自從我國加入WTO后，國外的一些諸如融資模式、管理經(jīng)驗、先進技術(shù)等相繼傳入我國，并在我國得到快速發(fā)展，集體和私人儲蓄在我國存款系統(tǒng)中占據(jù)較高的比重，這樣的條件使私人資金進入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成為可能，先前的諸如BT、BOT等項目雖已實施，但效果并不理想，帶來了諸如市場失靈、服務(wù)質(zhì)量低等問題，這些嚴重影響了我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，顯然有必要引入和大力宣傳公私合作的PPP模式。

二、PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式的推廣和運用始于黨的十八屆三中全會，其大致經(jīng)過了準備之年(2013)、發(fā)展之年(2014)和深化完善之年(2015)，PPP模式在2016年迎來了快速發(fā)展階段。

(一)PPP重點行業(yè)建設(shè)項目突出。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，在464個落地示范項目中，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類位居前三，市政工程類最多，達到216個，占46.6%，比去年末新增36個，比去年同期新增192個；交通運輸類有45個，占9.7%，比去年末新增8個，比去年同期新增40個[2]。可見PPP項目的重點領(lǐng)域在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面。

(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批力度加快，投資金額大。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，在2014年，基建領(lǐng)域得到國家發(fā)改委批復的投資總額約為1.6萬億元，到2015年，批復的鐵路、軌道交通、機場等領(lǐng)域投資額超過2.3萬億元，可見其規(guī)模不斷擴大。此外，國家“一帶一路”的提出，無疑促進了PPP融資進一步投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，2014年，有大約近1.6萬億元“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施獲得審批，2014年底透露的“七大工程包”總投資額超過10萬億元。

(三)涉及的領(lǐng)域眾多。從涉及的領(lǐng)域來看，PPP項目案例涉及到水利、交通、市政、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域，從社會資本合作方類型來看，2017年3月末，在455個已入庫的落地示范項目簽約社會資本中，包括261個單家社會資本項目和194個聯(lián)合體項目。簽約的716家社會資本中，國有控股174家、民營獨資144家、港澳臺20家、外商15家、民營控股118家、國有獨資221家，加上類型不易辨別的其他24家。

三、PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

(一)制度環(huán)境與體制不健全，缺乏相關(guān)法律依據(jù)。由于項目的長期性、復雜性、相對性等特征，社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時，要進行充分評估，政府所提供的優(yōu)惠和承諾固然重要，同時也要關(guān)心投資的法律保障和相關(guān)政策指導。PPP融資模式在具體的應(yīng)用操作中需要簽署大量的合同，這無疑對相關(guān)的法律環(huán)境提出了較高的要求，從我國目前的實際情況來看，我國PPP的制度框架與法規(guī)體系的完備程度不高。由于各個地方項目的特殊性，有關(guān)PPP的法律法規(guī)多為地方制定，再加上發(fā)展不夠成熟，相關(guān)部門規(guī)章和地方性法規(guī)之間有可能會存在不協(xié)調(diào)與不配套，國家層面立法的缺乏導致地方法規(guī)層次較低，操作性不強、難以實施等問題。

(二)項目風險意識淡薄，風險管理水平落后。風險的管理大致有識別、評價與應(yīng)對三個過程，與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目各參與方風險意識淡薄相照應(yīng)的是，這里提到的問題主要表現(xiàn)在三個方面：第一，從風險識別的角度來看，我國運用PPP融資模式的時間跟歐美發(fā)達國家相比較短，并且發(fā)達國家有自己的一套風險研究報告和管理手冊。而我國目前研究報告極少，風險識別機制不完善。第二，從風險評價的角度看，我國的一些項目偏重于定性風險，在定量分析方面的研究較少。第三，從風險管理實施的角度來看，大多數(shù)的項目主管部門通常采取風險回避和風險控制兩種手段來處理風險，對于風險的其他管理認識不夠深入。

(三)專業(yè)化的機構(gòu)和專業(yè)人員力量缺乏。PPP在我國的歷史并不久遠，發(fā)展起步晚，相應(yīng)人們對它的認識存在著不足，理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗都有待提高，雖然一部分專家、學者認識到PPP模式巨大的潛在優(yōu)勢，并已經(jīng)開始借鑒發(fā)達國家的建設(shè)管理經(jīng)驗，引進PPP融資模式，但就目前PPP融資模式的發(fā)展狀況而言還遠遠不夠。如果專業(yè)人才培養(yǎng)計劃滯后期過長，那么在后期的發(fā)展中就很難實現(xiàn)參與方利益的最大化，而且項目的成功率也會大打折扣。PPP并不是被每個參與方所熟知，從項目的全生命周期理論可以看出，這里面涉及到融資、設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營、維護等多方面專業(yè)知識。而且成功的PPP融資模式結(jié)構(gòu)需要的是風險的合理分擔，這些工作要求較高的人員素質(zhì)。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中運用PPP模式的對策

(一)政府要轉(zhuǎn)變角色和職能，完善法制體系。在PPP模式引進之前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府，政府部門兼顧經(jīng)營者和服務(wù)提供者兩種角色。實行PPP模式之后，政府兼具著監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在法律方面，不僅要完善地方法律體系，同時也要兼顧國家層面的PPP立法，明確PPP應(yīng)運的原則與范圍、政府監(jiān)管與審批手續(xù)、公眾參與制度，同時在風險管理、糾紛處理和退出機制等方面建立起較為完善的PPP法律框架，使得PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施中做到有法可依，充分做到與地方的差異性相互協(xié)調(diào)，相互補充[3]。

(二)增強風險意識，設(shè)計合理的風險管理機制。由于PPP模式所特有的數(shù)額大、周期長、復雜程度高等特征，如何合理地設(shè)計風險管理機制就顯得尤其重要。對于上述所闡述的問題，本文大致可以從三個方面來提高風險管理水平：第一，對于風險識別認識的不夠，可以借鑒國外發(fā)達國家成功的項目經(jīng)驗，完善自己的風險清單。第二，在風險評價中，要將定性分析與定量分析充分結(jié)合，兩者并用，在定量分析中，風險需要建立數(shù)理統(tǒng)計模型來識別。第三，要學會風險轉(zhuǎn)移，可以通過擔保或是保險，將風險轉(zhuǎn)移給擔保人或是保險人。

(三)積極加強PPP融資方面專業(yè)人才的培養(yǎng)。在加強人才培養(yǎng)方面，一方面，要繼續(xù)深入對PPP融資模式的理論研究，需要重點培養(yǎng)懂經(jīng)濟、法律、合同管理、財務(wù)等的專業(yè)性人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。同時也要深入借鑒其他發(fā)達國家的經(jīng)驗，在適應(yīng)我國實際情況的前提下取長補短，充分發(fā)揮私人和社會參與的優(yōu)越性。另一方面，在國家PPP研究中心提供服務(wù)的基礎(chǔ)上，充分利用當前的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，實施動態(tài)分析研究，同時也可以引入權(quán)威的第三方機構(gòu)，與高校、科研機構(gòu)領(lǐng)域合作，組建PPP項目規(guī)劃編制隊伍，促進PPP項目方案制作的科學性。

五、結(jié)語

PPP模式是一種較為新穎的融資方式，它不僅可以有效緩解政府的財政壓力，減輕地方債務(wù)壓力，同時還能夠彌補BT、BOT、TOT的缺陷，提高政府效率，合理分擔風險，使得該模式在我國有較好的前景[4]。由于發(fā)展的起步較晚，PPP模式在我國的發(fā)展還存在一些障礙，比如說法制法規(guī)的建設(shè)不完善、風險管理水平的落后、人才隊伍的緊缺等，在以后的研究中要充分了解我國的實際情況，選取與地方情況相符合的模式。