試論績效預算與績效評價的共同作用

●胡 浩

一、研究背景

十九大以來，各省市均在認真貫徹落實新《預算法》的規(guī)定，以更好更快實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提升資金使用效益的目標，目前已經(jīng)取得階段性成果。習近平總書記在十九大報告中指出：績效預算是一種特殊的財政管理手段，要好好利用在財政管理上，使其財政能夠發(fā)揮出更大的效益，為更多的人民服務，為人民爭取更多的利益和社會效益。為了進一步推動預算管理改革歸檔加速，必須通過推行績效預算加以配套和完善。2018年出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》也明確要求各級政府部門積極 “創(chuàng)新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，實現(xiàn)預算和績效管理一體化”。由此可得，績效評價是檢驗預算成果的重要手段，而績效預算是對績效評價結果的量化，二者之間相互聯(lián)系，互為依據(jù)，二者在實際操作過程中形成良性閉環(huán)路徑，最大化作用于財政管理。然而，目前我國政府關于績效預算和績效評價相結合的探索尚處于起步階段，具有很大的改進和完善空間。從概念上看，績效預算屬于政府資金使用之前的活動；而績效評價是對活動結果的考核，屬于政府資金使用之后的活動。所以，將績效預算和績效評價有機結合，形成共同作用體系是一個機制化且復雜的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性。政府資金使用是否有效，需要兩者相互聯(lián)系、共同作用，對建立績效預算和績效評價共同作用體系進行深入研究勢在必行。

二、績效預算和績效評價的關系

（一）績效預算和績效評價緊密聯(lián)系

績效預算概念發(fā)源于二十世紀40年代的美國，產(chǎn)生背景就是政府改革，根本目的是疏導公眾壓力和化解財政資源需求的無限性與供給的有限性之間的矛盾，至今已有70年的實施歷史。但是時至今日，世界各國對績效預算的確切含義理解仍存在較大爭議。在國內，財政部于2011年7月5日以財預〔2011〕416號印發(fā)《關于推進預算績效管理的指導意見》才真正對績效預算的原則、內容、要求等作出明確規(guī)定。政府進行績效預算是通過對政府資金投資項目的可行性、項目的成本、項目的收益等進行預測評估，以確定政府資金使用范圍，即對資金管理作出合理規(guī)劃。且相對傳統(tǒng)預算而言，績效預算具有戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置性、系統(tǒng)管理性和標桿性。2011年4月財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285 號)，對政府績效評價管理工作進行規(guī)定?？冃гu價既是對政府資金投資項目的事后評價方法，也是驗證績效預算的預算結果與實際執(zhí)行結果差異的衡量標準。在績效管理中，績效預算不能脫離績效評價而獨立為企業(yè)或者政府服務，績效評價也無法獨立為企業(yè)或者政府所服務。且從定義上講，績效評價是績效預算運行框架體系的組成部分之一。由此可見，績效預算和績效評價的關系是相輔相成、缺一不可的。

（二）績效預算和績效評價的共同作用

從政府資金管理角度看，政府部門在執(zhí)行特定項目之前對項目做合理的預算分析，以充分掌握項目；在項目執(zhí)行過程中進行實時科學評價，以提升項目執(zhí)行效率；在項目完成后進行整體的績效評價和成果總結。這一過程就是績效預算與績效評價共同作用的實際表現(xiàn)，即實現(xiàn)績效預算和績效評價的共同作用的過程就是政府對所管理資源進行統(tǒng)一分析、整合、評價和結論應用的過程。通過二者共同作用，能夠使得政府資金使用效率得到有效提升，切實實現(xiàn)資金的合理化分配，并且在促進經(jīng)濟效益提升的同時實現(xiàn)社會效益增長，有效減少社會資源浪費。此外，政府績效預算與及績效評價共同作用還體現(xiàn)在人力資源優(yōu)化配置方面，績效預算與績效評價共同作用必須在政府治理結構清晰、個人分工明確細化的前提下才能有效發(fā)揮，倒逼政府部門進一步明晰人力資源管理制度，充分激發(fā)和調動工作人員的工作熱情和積極性，從而提高工作效率。

三、績效預算和績效評價結合存在的不足

（一）兩者共同作用尚處于初級階段，缺乏長遠性目標

目前國內企業(yè)及政府部門關于將績效預算和績效評價有機結合的實踐尚處于起步階段，與發(fā)達國家實踐成果差距甚遠。然而，加快建立績效預算與績效評價共同作用體系是新形勢發(fā)展的必然要求和必然趨勢，必須予以高度重視和深入探索。績效預算和績效評價共同作用體系包括目標、工作任務、評價標準等具體組成部分，其中，工作任務及評價標準均是基于目標而設置的，這意味著合理的目標設定是此共同作用體系的關鍵環(huán)節(jié)；同時，明確的目標也是保證二者共同作用體系良好服務于企業(yè)、政府的基礎和必要條件。例如武漢市財政局在全面推進績效預算和評價工作中，首先確立了“全面實施績效預算和評價管理”這一明確統(tǒng)一目標，在此基礎上著力構建“全覆蓋、全過程、全方位”的管理體系。實踐證明該目標的設定為后期工作開展指定了明確的方向，有效促進了工作效率的提升，也為共同作用體系建設積累了成功的實踐經(jīng)驗。因此，制定長遠性、戰(zhàn)略性的目標更加有利于績效預算和績效評價的共同作用體系的建立和發(fā)展。

（二）相關部門職能分工不明，降低了兩者共同作用的效果

績效預算和績效評價的共同作用體系是一項相當龐大而且復雜的系統(tǒng)工程，主要由目標、工作任務、評價標準三個關鍵部分組成，其實際執(zhí)行過程中需要政府多個部門相互配合才能得以全面發(fā)揮作用，即通過任務分配將目標具體化，再通過將責任細化到個人實現(xiàn)工作任務具體化，從而保證共同作用體系的有效執(zhí)行。然而，由于一些職能部門內部結構模糊，分工不明，導致具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)目標無法細化，績效目標審核、績效運行跟蹤監(jiān)控、績效結果評價等工作無法有效判斷歸屬職責等情況，嚴重削弱了績效預算和評價共同作用的效果。

（三）兩者共同作用體系尚未完善，預算制定和考評標準存在模糊性

現(xiàn)階段已經(jīng)制定并正在執(zhí)行的二者共同作用體系尚不完善，首要不足是預算編制結果和考評標準均存在模糊性和不確定性。例如，政府開展城鄉(xiāng)扶貧項目時，由于考評標準存在模糊性，導致某些需要扶貧幫助的家庭或者成員被遺留，而一些不符合扶貧標準的成員被動享受優(yōu)惠政策，盲目獲取社會福利；另一方面，考評標準的不確定性致使項目開展過程中對政策執(zhí)行的程度和所覆蓋的范圍無法作出統(tǒng)一判斷，導致不同城鄉(xiāng)扶貧標準不統(tǒng)一，滋生社會的不公平性，甚至引起民憤，使項目開展完全背離其初衷。因此，制定科學合理的預算和可操行的考評標準，完善績效預算和績效評價兩者的共同作用體系非常必要且刻不容緩。

（四）績效預算和績效評價尚未透明公開化，其共同作用發(fā)揮不夠

績效預算和績效評價共同作用體系對預算及評價機制的公開透明化有更為嚴格的要求，而且“陽光預算”、“陽光績效”能夠切實避免政府資金的無效使用及某些不良風氣蔓延。透明公開既是政府依法行政和保證現(xiàn)代社會公民權利的基本要求，更是陽光政府、陽光政務的重要體現(xiàn)和衡量標準?？冃ьA算和績效評價的透明化和公開化與二者發(fā)揮共同作用的好壞息息相關。具體而言，政府績效預算和績效評價工作需要監(jiān)督，不僅需要政府相關部門的監(jiān)督，更需要群眾的監(jiān)督，只有這部分工作落到實處，政府資金才能在陽光下運作，進而反作用于績效預算和評價的全過程。因此，績效預算和績效評價透明公開化勢在必行。然而現(xiàn)階段政府部門預算結果及績效評價結果公開工作仍有很大的進步空間，也預示著要切實發(fā)揮績效預算與績效評價的共同作用依然任重道遠。

四、績效預算與績效評價更好發(fā)揮共同作用的舉措

（一）制定切實可行的目標，使其發(fā)揮出共同作用

不管是個人、企業(yè)還是政府，做某項活動之前都得先有一個目標，之后才能根據(jù)這個目標制定相應的計劃，一步一步實行，直到得到結果。而且，績效預算是基于目標而展開的一種預算機制，績效評價也是聚焦目標進行結果測評的考核活動。要有效發(fā)揮績效預算與績效評價的共同作用，制定切實可行的目標是關鍵環(huán)節(jié)也是重要途徑之一。政府設定目標時要考慮主觀的滿意度、客觀的達標度和超標度以及解決問題的衍生度，全面落實“可定義、可解釋、可選擇、可度量、可公開”的“五可”要求；制定的目標包括總目標、年度目標、季度目標，或者短期目標和長期目標?？冃ьA算目標的制定要以大量的調查研究資料和數(shù)據(jù)分析為依據(jù)，要與政府的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃緊密結合。例如，去年出臺首個關于全面預算績效管理的綱領性文件《關于全面實施預算績效管理的意見》，北京市財政局在全市范圍內開展全成本績效預算試點工作取得階段性進展，而《意見》對實現(xiàn)預算和績效管理一體化作出了全新的要求，因此北京市財政局為了更好地發(fā)揮績效預算與績效評價共同作用，及時根據(jù)《意見》指示在各項制度中夯實績效管理要求，將“提高財政資源配置效率和使用效益”作為下一階段的總目標有效執(zhí)行，北京市的預算績效管理一體化建設工作一直在探索中前行，堅持與時俱進，以明確的、科學合理的目標作為指導方向是其共同體系建設成效顯著的不二法寶。此外，云南省、山東省、四川省財政廳均在《意見》出臺后，牢牢圍繞“全面實施預算績效管理”目標，著力構建“全覆蓋、全過程、全方位”的預算績效管理體系。

（二）建立完整的兩者共同作用體系，合理化績效預算和績效評價

績效預算和績效評價共同作用體系實際是一個閉環(huán)體系，從績效預算開始，至績效評價結束。整個體系的建設需要抓好目標、評價、反饋三個關鍵。從目標角度來看，關于政府資金的使用需要制定長遠的目標以開展績效預算工作，首先收集核實并分析相關資料，各部門單位要基于目標制定工作方案，成立項目工作小組，確定工作方法。從評價角度來看，這是特別重要和關鍵的部分，在整個共同作用體系中處于核心地位。比如，對于政府而言，部門預算執(zhí)行完成后，應及時開展績效評價，全面、細致地考量財政資金的產(chǎn)出和效益。在部門績效自評中，財政部門要組織開展各個項目支出的績效評價和整體支出的績效評價，填寫自評表，財政部門將根據(jù)自評質量考核情況組織復評。比如，在上文中提到的政府扶貧政策的案例中，財政部門應當合理化預算，根據(jù)實際情況制定每個城鄉(xiāng)的扶貧標準，制定出科學合理、可操作的貧困的考評標準，各個部門確定要完成的扶貧的程度；在項目完成后，各個部門成立評價小組針對項目實行過程中相關工作人員的工作完成程度進行評價。從反饋的角度來看，在對項目完成程度進行評價后，需要相關部門撰寫自評報告，并將自評材料報送市財政部門考核備案，同時在本部門網(wǎng)站或政府網(wǎng)站專欄公開，進一步總結經(jīng)驗和教訓，并在今后的工作中借鑒成功經(jīng)驗，吸取教訓，做好落實整改反饋。

（三）細化相關部門職能分工，主動強化管理者的責任

落實主體責任是《意見》對政府部門預算和績效管理一體化管理的全新要求，因此細化相關部門職能分工是有效建立績效預算和績效評價共同作用體系的必然選擇和重要手段。政府部門要建立分工明確的職責機制。例如廣西財政廳自2016年開始著手建立責任分工機制，強化預算和績效管理一體化的源頭管理。廣西財政廳出臺了自治區(qū)本級預算績效目標管理辦法和預算績效目標管理廳內操作規(guī)程，從制度層面規(guī)范預算績效目標管理的職責分工；在外部控制過程中按照 “誰申請、誰設置目標”“誰分配、誰審核目標”“誰批復預算、誰批復目標”的原則，明確財政廳、區(qū)直業(yè)務部門、資金使用單位在績效目標設置、審核和批復環(huán)節(jié)的職責分工，明確區(qū)直部門在預算績效目標管理方面的主體責任；在內部管理中對預算績效管理局和部門預算管理處的職責分工進行二次梳理和厘清，其中，預算績效管理局主要負責政策制定及組織實施，部門預算管理處負責具體實施；通過理順內外部的職責分工，目前已基本建立起了職責明確、分工合理、優(yōu)勢互補、協(xié)調聯(lián)動的分工機制，形成了“各司其職、各盡其責”的職責定位。此外，部門管理者應該主動承擔主體責任，積極主動開展相關工作，以身作則，發(fā)揮榜樣示范及領導作用，以更好地履行績效問責機制和激勵約束機制；以管理者的工作積極性和熱情點燃全體人員的工作熱情，從而有效提升工作效率。

（四）堅持績效預算和績效評價公開化，完善管理制度

政府部門要堅持績效預算和績效評價更加透明化，加快完善管理制度。建立績效預算與績效評價共同作用體系，本質上是通過預算與績效的結合打破以往因預算與績效分離造成的信息不對稱局面，而信息對稱是保證績效預算和績效評價公開透明化的基礎。因此政府應該加強數(shù)據(jù)管理，建立強有力的配套機制為實現(xiàn)績效預算和績效評價公開透明化提供支撐，通過歷史支出數(shù)據(jù)確定預算安排依據(jù)，固化支出數(shù)據(jù)痕跡，以問題為導向，預算與問題解決產(chǎn)生有機鏈接；通過大數(shù)據(jù)的方式解決信息的不對稱性，科學設計績效評估體系；通過采集更加多元的數(shù)據(jù)，準確評估預算績效結果，績效對預算產(chǎn)生關聯(lián)和影響，使財政管理向數(shù)據(jù)管理轉變；保證財政安排和支出有數(shù)據(jù)依據(jù)、有數(shù)據(jù)痕跡、有數(shù)據(jù)反饋、有數(shù)據(jù)實證。例如廣西財政廳目前已經(jīng)初步建成了預算績效管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了預算績效目標設定及預算績效評價的信息化管理，為預算績效管理提供技術支撐；并組建了由269名專家、覆蓋50多個行業(yè)領域的績效專家?guī)欤约坝缮虾?、廣東等先進先行地區(qū)中介機構參與介入的25家績效評價中介機構庫，作為強化預算績效一體化管理的智力支撐。

五、展望

政府通過發(fā)揮績效預算和績效評價的共同作用，就政府資金使用方面已經(jīng)得到了有效的提升。我們從分析績效預算和績效評價的概念出發(fā)，闡述了兩者的關系及其共同作用?；诜治鰞烧叩墓餐饔皿w系存在的不足之處提出相應的解決方案，政府部門要按照黨的十九大要求，從多個角度出發(fā)，繼續(xù)對“全面”和“績效”兩個方面進行深入探討，營造“講績效、用績效、有績效、比績效”的氛圍，明確績效責任，真正推進實現(xiàn)預算和績效管理一體化，實現(xiàn)現(xiàn)代政府、陽光政府、高效政府的最終目標?！?/p>