監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)配置研究

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（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082 ）

為提高我國反腐敗效率，整合、強化反腐敗力量，用更加權(quán)威集中的力量促進反腐敗斗爭的不斷推進和廉潔政府的構(gòu)建，我國推行了監(jiān)察體制改革。2016年12月，全國人大常委會授權(quán)北京市、浙江省、山西省進行國家監(jiān)察體制改革試點工作；2017年11月，全國人大常委會通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），此后，全國省市縣三級監(jiān)察委員會設(shè)置全面鋪開。一個新的國家機構(gòu)的出現(xiàn)必然會伴隨法律的制定和修改，隨后，《國家監(jiān)察法草案》公布并征求社會公眾意見，經(jīng)過一審、二審，最終，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）在2018年3月十三屆全國人代會第一次會議上獲得審議并最終獲得通過。雖然監(jiān)察權(quán)有了專門法律的規(guī)定和約束，也實現(xiàn)了從雙規(guī)到留置等一系列執(zhí)紀(jì)執(zhí)法措施的進步，促進了反腐敗效率的提高和力量的集中，但當(dāng)前監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察權(quán)是一個集黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事調(diào)查權(quán)于一體的綜合性權(quán)力，融合了三種調(diào)查權(quán)的監(jiān)察權(quán)勢必會帶來一系列的問題。分析當(dāng)前監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)狀，把握監(jiān)察權(quán)的運行規(guī)律，捋順監(jiān)察權(quán)和其他國家權(quán)力之間的關(guān)系，就顯得至關(guān)重要。

一、監(jiān)察權(quán)屬性之辨

監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)屬性的界定問題，《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限和程序等幾個方面進行了界定，《決定》對監(jiān)察委員會履行的職能也給予了說明，但都未明確界定監(jiān)察權(quán)的屬性。學(xué)界有不少對監(jiān)察權(quán)屬性問題的討論，主要有如下幾種不同看法：

（一）獨立于其他權(quán)力的監(jiān)察權(quán)

持這一觀點的學(xué)者從監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式、地位、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化、監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)等方面進行了分析。監(jiān)察委員會從其產(chǎn)生方式看，與“一府兩院”相同，由國家權(quán)力機關(guān)——各級人民代表大會產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督；從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)看，由之前的“一府兩院”變?yōu)榱恕耙桓晃瘍稍骸保黾恿吮O(jiān)察委員會這一獨立的權(quán)力機構(gòu)，而不再是隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)；從監(jiān)察權(quán)性質(zhì)來看，監(jiān)察權(quán)兼具紀(jì)律檢查、監(jiān)察調(diào)查等多項職能，調(diào)查公職人員違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪活動。監(jiān)察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，監(jiān)察機關(guān)行使的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)由國家《監(jiān)察法》規(guī)定和約束，案件移送至檢察機關(guān)后的審查起訴等環(huán)節(jié)適用《刑事訴訟法》。[1]監(jiān)察權(quán)的地位與之前隸屬于行政權(quán)的監(jiān)察部大不相同，監(jiān)察委員會是一個獨立的權(quán)力機構(gòu)，不受行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和約束。監(jiān)察委員會除了擁有原行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)以及部門的相關(guān)職能外，與紀(jì)委合署辦公，還擁有紀(jì)律調(diào)查權(quán)。

（二）三權(quán)范疇內(nèi)的權(quán)力

針對監(jiān)察權(quán)屬性問題，林彥教授從監(jiān)察權(quán)的來源分析，認(rèn)為中國特色的人民代表大會制度雖與西方國家的政治制度有很大區(qū)別，但人民代表大會制度也未否認(rèn)立法、行政、司法機關(guān)之間的權(quán)力區(qū)分，在國家機構(gòu)的設(shè)置上我們可以明顯看出這種區(qū)分[2]，新產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)雖是與“一府兩院”相平行的獨立的機構(gòu)，在形式上是新創(chuàng)立的權(quán)力類型，但其權(quán)力構(gòu)成沒有超出原有權(quán)力設(shè)置和范圍。監(jiān)察委員會所擁有的職權(quán)主要是來自于原行政監(jiān)察權(quán)和檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，沒有超出“一府兩院”架構(gòu)下行政權(quán)、檢察權(quán)的外延。[2]另有學(xué)者對監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)力的內(nèi)容進行分析，認(rèn)為監(jiān)察委員會的權(quán)力兼具行政性與專門調(diào)查性[3]，實則也沒超出行政權(quán)和司法權(quán)的范疇。

（三）不同權(quán)力相加的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察委員會吸收、整合了原政府的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等其他不同部門的反腐敗權(quán)力，和紀(jì)委合署辦公。針對這種權(quán)力的整合，童之偉教授認(rèn)為監(jiān)察委員會的權(quán)力是黨的紀(jì)律檢查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)與檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的總和[4]，原來隸屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)或涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會。熊秋紅教授從功能主義的進路分析設(shè)立監(jiān)察委員會是為了“增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果”，并增強對腐敗犯罪的打擊[5]，所以它要行使原檢察機關(guān)擁有的職務(wù)犯罪“偵查權(quán)”，實則也是承認(rèn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)被合并到監(jiān)察委員會，監(jiān)察權(quán)是不同權(quán)力相加的結(jié)果。

（四）一種復(fù)合性國家權(quán)力

徐漢明教授從監(jiān)察委員會權(quán)力是由不同權(quán)力吸收整合形成的角度分析，糅合了獨立的監(jiān)察權(quán)與不同權(quán)力相加形成的監(jiān)察權(quán)的觀點，認(rèn)為監(jiān)察體制改革實質(zhì)是國家政治資源的重新調(diào)整與分配，是對既有政治資源的再整合再分配[6]。國家監(jiān)察權(quán)并不能簡單地認(rèn)為是由不同權(quán)力合并得到的權(quán)力，而是幾種不同形態(tài)或?qū)傩缘臋?quán)力融合在一起進行改造揚棄而形成的新型的復(fù)合性國家權(quán)力，與紀(jì)委合署辦公，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并說明了國家監(jiān)察權(quán)的七個特征。

第一種觀點看到了監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力的區(qū)別，突出了監(jiān)察權(quán)的獨立性和權(quán)威性，但沒有從監(jiān)察權(quán)的權(quán)源分析，而忽視了各權(quán)力之間的關(guān)系，割裂了國家監(jiān)察權(quán)與其來源權(quán)能之間的繼承性。[6]監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)并不是憑空創(chuàng)造出來的新的權(quán)力，這些權(quán)力并未超出行政權(quán)、檢察權(quán)的范疇：整合了原行政監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容，擁有行政權(quán)的性質(zhì)；又吸收了原檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等權(quán)力，從而又有了司法權(quán)的性質(zhì)。因此，不能忽視監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力之間的聯(lián)系。

第二種觀點，從實際情況來看，監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)確實有行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、違紀(jì)調(diào)查權(quán)等性質(zhì)的權(quán)力，是這些權(quán)力的吸收整合作用的結(jié)果，在組織上、功能上實現(xiàn)了獨立，構(gòu)建了一個獨立于“一府兩院”的對人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的機構(gòu)，而權(quán)力來源則未超出立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)范疇。此種觀點雖看到了監(jiān)察委員會的權(quán)力構(gòu)成與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的聯(lián)系，但對監(jiān)察權(quán)的定位過于模糊，只是從外延方面籠統(tǒng)說明了監(jiān)察權(quán)的來源，看到了監(jiān)察權(quán)和其他權(quán)力之間的聯(lián)系，而在一定程度上忽視了監(jiān)察權(quán)的特殊定位，并未對監(jiān)察權(quán)的屬性給予明確的定義和說明，實際上沒有說明監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)。

第三種觀點看到了國家監(jiān)察權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)之間的相互聯(lián)系，但沒有從整體與實質(zhì)上把握他們之間的關(guān)系，忽視了不同法律關(guān)系與權(quán)力運行體制的差異。認(rèn)為國家監(jiān)察權(quán)是行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)等權(quán)力的簡單相加的觀點沒有從辯證法的角度考慮問題，忽略了更深層次的本質(zhì)的東西，忽視了不同權(quán)力之間吸收和整合過程中所做的調(diào)整。行政監(jiān)察權(quán)、預(yù)防腐敗、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等權(quán)力相加后還要進行進一步的整合與協(xié)調(diào)，以使各項權(quán)力間能夠各自有效地發(fā)揮作用又不造成權(quán)力間的矛盾與沖突，從而形成全新且獨立的地位更高的國家監(jiān)察權(quán)，以符合監(jiān)察委員會建立的初衷以及所要達到的目標(biāo)；另一方面，也沒有深入考慮權(quán)力相加后不同權(quán)力之間所適用、遵守的法律的差異。若國家監(jiān)察權(quán)是由不同權(quán)力簡單相加的結(jié)果，那么它應(yīng)當(dāng)同時受到與這幾種權(quán)源相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制[6]，但是在實際監(jiān)察體制改革中，國家監(jiān)察權(quán)已經(jīng)有了專門的法律即《監(jiān)察法》來規(guī)范其權(quán)力，而沒有同時受到《刑事訴訟法》等法律的約束，由此可以看出監(jiān)察權(quán)絕不是不同權(quán)力間的簡單相加，也不受組成其權(quán)力的法律約束，而是由專門的《監(jiān)察法》對其規(guī)范約束。所以將監(jiān)察權(quán)看作是不同權(quán)力相加的結(jié)果似也不太妥當(dāng)。

我們贊同第四種觀點，認(rèn)為國家監(jiān)察權(quán)是一種不同權(quán)力吸收整合形成的全新的國家權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上從監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)察權(quán)限分析，我們更進一步認(rèn)為監(jiān)察權(quán)根據(jù)不同的監(jiān)察對象其內(nèi)部權(quán)力并不是混為一體的，而是有著嚴(yán)格的執(zhí)行程序和分工配合，實際上是不同內(nèi)部權(quán)力相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權(quán)力。關(guān)于新型國家權(quán)力的觀點，首先，國家監(jiān)察權(quán)在地位上變得獨立且提到更高層面。國家監(jiān)察權(quán)由之前的行政監(jiān)察權(quán)變?yōu)橐环N獨立的、與“一府兩院”平行的、并由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的一種國家性質(zhì)的監(jiān)察權(quán)，其地位相較之前人民政府下的行政監(jiān)察權(quán)大大提高，由一種隸屬性權(quán)力變?yōu)橐环N獨立的國家權(quán)力。在組織結(jié)構(gòu)上，國家監(jiān)察權(quán)已不再是之前單純的行政監(jiān)察權(quán)，而是吸收整合了諸多權(quán)力和職能，具有復(fù)合性的多種權(quán)力：監(jiān)察委員會吸收、整合了原行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)以及預(yù)防腐敗局等權(quán)力的內(nèi)容，并和紀(jì)委合署辦公，實際上是擁有了黨的紀(jì)律檢查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的綜合權(quán)力。必須注意的是，其權(quán)力范疇并未超出行政權(quán)、檢察權(quán)的外延，從《監(jiān)察法》中可以看到其借鑒《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定約束的內(nèi)容，但監(jiān)察權(quán)的實質(zhì)不是幾種權(quán)力的簡單相加，而是經(jīng)過了吸收整合之后質(zhì)變形成的與“一府兩院”機構(gòu)平行的國家監(jiān)察結(jié)構(gòu)體系，并受專門的《監(jiān)察法》約束。關(guān)于監(jiān)察權(quán)是一種在不同權(quán)力吸收整合基礎(chǔ)上形成的相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權(quán)力一說，筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)力與行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和黨紀(jì)調(diào)查權(quán)不同，首先，監(jiān)察范圍擴大到了所有行使公權(quán)力的公職人員，不再是單獨的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國家公務(wù)員或職務(wù)犯罪的人員，對公職人員開展廉政教育，對他們依法履行公職、職業(yè)道德操守等方面的情況進行監(jiān)督檢查；在監(jiān)督的基礎(chǔ)上，調(diào)查涉嫌有貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪方面的行為，調(diào)查根據(jù)問題線索的不同會進行分類辦理，接著監(jiān)察機關(guān)成立核查組處置問題線索，撰寫初步核實情況報告并提出處理意見，經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審批之后決定所需采取的調(diào)查措施，對職務(wù)違法的公職人員監(jiān)察機關(guān)可根據(jù)法定程序直接作出處分決定，而對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機關(guān)則需保證在犯罪事實和證據(jù)清楚充分的基礎(chǔ)上作出起訴意見書，隨后將收集的證據(jù)和案卷材料一并交由檢察院依法審查并提起公訴。需要注意的是，一般職務(wù)違法與職務(wù)犯罪所采用的調(diào)查措施、證據(jù)收集原則有所不同，對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查時收集的證據(jù)要和刑事審判對證據(jù)的要求保持一致，且須對非法方式收集的證據(jù)予以排除，這樣的調(diào)查措施既在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部形成了分工配合，又保證了監(jiān)察機關(guān)移交的案件及證據(jù)與檢察機關(guān)依法有序銜接。監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)不是無章可循的，而是在嚴(yán)格遵循程序的基礎(chǔ)上來開展工作的，并且建立了問題線索的處置、調(diào)查和審理等各部門的相互制約機制，每一工作的開展都有嚴(yán)格的審批條件、程序和監(jiān)督，是循序漸進的過程，缺一不可，實際上是將之前分散在各權(quán)力機關(guān)行使的不同階段的權(quán)力有序整合在了一起，并做到了循序漸進以及內(nèi)部和異體間的有序配合和銜接。綜上，我們認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是在地位和形式上獨立、平行于“一府兩院”的全新的國家機構(gòu)所行使的權(quán)力，組織結(jié)構(gòu)上源于多種權(quán)力整合作用形成的一種相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權(quán)力。

二、監(jiān)察委員會的權(quán)力配置及其問題

（一）監(jiān)察委員會的權(quán)力配置

監(jiān)察委員會吸收了原不同部門的反腐敗資源和力量，反腐敗力量得到了整合，并且與“一府兩院”平行，是一個獨立于“一府兩院”之外的國家機構(gòu)，其地位得到較大提高，權(quán)力也較之以前大大集中和強化，因此，對監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍、權(quán)力配置等方面的現(xiàn)狀進行分析并加以明確限定，防止產(chǎn)生偏差越權(quán)甚至侵害公民權(quán)利，就十分必要了。

1.權(quán)力行使于法有據(jù)

任何一項重大的政治體制改革都必須有法律的規(guī)定和約束，這樣才能做到權(quán)力行使的規(guī)范化和于法有據(jù)，國家監(jiān)察體制改革也不例外?！侗O(jiān)察法》的制定經(jīng)過了草案審議、征求社會意見、修改、最終出臺的過程，廣泛征求了社會意見。2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》做了審議，隨后將審議稿公開面向社會征求意見，在社會各界意見建議的基礎(chǔ)上做了修改，并最終由第十三屆全國人大一次會議表決正式通過?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等幾個方面進行了規(guī)定，監(jiān)察委員會如此集中且厚重的權(quán)力行使有了法律的規(guī)范和保障，這是深化國家監(jiān)察體制改革、深入開展反腐敗工作、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。

2.權(quán)力集中且監(jiān)察范圍廣

新成立的監(jiān)察委員會是一個權(quán)力集中的反腐敗機構(gòu)。它集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)于一體，相較監(jiān)察體制改革之前的反腐敗機構(gòu)權(quán)力分散、反腐敗效率不高、反腐敗資源利用率較低的情況有了大大改變和提高。在權(quán)力如此集中的基礎(chǔ)上，反腐敗的合力和效率大大提高，反腐敗資源也得到整合。而如此大的權(quán)力相對應(yīng)的就是監(jiān)察范圍的擴大，《監(jiān)察法》首條就明確提到要“加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，深入開展反腐敗工作，實現(xiàn)國家監(jiān)察對象的全覆蓋，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，第三章第十五條則羅列了監(jiān)察機關(guān)的六大類監(jiān)察對象，既涵蓋了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國家各級公務(wù)員，也監(jiān)察其他所有行使公權(quán)力的公職人員，實現(xiàn)了法律層面上的監(jiān)察全覆蓋、無死角。監(jiān)察委員會的設(shè)立大大加強了反腐敗的力量和效率，也促進了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下全面從嚴(yán)治黨和反腐敗的有機統(tǒng)一。

3.權(quán)力的獨立性和地位較高，與“一府兩院”平行

與監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察權(quán)隸屬于行政機關(guān)，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門權(quán)力隸屬于檢察機關(guān)有所不同，監(jiān)察委員會不隸屬于任何一個機關(guān)，而是一個獨立的國家機關(guān)，與政府、法院和檢察院地位平行。從產(chǎn)生方式上，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會分別由全國人民代表大會、地方各級人民代表大會產(chǎn)生，分別負(fù)責(zé)全國和地方的監(jiān)察工作；全國和地方各級人民代表大會則分別選舉產(chǎn)生國家和地方各級監(jiān)察委員會主任，各級監(jiān)察委員會主任提請本級人大常委會任免副主任和委員等，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會要對分別產(chǎn)生它們的全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)，并接受它們的監(jiān)督。產(chǎn)生方式上完全和“一府兩院”相同，也有與其相同的地位。

（二）監(jiān)察委員會權(quán)力配置存在的問題

1.監(jiān)察對象界定不清晰

監(jiān)察委員會履行好監(jiān)督第一職責(zé)，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)聚焦、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)處置，在黨和國家監(jiān)督體系中充分發(fā)揮應(yīng)有作用。[7]全覆蓋不是什么都管，對監(jiān)察對象的把握必須精準(zhǔn)，防止隨意擴大監(jiān)察范圍?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是所有“行使公權(quán)力的公職人員”，而不是所有公職人員，更不是普通群眾。[8]但在監(jiān)察實踐中，不少地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)偏離監(jiān)察對象的重點和范圍，沒有準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象的內(nèi)涵與外延，將本不屬于監(jiān)察對象的人員也納入監(jiān)督重點和監(jiān)察對象，將行使公權(quán)力的公職人員和所有公職人員混為一談，將沒有行使公權(quán)力的普通教師、醫(yī)生列為監(jiān)察對象，有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)甚至將普通群眾也包括在監(jiān)察對象范圍之內(nèi)，實則偏離了國家監(jiān)察委員會設(shè)立的初衷和工作職責(zé)，影響到監(jiān)察委員會工作的針對性和效率。例如，2018年3月，某省紀(jì)委、監(jiān)察委下發(fā)了一個《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村操辦婚喪喜慶事宜的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》中混淆了公職人員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和村民的概念，除對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員關(guān)于婚喪喜宴的操辦做要求規(guī)定之外，對農(nóng)村群眾操辦婚喪喜宴也加以約束和規(guī)定。此外，一些地方出現(xiàn)了引起爭議的對事業(yè)單位普通職工進行監(jiān)察處分的事情。這些事情的出現(xiàn)，與《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象的模糊規(guī)定有密切關(guān)系。在法律規(guī)定比較模糊的情況下，執(zhí)法機關(guān)選擇性擴權(quán)就會成為一種難以避免的現(xiàn)象。必須明確的是，公職人員既包括行使公權(quán)力的公職人員，也包括一般的普通公職人員。事業(yè)單位的一般工作人員如普通教師、醫(yī)生等手中并無政治強制力或支配他人的權(quán)力，所擁有的權(quán)利也是有條件的，需要得到他人的知情同意。普通醫(yī)務(wù)人員和普通教師的履職行為理應(yīng)受到監(jiān)督，但他們應(yīng)由相關(guān)單位和部門依法依紀(jì)依規(guī)進行處理，而不一定由監(jiān)察委員會來監(jiān)察。

2.調(diào)查權(quán)定位不明確

英國思想家阿克頓勛爵關(guān)于權(quán)力有這樣的論述：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！盵9]P342這揭示了不受約束的權(quán)力或缺乏有效約束的權(quán)力的后果?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，包括12 項調(diào)查措施——談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置；監(jiān)察機關(guān)還整合了分散在不同權(quán)力部門的反腐敗相關(guān)職能，較之前的黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和檢察機關(guān)偵查權(quán)，權(quán)力得到大大集中和加強，其中有很多強制措施與刑事偵查權(quán)類似。人民檢察院可對監(jiān)察委員會移送案件審查后直接作出起訴或退回補充調(diào)查的決定，這表明監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)實質(zhì)上屬于偵查權(quán)；12 項調(diào)查措施許多都是通過對人對物的強制性措施來實現(xiàn)調(diào)查的：詢問、訊問、勘驗檢查等是《刑事訴訟法》規(guī)定的獲取法定證據(jù)的措施，搜查、凍結(jié)、查封、扣押等是《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查行為，對物品有較強的強制性。從實質(zhì)上看，監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪時所采取的留置措施確實與羈押的行為相類似，都屬于依法剝奪、限制人身自由的措施。[10]雖然監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，《監(jiān)察法》也借鑒了《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，例如留置折抵刑期、收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)等，但依然還有很多問題有待明確和約束。如果不對調(diào)查權(quán)進行更完善全面的約束，將不利于依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)和對人權(quán)的保障。

3.權(quán)力的制約監(jiān)督還有不夠完善之處

習(xí)近平總書記在2018年12月13日十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時的講話中指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰來監(jiān)督紀(jì)委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問題。這對行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)和同志同樣適用?！绷?xí)近平總書記強調(diào)要通過改革創(chuàng)新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機制。在這一思想指導(dǎo)下，監(jiān)察體制改革中對監(jiān)察機關(guān)權(quán)力制約監(jiān)督方面取得了很大成就，但是實踐中還是有一些改進余地。如《監(jiān)察法》第四十七條就檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會移送案件如何處理進行了規(guī)定，這應(yīng)該是落實總書記強調(diào)的形成既相互銜接、又相互制衡的機制的直接相關(guān)的重要規(guī)定，但實際上，從這一條文看檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的制約還難以達到制衡的效果。而且，由中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫、中國方正出版社出版的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》在對這一條文進行釋義時指出：“需要注意的是，實踐中，檢察機關(guān)作出不起訴決定前，應(yīng)當(dāng)積極主動地與監(jiān)察機關(guān)開展工作層面的溝通，征求移送案件的監(jiān)察機關(guān)或者其上一級監(jiān)察機關(guān)的意見?！笨梢韵胂?，檢察機關(guān)做出不起訴決定、通過不起訴決定對監(jiān)察委員會進行制約的難度還是較大。又如，《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督?？陀^地說，這一條文比較籠統(tǒng)，可操作性還有待加強。比如，如何進行監(jiān)察信息公開、不依法公開監(jiān)察工作信息如何處理？實際上，對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員責(zé)任追究加以規(guī)定的《監(jiān)察法》第六十五條，就沒有把對不依法公開監(jiān)察工作信息的責(zé)任追究包括進去。

4.權(quán)利保障有瑕疵

2004年的憲法修正案明確將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這是國家對人權(quán)的尊重和重視，也是我國人權(quán)事業(yè)的一大進步?！侗O(jiān)察法》中的一些措施和規(guī)定在尊重和保護當(dāng)事人合法權(quán)益方面似有一些缺陷。正如有學(xué)者所指出的，當(dāng)前我國反腐敗行動在發(fā)現(xiàn)實質(zhì)事實懲罰違紀(jì)違法犯罪和保障人權(quán)兩大價值取向方面，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實質(zhì)事實。[11]《監(jiān)察法》第五條提出了“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”原則，在第四章監(jiān)察權(quán)限和第五章監(jiān)察程序中也有一些規(guī)定對此有所體現(xiàn)，但這些規(guī)定比較零散、沒有系統(tǒng)化，可操作性也有待加強。我們認(rèn)為，國家推行監(jiān)察體制改革的主要目標(biāo)是深入開展反腐敗工作，實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋、無死角，及時查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，促進反腐敗斗爭的法治化與程序化，推進廉潔政府的實現(xiàn)，但當(dāng)事人合法權(quán)益保障也是個不可忽視的重要方面，在注重反腐敗效率的同時應(yīng)兼顧、保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進廉潔政府建設(shè)與當(dāng)事人合法權(quán)益保障的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、完善監(jiān)察權(quán)配置的建議

監(jiān)察委員會的設(shè)立是我國監(jiān)察體制改革的重要一步，是推進反腐敗斗爭和廉政建設(shè)的重要武器，但監(jiān)察委員會的權(quán)力、地位以及當(dāng)前法律約束等方面問題的存在會導(dǎo)致其出現(xiàn)權(quán)力擴張的風(fēng)險，因此保證監(jiān)察委員會在促進反腐敗效率提高、推進廉政建設(shè)的同時，加強對其權(quán)力的監(jiān)督約束，使其在有效約束范圍內(nèi)、在法治軌道上運行，也是十分必要的。

（一）明確公職人員的內(nèi)涵與外延，實現(xiàn)監(jiān)察對象的精準(zhǔn)識別

監(jiān)察委員會作為一個位高權(quán)重的權(quán)力機構(gòu)，是推進我國反腐敗斗爭和廉政建設(shè)的重要機構(gòu)，但當(dāng)前《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵、外延不清晰，不同地方監(jiān)察委員會難免對監(jiān)察對象理解出現(xiàn)一定的偏差。因此，要對監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵與外延兩方面給予明確，對監(jiān)察對象進行精準(zhǔn)定位和精準(zhǔn)識別，從而保證監(jiān)察委員會工作的針對性和有效性。一方面，明確界定監(jiān)察對象的內(nèi)涵。內(nèi)涵反映一個事物的本質(zhì)，要對監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵給予確定與解釋，精準(zhǔn)定位監(jiān)察對象，使各級監(jiān)察委員會在具體行使職權(quán)時根據(jù)內(nèi)涵定義去確定監(jiān)察對象，避免隨意解釋和擴大監(jiān)察范圍，再次出現(xiàn)上文提到的普通教師、普通醫(yī)生和普通群眾被紀(jì)委監(jiān)察委立案審查并處理的情況，從而提高監(jiān)察委員會工作的準(zhǔn)確性和針對性。另一方面，補充監(jiān)察對象的外延并界定范圍，以做到監(jiān)察對象全覆蓋，同時又有針對性準(zhǔn)確性地去監(jiān)察。各地紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)工作人員也應(yīng)加強理論學(xué)習(xí)和法律修養(yǎng)，在實際工作中精確識別監(jiān)察對象和范圍，避免盲目擴大監(jiān)察范圍、隨意解釋法律條文情況的出現(xiàn)。

（二）明確監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)定位，加強法律約束

關(guān)于監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)問題，中紀(jì)委官方也強調(diào)了監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的不同，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)不同于司法機關(guān)采取的強制措施,監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為適用《監(jiān)察法》，案件移送檢察機關(guān)后則適用《刑事訴訟法》。這樣的解釋雖然明確了調(diào)查權(quán)的歸屬，但實際上監(jiān)察委員會有12 項調(diào)查措施，許多措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定的強制措施無異卻沒有相當(dāng)程度的規(guī)定或法律對其進行約束，在法律層面存在一定缺陷。因此需更進一步在《監(jiān)察法》中對監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)進行規(guī)范，可以《刑事訴訟法》為藍本，將其中有關(guān)檢察機關(guān)直接受理案件偵查的程序性規(guī)范補充到《監(jiān)察法》中[10]，以保證監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)的合法性以及監(jiān)察委員會調(diào)查程序與刑事訴訟程序的有效銜接；此外，可借鑒《刑事訴訟法》中有關(guān)訊問場所的限定，合理界定犯罪嫌疑人的訊問場所，創(chuàng)造有利于合法取證的客觀條件；明確說明非法證據(jù)排除規(guī)則，合理界定“非法證據(jù)”的內(nèi)容和認(rèn)定原則，保證與《刑事訴訟法》所要求的收集證據(jù)和排除非法證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)相一致。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)相似度較高，但并非完全相同，監(jiān)察委員會關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查的相關(guān)規(guī)定借鑒《刑事訴訟法》中有關(guān)職務(wù)犯罪偵查的規(guī)定，這樣既保證監(jiān)察體系的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，又在法律層面很好地約束了調(diào)查權(quán)。

（三）完善權(quán)利保障制度

在行使調(diào)查權(quán)查明違法犯罪事實、提高反腐敗效率的同時，應(yīng)保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。監(jiān)察委員會權(quán)力集中且地位平行于“一府兩院”，擁有眾多調(diào)查措施，在打擊職務(wù)違法、職務(wù)犯罪方面起著不可替代的作用，但也不能忽視被調(diào)查人的權(quán)利保障。我們正在致力于建立社會主義法治國家，一個法治政府尊重和保障人權(quán)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，?yīng)當(dāng)在行使調(diào)查權(quán)和保障人權(quán)之間形成一定的平衡，一方面，被調(diào)查人的基本權(quán)利在留置及其他調(diào)查階段應(yīng)該得到保障，遵循必要的法律程序。另一方面，行使調(diào)查權(quán)時應(yīng)對公民利益的不利影響盡可能限制在較小的范圍內(nèi)。調(diào)查權(quán)行使必須以查明涉嫌違法犯罪事實為目的，調(diào)查權(quán)內(nèi)容、采取的相應(yīng)手段應(yīng)與違法犯罪行為相匹配，不應(yīng)采取偏離或超過調(diào)查目的的調(diào)查措施，以防止侵害公民利益。[12]在未來條件成熟對《監(jiān)察法》進行修改時，可以考慮增設(shè)保障當(dāng)事人合法權(quán)益的專門條款，并在第八章法律責(zé)任中對侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的違法行為的責(zé)任追究加以細(xì)化。

（四）完善對監(jiān)察委員會權(quán)力的制約與監(jiān)督

不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，對監(jiān)察委員會這種集中了違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的反腐敗機構(gòu)更應(yīng)進行約束和監(jiān)督。新修訂的《刑事訴訟法》已經(jīng)補充了人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的審查權(quán)：檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送的案件審查后，認(rèn)為不能滿足起訴條件需要進一步補充核實情況的，則應(yīng)退回監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)補充調(diào)查，必要時檢察院也可自行補充偵查；另一方面，各地檢察院的職務(wù)犯罪檢察部門已相繼建立，形成了與監(jiān)察委員會的對接、相互制約，監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件移送檢察機關(guān)后，由檢察機關(guān)依法進行刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴。以上措施加強了檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會移送案件的審查，有利于促進監(jiān)察委員會在案件調(diào)查環(huán)節(jié)的規(guī)范化與合法化，但仍需進一步明確監(jiān)察委員會與司法機關(guān)之間的相互配合與制約關(guān)系，司法機關(guān)應(yīng)被允許適當(dāng)?shù)貐⑴c監(jiān)察委員會的一些調(diào)查。監(jiān)察委員會擁有的調(diào)查措施較為廣泛，部分措施缺少外部的有效監(jiān)督，如監(jiān)察委員會作出的留置決定及留置期限的延長問題都是由監(jiān)察委員會內(nèi)部上下級之間作出的同體審批，在提高工作效率的同時也有潛在的濫權(quán)風(fēng)險，因此，可讓司法機關(guān)在調(diào)查環(huán)節(jié)適當(dāng)參與進來，如對作出留置措施的決定及留置期限的延長或其他強制措施，可由檢察機關(guān)來審批或?qū)ΡO(jiān)察委員會的決定進行監(jiān)督并給出處理建議，這樣既保證了監(jiān)察委員會行使留置決定權(quán)的合理性和有效性，又加強了檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督與約束。此外，檢察機關(guān)可以加強與監(jiān)察委員會工作的溝通與合作，幫助促進監(jiān)察委員會內(nèi)部人員法律素養(yǎng)的提高，對監(jiān)察委員會行使權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強交流并提出一定的改進建議，保證監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)工作的高效銜接。另外，細(xì)化《監(jiān)察法》第五十四條關(guān)于監(jiān)察信息公開，保障監(jiān)察機關(guān)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的規(guī)定，并在第六十五條中對不依法公開監(jiān)察工作信息，以及接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督方面的違規(guī)行為的責(zé)任追究加以明確。這就從外部加強了對監(jiān)察委員會權(quán)力行使的監(jiān)督與約束，使其在法治軌道內(nèi)和外部監(jiān)督下良好運行，降低濫權(quán)風(fēng)險。

監(jiān)察委員會的設(shè)立、《監(jiān)察法》的頒布是我國推行監(jiān)察體制改革邁出的重要而關(guān)鍵的一步，是深入開展反腐敗斗爭和廉政建設(shè)的重要舉措。伴隨著監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會在全國各地的設(shè)立，監(jiān)察委員會的功能及其權(quán)力運行中的潛在問題也逐漸顯現(xiàn)，它在深入開展反腐敗斗爭、提高反腐敗效率和腐敗發(fā)現(xiàn)率方面的作用不可忽視，但是存在的問題也應(yīng)該引起足夠重視。集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和腐敗犯罪調(diào)查權(quán)于一體的特殊調(diào)查權(quán)整合了反腐敗資源和力量，然而，監(jiān)察委員會在公職人員定義、調(diào)查權(quán)定位和異體監(jiān)督、人權(quán)保障方面還有進步的空間，需不斷完善和發(fā)展。因此要從法律層面在實體和程序上約束監(jiān)察委員會權(quán)力的行使，明確界定監(jiān)察對象范圍，借鑒《刑事訴訟法》中刑事偵查權(quán)運作的相關(guān)條文，完善對調(diào)查權(quán)的規(guī)范和約束，強化異體監(jiān)督與制約，在反腐敗的同時更加注重保障人權(quán)，這樣才能將監(jiān)察委員會的權(quán)力關(guān)進法律的籠子，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高反腐敗效率，促進反腐敗和法治的同步發(fā)展。