“政策留人”：城市人才新政的效度與優(yōu)化
——基于武漢大學(xué)生人才政策評(píng)價(jià)及行為選擇的調(diào)查

◎ 項(xiàng)繼權(quán) 賈尚栩 賴穎冰

近幾年來，全國(guó)不少城市紛紛頒布“人才新政”，采取“放寬戶籍”“住房補(bǔ)貼”“保底工資”等措施吸引和留住大學(xué)畢業(yè)生，掀起了全國(guó)性城市的“搶人大戰(zhàn)”，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

“人才新政”的實(shí)質(zhì)是“政策留人”，即通過政策支持以吸引人才、留住人才。全國(guó)性的城市“搶人大戰(zhàn)”也是激烈的城市人才競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)。城市人才新政和激烈的人才競(jìng)爭(zhēng)反映各地政府對(duì)人才的重視與期待，但是，城市人才新政及“搶人大戰(zhàn)”也引發(fā)了諸多疑慮和爭(zhēng)論。在一些人看來，城市人才政策依靠政策性福利吸引具有一定學(xué)歷的“人才”不僅對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的其他群體具有歧視性，也不利于人才資源的自由流動(dòng)和市場(chǎng)配置；大量的財(cái)政投入尤其是城市人才支持政策的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，也不公平和不可持續(xù)性。顯然，這些質(zhì)疑和爭(zhēng)論涉及當(dāng)前人才政策的有效性、公平性及可持續(xù)性等重大問題。為了更深入地了解和討論上述問題，華中師范大學(xué)“人才新政”課題組對(duì)武漢市人才政策的實(shí)踐進(jìn)行專題調(diào)查，并對(duì)其他城市人才政策進(jìn)行比較分析。①武漢市是全國(guó)較早實(shí)施人才新政的城市。2017年初武漢市啟動(dòng)“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”，提出“進(jìn)一步放寬落戶條件”“提供人才安居保障”“提升免費(fèi)創(chuàng)業(yè)工位”“加大創(chuàng)業(yè)融資支持”等一系列政策支持措施，吸引大學(xué)畢業(yè)生落戶武漢。②隨后，諸多二三線城市紛紛效仿，由此掀起了全國(guó)性城市的“搶人大戰(zhàn)”。武漢市人才新政具有先導(dǎo)性、典型性和代表性，對(duì)其研究不僅有助于檢驗(yàn)和評(píng)估人才政策的實(shí)踐效度，也有助于進(jìn)一步完善城市人才政策。

一、政府與市場(chǎng)：城市人才政策的效度與限度

“政策的效度被用于衡量政策在多大程度上實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期的目標(biāo)，它通過預(yù)期政策目標(biāo)與實(shí)際政策結(jié)果的差距來分析確定?！雹蹚膶?shí)踐來看，武漢人才新政實(shí)施以來，大學(xué)生留漢人數(shù)急劇增加。2017年武漢市實(shí)現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)30.1萬人，新落戶14.2萬人，分別是上年的2倍、6倍。其中，在漢高校應(yīng)屆畢業(yè)生留漢數(shù)占比48.84%，外地高校應(yīng)屆畢業(yè)生留漢數(shù)占比14.28%；④2018年新引進(jìn)外籍外地院士45名、高層次人才281名，全市新增留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)大學(xué)生40.6萬人。自人才新政實(shí)施以來，大學(xué)生留漢總數(shù)已達(dá)70.7萬人。⑤人才政策實(shí)施成效顯著。與此類似，其他一些城市的人才新政也取得了很好的效果，如天津市2018年5月先后頒布《天津市引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法》和《天津市“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)學(xué)歷型、技能型等五類人才放寬落戶條件。2018年“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃引進(jìn)各類人才13.3萬人，其中技能型、資格型人才4.7萬人。成都市落實(shí)“人才新政12條”，2018年新引進(jìn)國(guó)家“千人計(jì)劃”專家34人，累計(jì)吸引超過25萬名本科及以上學(xué)歷畢業(yè)生落戶。西安市引進(jìn)各類人才38.6萬人；南京和重慶各自也“新增就業(yè)參保大學(xué)生34萬人”。⑥

顯然，城市人才新政對(duì)吸引人才、留住人才發(fā)揮了積極效果。從對(duì)武漢大學(xué)生的調(diào)查來看，36.42%的大學(xué)生對(duì)人才政策中提供保障性住房最為滿意，其次是大學(xué)生落戶政策（28.84%），最低工資保障和便捷的落戶手續(xù)分別居第三位和第四位。這顯示住房保障、放寬戶籍、便捷落戶和最低工資保障等人才政策具有較強(qiáng)的吸引力和影響力，也是人才政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。這也顯示通過政府提供政策性福利以支持大學(xué)生的工作與生活，可以增強(qiáng)城市人才的吸引力。

不過，從調(diào)查來看，在政策性福利與市場(chǎng)化待遇之間，大學(xué)生們?nèi)杂凶约旱臋?quán)衡與選擇。在大學(xué)生落戶和就業(yè)的行為選擇中，74.95%的受訪者將“工資薪酬”放在第1位；其次是“晉升機(jī)會(huì)”，占60.21%。此外，“公司福利”和“工作環(huán)境”位居第三位和第四位。與此相應(yīng)的，大學(xué)生在城市的選擇中關(guān)注的首要問題是“目標(biāo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”，其次是“目標(biāo)城市就業(yè)發(fā)展?jié)摿Α薄?5.16%的人認(rèn)為城市吸引力主要在于發(fā)展前景，其次是城市的優(yōu)惠政策（20.63%）。這也顯示，雖然城市人才政策及政策性福利有較強(qiáng)的吸引力，但是，對(duì)大學(xué)生擇業(yè)擇城關(guān)鍵的影響因素是工資待遇、職業(yè)發(fā)展水平以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

二、硬件與軟件：城市人才競(jìng)爭(zhēng)力與城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力

“政策留人”是提升城市人才競(jìng)爭(zhēng)力的重要方式。從武漢大學(xué)生就業(yè)目標(biāo)城市的選擇來看，“目標(biāo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”和“目標(biāo)城市就業(yè)發(fā)展?jié)摿Α本拥谝缓偷诙?。除此之外，“目?biāo)城市生態(tài)環(huán)境”“目標(biāo)城市公共服務(wù)水平”以及“目標(biāo)城市政策性福利水平”也是關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)大學(xué)生就城市不同屬性的重要性打分，結(jié)果顯示，各因素期望值均在3分以上，各個(gè)屬性的期望值標(biāo)準(zhǔn)差為0.15，說明應(yīng)屆畢業(yè)生在考慮就業(yè)城市選擇時(shí)，是對(duì)城市發(fā)展的多維綜合考量。

由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及就業(yè)發(fā)展?jié)摿κ钱厴I(yè)大學(xué)生城市和就業(yè)選擇主要的考慮因素，城市人才競(jìng)爭(zhēng)力在相當(dāng)程度上取決于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。不少調(diào)查也顯示高校畢業(yè)生主要流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)城市。有的數(shù)據(jù)顯示“高校畢業(yè)生更傾向一線城市，中東部地區(qū)吸引力遠(yuǎn)高于西部。北上廣深為大學(xué)生畢業(yè)流入的重點(diǎn)，杭州、南京、鄭州、武漢與成都次之；2017年，東、中、西部地區(qū)20個(gè)省份33所高校的畢業(yè)生對(duì)京津滬地區(qū)就業(yè)的滿意度最高，其次是東部地區(qū)，再次是中部地區(qū)，西部地區(qū)就業(yè)的滿意度最低”⑦。不過，從我們對(duì)武漢的調(diào)查來看，將近半數(shù)（48.63%）大學(xué)生偏好武漢、成都、杭州等新一線城市，較一線城市高出14.74%。武漢大學(xué)2018年12月發(fā)布的《2018屆畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報(bào)告》表明，該校畢業(yè)生就業(yè)地為“廣東27.38%，湖北24.14%，浙江6.40%，上海5.93%，北京5.84%，江蘇4.11%，廣西2.41%，湖南2.33%，四川2.16%，河南1.74%”。⑧這也表明武漢地區(qū)大學(xué)畢業(yè)生除留本地之外，主要流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東和浙江，而不是北京和上海等一線城市。這也顯示大學(xué)畢業(yè)生城市選擇存在區(qū)域差異。對(duì)大學(xué)生城市選擇進(jìn)一步的調(diào)查顯示，選擇新一線城市是因?yàn)檫@些城市處于發(fā)展的上升期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，急需人才參與，就業(yè)機(jī)會(huì)更多，政策支持力度大。相對(duì)而言，老一線城市發(fā)展充分，人才聚集競(jìng)爭(zhēng)壓力大，工作強(qiáng)度大，加之特大城市人口政策限制，大學(xué)畢業(yè)生望而卻步。

值得注意的是，對(duì)大學(xué)生城市選擇的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市的認(rèn)同感、歸屬感對(duì)大學(xué)生的城市選擇有重大影響。47.16%的大學(xué)畢業(yè)生對(duì)離開武漢去外地就業(yè)的解釋是“沒有城市歸屬感”。在身份認(rèn)同上，36%的大學(xué)生認(rèn)為“感覺還是外地人”，僅有8%的非武漢籍大學(xué)生認(rèn)為“我有很強(qiáng)的歸屬感”。這也顯示缺乏歸屬感是武漢大學(xué)生大量外流的重要原因之一。與此同時(shí)，有26.11%的受訪大學(xué)畢業(yè)生表示優(yōu)先選擇回到家鄉(xiāng)工作，因?yàn)榧亦l(xiāng)的生活習(xí)慣、社會(huì)文化、親緣關(guān)系、中國(guó)“熟人社會(huì)”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使生活更加便捷，也更易于融入所在地區(qū)的社會(huì)。由此也再次證實(shí)，“核心人才流失與地域認(rèn)同度存在顯著相關(guān)關(guān)系”。⑨

在此，也不難看出，大學(xué)生不僅關(guān)注城市人才政策支持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也關(guān)注城市公共服務(wù)水平及自然和人文環(huán)境。城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力不僅取決于城市人才政策的“支持力”，更取決于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；不僅取決于城市建設(shè)和發(fā)展的“硬實(shí)力”，更體現(xiàn)在城市文化的包容性和歸屬感等“軟實(shí)力”上。城市人才競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是城市綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)。

三、公平與效益：城市人才政策的“溢出效應(yīng)”

公共政策具有公共性，公平是公共政策的重要價(jià)值向度和內(nèi)在要求。但是，任何政策都具有特定的針對(duì)性和適用范圍，涉及和影響不同群體的利益，產(chǎn)生政策的“溢出效應(yīng)”。從城市人才政策來看，各城市都是根據(jù)學(xué)歷、技能和優(yōu)勢(shì)等標(biāo)準(zhǔn)確定對(duì)不同類型人才的招才引智工作，學(xué)歷越高，支持力度越大，由此形成“金字塔”型人才政策支持體系。在一些人看來，這種人才政策僅將“有學(xué)歷”視為“人才”并給予政策性福利，將一些具備專業(yè)技能但無學(xué)歷或低學(xué)歷的熟練技工和農(nóng)民工排斥在外，存在明顯的“學(xué)歷歧視”。從武漢大學(xué)生的調(diào)查來看，43.79%人認(rèn)為給予不同的人才不同的待遇具有合理性，因?yàn)楦邔W(xué)歷人才付出了更多成本，而且能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展提供更多的智力支持和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，城市為其提供更優(yōu)厚的待遇無可厚非。不過，也有50.74%的受訪者認(rèn)為“不太公平”；尤其是70.74%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)行人才新政對(duì)農(nóng)民工等弱勢(shì)群體還是“存在一些歧視”，6.53%的受訪者甚至認(rèn)為“有很大歧視”。這顯示現(xiàn)行人才政策對(duì)不同群體具有不同的政策效應(yīng)，并引發(fā)人們對(duì)政策公平性的疑慮。

事實(shí)上，城市人才政策的溢出效應(yīng)不僅表現(xiàn)對(duì)不同群體利益的不同影響，也顯示出對(duì)地區(qū)人才資源配置的不同影響。尤其是長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)之間存在明顯的非均衡發(fā)展，特別是隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的資源、資金、勞力等大量流向城市，農(nóng)村人才也大量外流，向城市聚集。農(nóng)村人才匱乏也是影響和制約農(nóng)村發(fā)展的重要原因。然而，在轟轟烈烈的城市人才競(jìng)爭(zhēng)過程中，廣大農(nóng)村卻無力參與成為默默旁觀者。城市人才競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上進(jìn)一步加劇農(nóng)村人才流出和城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡。

不僅如此，由于我國(guó)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)城市的財(cái)政能力也很不相同，人才政策支持的能力和力度也不盡相同，一些中西部地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的城市在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。為了吸引人才，提升城市人才競(jìng)爭(zhēng)力，一些城市也紛紛降低人才落戶標(biāo)準(zhǔn)，許諾更多的政策性福利。天津、江西和海南的一些城市都允許?？飘厴I(yè)生落戶；長(zhǎng)沙市在實(shí)施高端人才“百人計(jì)劃”中承諾按服務(wù)期給予每人50萬～100萬元一次性補(bǔ)助；⑩重慶市引進(jìn)海內(nèi)外英才的“鴻雁計(jì)劃”規(guī)定，對(duì)于“柔性引進(jìn)”在渝工作半年以上的人才根據(jù)其類型由單位提供100～200平方米的住房使用；對(duì)于調(diào)入（遷入）并與用人單位簽訂5年以上聘用合同的則給予30萬～200萬不等的一次性“安家補(bǔ)助費(fèi)”；[11]自2017年西安首次出臺(tái)“戶籍新政”以來，到2019年初已經(jīng)連續(xù)“七次放寬人才落戶政策”。目前全國(guó)高等院校在校學(xué)生均可落戶西安，本科(含)以上學(xué)歷不受年齡限制；全面開放在西安創(chuàng)業(yè)的35歲以下企業(yè)法人、股東和企業(yè)員工落戶大西安。[12]在激烈的人才競(jìng)爭(zhēng)中，一些城市都力求通過更寬松的政策、更優(yōu)厚的待遇以及最便捷的方式吸引人才，由此城市人才的競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)槌鞘腥瞬耪叩母?jìng)爭(zhēng)。

毫無疑問，不斷寬松的落戶條件以及不斷強(qiáng)化的政策福利體現(xiàn)了各城市對(duì)人才工作的重視，人才政策也“更加積極、更加開放、更加有效”。然而，我們不能不看到，城市人才政策的“溢出效應(yīng)”及城市人才競(jìng)爭(zhēng)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)特定人群的政策性支持和福利可能出現(xiàn)對(duì)其他群體的不公平性，會(huì)加劇城鄉(xiāng)之間以及不同城市之間人才競(jìng)爭(zhēng)的非均衡性。盡管農(nóng)村地區(qū)及一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊疆和城市亟須人才，但由于環(huán)境及資源的局限而在人才競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。由此，可能出現(xiàn)一個(gè)城市對(duì)特定人才支持力度越大，對(duì)其他群體的不公平度越高的問題。而一個(gè)城市人才政策性支持力度越大，人才的虹吸力越強(qiáng)，地區(qū)和城市之間的失衡度和差異性就越大，最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)人才資源的錯(cuò)配，損害社會(huì)整體利益和人才利用效益。不僅如此，各地為吸引人才都有大量的財(cái)政投入，人才政策的支持能力在相當(dāng)程度上取決于城市財(cái)政能力。然而，政府的財(cái)政能力具有有限性，如果“搶人大戰(zhàn)”陷入優(yōu)惠政策的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不僅導(dǎo)致政府財(cái)政力所不及而不可持續(xù)，也會(huì)進(jìn)一步加劇不同群體和不同地區(qū)人才競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，造成整個(gè)國(guó)家人才資源的錯(cuò)配及人才的低效利用。

四、人才資源的合理配置與人才政策的優(yōu)化

從武漢人才政策的調(diào)查及其他城市人才新政的實(shí)踐可以看出，現(xiàn)行的人才政策對(duì)于吸引和留住人才，提升城市人才競(jìng)爭(zhēng)力具有顯著的效果。從城市人才政策本身來說，此項(xiàng)政策在較大程度上實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期的目標(biāo)。不過，城市人才政策也存在內(nèi)在的局限和實(shí)施的變異，并引發(fā)諸多的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，一方面必須進(jìn)一步加大人才政策的支持力度，增強(qiáng)城市人才競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面必須反思人才政策的效度和限度，進(jìn)一步優(yōu)化城市人才政策。

首先，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

在現(xiàn)代社會(huì)中，人才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，對(duì)于人才的流動(dòng)和資源配置一直存在政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)的分歧，對(duì)政府及政策在人才流動(dòng)和資源配置中的地位和作用也有不同的認(rèn)識(shí)。此次全國(guó)城市“搶人大戰(zhàn)”再次引發(fā)了人們對(duì)于大學(xué)生人才流動(dòng)和人才資源配置究竟是依靠政府及政策還是市場(chǎng)及人口自由流動(dòng)的爭(zhēng)論。從人才流動(dòng)的歷史來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)人力、物力和財(cái)力均受制于國(guó)家目標(biāo)并由計(jì)劃統(tǒng)籌安排，政府和政策在人才流動(dòng)和資源配置中處于支配性的地位。然而，隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口和人才日趨自由流動(dòng)，市場(chǎng)配置作用日益明顯。此次調(diào)查也表明，雖然城市的政策性支持和福利對(duì)大學(xué)生行為選擇也具有較強(qiáng)的吸引力和影響力，但大學(xué)生的行為選擇更多的仍是考慮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、崗位工資待遇及職業(yè)發(fā)展空間。盡管大學(xué)生的行為選擇受到市場(chǎng)和政府的雙重影響，但從根本上說，市場(chǎng)在人才流動(dòng)過程中發(fā)揮了主導(dǎo)和支配作用。正因如此，城市人才政策及人才競(jìng)爭(zhēng)必須進(jìn)一步發(fā)揮政府和政策的主動(dòng)性和引導(dǎo)力，加大城市人才政策支持力度，同時(shí)必須注意政府和政策的效能限度，妥善處理政府和市場(chǎng)的功能邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，城市的政府與政策支持應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的支持，更多地注重加強(qiáng)和改善城市人文環(huán)境和公共服務(wù)，通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和更大的個(gè)人發(fā)展空間，通過完善的公共服務(wù)、宜居的生態(tài)環(huán)境和包容的城市文化吸引人才。在政策層面上，可以通過政策性措施鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位和各類社會(huì)組織的發(fā)展，以提供更多的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)人才政策重心從人才個(gè)體的支持向就業(yè)崗位的支持、從“政策留人”到“崗位留人”的轉(zhuǎn)變，真正能將人才引進(jìn)來、留得住。

其次，協(xié)調(diào)局部與整體利益，提升國(guó)家人才資源配置的整體效益。

迄今為止，政策效度的分析和評(píng)估主要是考察政策實(shí)施在多大程度上實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期的目標(biāo)。這種評(píng)估不過是對(duì)政策本身實(shí)現(xiàn)程度或“內(nèi)在效度”的評(píng)判。然而，如前所述，任何政策都有特定的對(duì)象和適用范圍，也存在一定的“溢出效應(yīng)”。政策本身的有效和高效可能對(duì)其他群體和地區(qū)的利益不利，降低甚至損害整體利益和效益。因此，政策效度的評(píng)估不僅要考察政策實(shí)施在多大程度上實(shí)現(xiàn)政策本身的預(yù)期目標(biāo)的“內(nèi)在效度”，也要分析政策的外部影響及在多大程度上適應(yīng)和滿足社會(huì)整體利益和國(guó)家目標(biāo)，即“外在效度”。從城市人才政策來看，現(xiàn)行的人才政策和人才競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)了對(duì)人才的重視，是整個(gè)國(guó)家“聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略需要，也使國(guó)家人才政策落到實(shí)處，符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)。不過，城市人才競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)加劇城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及不同城市之間的矛盾，導(dǎo)致邊疆、貧困和鄉(xiāng)村地區(qū)人才資源的外流，造成整體性人才資源的錯(cuò)配，違背國(guó)家和社會(huì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。因此，當(dāng)前必須妥善處理城市局部利益和社會(huì)整體利益的關(guān)系，將城市人才政策和人才競(jìng)爭(zhēng)置于整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略和目標(biāo)之中，通過制訂國(guó)家專項(xiàng)人才支持計(jì)劃，加大對(duì)農(nóng)村、邊疆、貧困地區(qū)以及薄弱城市的人才政策支持力度，提升薄弱地區(qū)人才的競(jìng)爭(zhēng)力及整個(gè)國(guó)家人才資源利用的整體效益。

最后，處理學(xué)歷與能力的關(guān)系，實(shí)施更加開放和公平的城市人才政策。

城市人才新政是針對(duì)重點(diǎn)人群和重點(diǎn)對(duì)象給予相應(yīng)的政策性支持，最大限度地吸引優(yōu)秀人才。然而，此舉也引發(fā)了人們對(duì)人才政策的公平性和合理性的質(zhì)疑。事實(shí)上，人們的質(zhì)疑不僅在于現(xiàn)行基于學(xué)歷的人才支持政策對(duì)其他非學(xué)歷群體的排他性，也根源于人們對(duì)于“人才”內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和范圍的不同理解。從一般意義上說，“人才是指具有一定的專業(yè)知識(shí)或?qū)ｉT技能，進(jìn)行創(chuàng)造性勞動(dòng)并對(duì)社會(huì)作出貢獻(xiàn)的人，是人力資源中能力和素質(zhì)較高的勞動(dòng)者。”[13]雖然一定的學(xué)歷反映了人們受教育的程度以及專業(yè)潛能，但是，學(xué)歷畢竟不完全等于能力，也非人才的全部。尤其是隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)分工及其對(duì)人才的需求日益多樣化，社會(huì)和市場(chǎng)也更看重實(shí)際的專業(yè)知識(shí)和解決問題的能力。正因如此，當(dāng)前必須轉(zhuǎn)變?nèi)瞬艃r(jià)值觀和完善人才政策，從單純注重學(xué)歷向注重能力轉(zhuǎn)變，不拘一格選人才。從政策操作層面來看，應(yīng)進(jìn)一步完善人才標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)人才工作的針對(duì)性。一方面兼顧學(xué)歷和能力，將具有相應(yīng)專業(yè)技能并取得實(shí)際業(yè)績(jī)的人員納入人才政策支持范圍；另一方面，不搞人才標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”，而是根據(jù)社會(huì)、市場(chǎng)和崗位需求對(duì)不同的崗位進(jìn)行分類指導(dǎo)、量體裁衣、擇優(yōu)支持，構(gòu)建能力導(dǎo)向的多元化人才政策支持體系。武漢市在吸引大學(xué)生就漢的同時(shí)，也制訂了“黃鶴英才計(jì)劃”和“武漢工匠計(jì)劃”，針對(duì)“高端”人才和“技工”人才制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和措施，人才政策也更加開放和多元化。在此，必須強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)行各城市的人才政策普遍將“放寬戶籍”作為吸引人才的首要措施，而現(xiàn)行的戶籍政策實(shí)質(zhì)上不過是城市人口控制的強(qiáng)制性措施。由于戶籍體制附加過多的公共福利，阻礙了人口和人才自由流動(dòng)，也損害公民平等權(quán)益，也因此成為當(dāng)前改革的重點(diǎn)。正因如此，當(dāng)前必須進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，放松城市的戶籍管控，實(shí)行更加開放和公平的人才政策，為人才脫穎而出、自由流動(dòng)以及國(guó)家人才資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。

注釋：

①“人才新政”課題組是華中師范大學(xué)全國(guó)大學(xué)生“挑戰(zhàn)杯”科研團(tuán)隊(duì)。課題組負(fù)責(zé)人為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院賈尚栩，成員有賴穎冰、許項(xiàng)靜、王左戎、韋岳良，指導(dǎo)教師為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際學(xué)院項(xiàng)繼權(quán)教授、袁方成教授。2018年3月至2019年3月，課題組對(duì)武漢人才政策進(jìn)行專題調(diào)查，調(diào)查方式包括問卷調(diào)查和相關(guān)人員深度訪談。2018年5月至9月，課題組以武漢市教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)的高校畢業(yè)生人數(shù)為基數(shù)，對(duì)全市“985”、“211”、普通一本、二本、三本五個(gè)層次高校進(jìn)行隨機(jī)數(shù)樣調(diào)查。考慮到人力、財(cái)力和時(shí)間限制，將置信率控制在95%、抽樣誤差為4.5%，最終確定高校18所，大學(xué)生樣本數(shù)量484人，共計(jì)發(fā)放問卷484份，回收有效問卷475份，總回收率達(dá)98%。

②中共武漢市委辦公廳,武漢市人民政府辦公廳.關(guān)于支持百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干政策措施(武辦文[2017]53號(hào)),2017-6-22.

③張國(guó)慶.公共政策分析[M].復(fù)旦大學(xué)出版社,2004:336.

④王海榮.2017年武漢新落戶大學(xué)生達(dá)14.2萬人,30萬畢業(yè)生留漢.楚天都市報(bào),2018-3-17.

⑤李月媛.兩年來留漢大學(xué)生已達(dá)70多萬[N].楚天都市報(bào),2018-12-17.

⑥數(shù)據(jù)來自天津、成都等市2019年《政府工作報(bào)告》。

⑦2018年中國(guó)人才新政對(duì)人才流向的影響分析.中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng),2018-6-19.

⑧武漢大學(xué).2018屆畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報(bào)告,2018,11:39.

⑨邵建平,李芳紅.欠發(fā)達(dá)地區(qū)核心人才流失與地域認(rèn)同度關(guān)系實(shí)證研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2012(29):28-31.

⑩中共湖南省委辦公廳.湖南省芙蓉人才行動(dòng)計(jì)劃,2017-12-15.

[11]重慶市人民政府.重慶市引進(jìn)海內(nèi)外英才“鴻雁計(jì)劃”實(shí)施辦法,2017-4-12.

[12]西安市人社局,西安市財(cái)政局.西安市進(jìn)一步加快人才匯聚若干措施,2018-5-17.

[13]中共中央,國(guó)務(wù)院.國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020),2010-6-6.