基于都市針灸理念的城市更新實踐比較：以臺北和廣州為例

◎ 張家睿 江海燕 宋雨儒

一、前言

隨著經(jīng)濟、社會、政治與環(huán)境的變遷，一些先進的城市逐漸轉變思維，將細致經(jīng)營舊市區(qū)作為解決城市問題的關鍵方式。和傳統(tǒng)方式不同，不再單一局限于住宅與產(chǎn)業(yè)為導向的操作方式，而是轉向綜合治理模式，融合經(jīng)濟、社會與文化等層面，建構具有地區(qū)特色的發(fā)展策略，并且通過城市再生的手法，帶動城市的轉型與重構[1]。

有鑒于此，以西方的城市為例，為解決大量城市更新帶來的社會問題，巴塞羅那政府提出“都市針灸”的概念作為都市的再生戰(zhàn)略，主張于關鍵部位，以小尺度的改造行動，來刺激引發(fā)都市構成元素的連鎖反應，進而達到活化城市和再發(fā)展的目的[2-4]。不同于大拆大建，以及物質環(huán)境的更新與改造，“都市針灸術式”的都市再生強調細致而微小的介入措施，既能保證更新后的建筑與原有肌理密切結合，又能使得更新效果外溢，超出實際實施策略的區(qū)域范圍[5]。

近年來，臺北與廣州都將“都市針灸”的理念運用到城市的再發(fā)展當中，試圖解決中心城區(qū)的發(fā)展問題，例如臺北的“都市再生前進基地（URS）”推動計劃和廣州的“微改造”策略。在臺北與廣州兩個相似的華人社會背景但又具有不同的制度體系下，西方的“都市針灸”理念在轉譯與實踐過程中，產(chǎn)生不同的變化、策略以及效果。本文試圖對臺北和廣州在“都市針灸”理念上的實踐經(jīng)驗進行比較與分析。其重要意義有二：一方面，臺北的URS計劃和都市更新實踐啟動得比較早，從制度建設和規(guī)劃實踐上對于廣州的“微改造”策略具有借鑒意義；另一方面，有鑒于兩岸同為華人城市的共性，通過比較兩岸“都市針灸”理念的實施成效，也為我們進一步探討華人城市的空間再生產(chǎn)提供更多的經(jīng)驗參考。

二、廣州城市更新的政策轉型與微改造實踐

近年來，廣州的舊城更新改造工作已經(jīng)發(fā)生變化，由大規(guī)模拆除重建模式，逐漸轉變?yōu)樾》秶臐u進式改造。舊城改造的策略方針變化代表著舊城區(qū)空間改造與再生產(chǎn)，不僅是改善居住環(huán)境和建筑物的修繕，還加上更多對居住、生活、就業(yè)在其中的人的情感與文化元素，這些都標志著在舊城改造的議題上城市治理模式的轉型。

（一）廣州城市更新的轉型

在國土資源部、廣東省共建節(jié)約集約用地示范省的政策目標下，出臺了《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，開展了一系列“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）”改造的城市更新工作[6]。自此，廣州的舊城更新在政策的引領下全面展開。然而，從2009年“三舊”改造實施以來，老城區(qū)改造的困境尤為突出，受限于舊城和舊村的產(chǎn)權復雜、拆遷安置費用高、牽涉的社會群體廣、社會資本進入投資改造的意愿較低；同時，為避免社會群體性事件的發(fā)生，政府采取溫和的態(tài)度應對更新工作，這也削弱了投資者和居民對于改造的支持度[7]。

由于中心城區(qū)與歷史文化保護區(qū)域的城市更新面臨著推進的困難，2016年廣州市發(fā)布了《廣州市城市更新辦法》，針對性地出臺了《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》及《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》三個配套文件（簡稱“1+3”政策），試圖改變以往大拆大建的舊城改造模式，更加重視人文內涵以及社會的公平性，注重空間中軟實力的提升[8]，并首次提出“微改造”一詞作為新的更新改造辦法，旨在“在維持現(xiàn)狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法……”[9]，在短時間達到“小投入，大改觀”的目標。

2017年，《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》中嘗試加入社會的力量，提高社會資本的參與積極性，設計社會參與的制度與機制，包括成立廣州城市更新基金，支持政府與社會資本的合作模式（PPP）。同時建立多個城市更新項目，如歷史文化街區(qū)保護、公益性項目、土地整備等。

從2009年到現(xiàn)在，廣州城市更新經(jīng)歷了兩個階段。早期是開放市場，鼓勵開發(fā)商主導更新城市環(huán)境，開發(fā)商從中得到了較多利益，但也導致了許多拆遷的問題（例如荔灣區(qū)恩寧路的舊城改造[10]）。當政府意識到地方社群的利益在更新過程中流失的時候，發(fā)布了《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》，將政策風向逐漸扭轉為以政府管控為主，提出對土地“應儲盡儲”的要求，改為由政府來進行更新主導。

2016年以來，廣州市政府出臺了一系列城市更新的新政策，進一步完善了城市微改造更新的政策體系和管理體系（圖1），配合各級財政資金的補助，舊城更新的主導權逐漸從資本市場手中承接過來，并完成了城市更新政策的轉型，舊城中心的改造從過去的大拆大建模式過渡到以微改造為主要手段的小規(guī)模更新。

（二）廣州微改造的實踐與問題

“微改造”的概念是探索“三變三不變”和“三化”的政策創(chuàng)新，改變產(chǎn)業(yè)功能、城市環(huán)境和經(jīng)濟效益，保持土地性質、權屬單位、物業(yè)經(jīng)濟功能不變，并實現(xiàn)改造主體企業(yè)化、物業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、物業(yè)管理專業(yè)化[11]。其中，“三不變”之一的“權屬單位”不改變是當中的核心之一，在尊重原有居民產(chǎn)權的基礎上，實現(xiàn)建筑空間使用功能的調整，適應市場發(fā)展的需求。

以2016年荔灣區(qū)恩寧路永慶片區(qū)的微改造項目為例，政府和社會達成合作意向，在投資、建設、運營等方面形成合作的機制，依據(jù)“修舊如舊”的原則，由投資方在保留原有的街巷肌理、尊重歷史和保護舊城風貌的基礎上，改善地區(qū)環(huán)境、活化社區(qū)、建立創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，并以共享辦公空間為主，發(fā)展眾創(chuàng)辦公、教育營地、長租公寓、生活配套等[12]。在資金投資方面，廣州施行PPP模式，吸引社會資本參與城市更新項目，推進廣州的微改造，地方政府可以減少單項目的投資金額，以較小的政府資金投入，完成資本量龐大的城市更新項目，同時投資風險也由政府和投資方共同分擔。

圖1 廣州“微改造”政策體系

然而，從目前廣州的實踐來看，微改造并非一帆風順。首先，社會各界對微改造的認識不足，導致微改造的公眾參與還不夠充分，缺乏有效的公眾參與，尤其是早期規(guī)劃設計階段的協(xié)商和談判溝通不足。

第二，由于微改造的經(jīng)濟誘因不足，社會資本的參與度不高。改造的收益來源于地租差，改造后產(chǎn)業(yè)升級能夠抬高原有的租金收益，使地均產(chǎn)出值上升，但是由于改造成本高，許多微改造項目被開發(fā)商視為“微利”，缺少參與微改造的動機[11]。加之，城市更新的過程中，仍然依循市場規(guī)則，企業(yè)與業(yè)主在產(chǎn)權問題上不易取得共識，使得微改造推進困難和緩慢。尤其當問題涉及改變地塊功能、增加商業(yè)面積等商業(yè)利益時，企業(yè)的開發(fā)也受限于建筑保護、文化保存等因素，兼顧社會和經(jīng)濟效應成為一大難點。

另外，由于現(xiàn)存產(chǎn)權的復雜和不穩(wěn)定性，并且從城市規(guī)劃管理的角度來看，由于微改造主體的土地出讓性質沒有改變，只是對建筑物用途進行改變，與現(xiàn)行的法定規(guī)劃不一致，目前政府也沒有相關的規(guī)劃管理依據(jù)作出規(guī)劃許可，造成后續(xù)各類營運執(zhí)照辦理困難，使得參與微改造投資和開發(fā)的企業(yè)面臨“無證駕駛”的風險。

三、臺北都市再生前進基地（URS）的政策與實踐

面對城市化帶來的老舊社區(qū)更新問題，傳統(tǒng)城市更新制度的運作方式與機制開始出現(xiàn)僵化及限制。臺北的都市更新策略是從2010年起持續(xù)推動的“都市再生前進基地（URS）”推動計劃，試圖運用“都市針灸”“軟都市主義”等概念，通過活化閑置土地，將活力帶入街區(qū)。

（一）臺北都市再生前進基地（URS）的發(fā)展歷程

臺北市經(jīng)歷了戰(zhàn)后經(jīng)濟起飛的發(fā)展階段，面對快速都市化的沖擊，也無可避免地面臨舊市區(qū)衰敗與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型的問題，加之金融財政體系的市場化轉型，開啟了臺北市城市更新的新篇章。臺北都市發(fā)展局試圖擺脫傳統(tǒng)都市制度的束縛，于2004年進行內部調整，編制與成立了都市更新處（以下簡稱“都更處”），并在《都市更新條例》所賦予的職能下統(tǒng)合執(zhí)行都市更新的相關業(yè)務。

都更處對臺北的都市再發(fā)展提出了一個新的行動框架，以都市再生、都市創(chuàng)新、都市治理、都市生態(tài)為主軸，在尊重既有資本市場生態(tài)與機制慣性邏輯的基礎上，尋求城市價值的重建與都市范型的轉移，并在這個戰(zhàn)略下提出了三個主要行動，一是鼓勵市民參與及社區(qū)賦權；二是開展跨領域合作、跨界協(xié)力和國際交流；三是制定一系列的策略規(guī)劃與行動實踐[14,15]。

在整個城市的發(fā)展戰(zhàn)略上，2009年舉辦的都市再生論壇，提出了以創(chuàng)意城市為主軸的“軟都市主義”來聯(lián)結城市資源，并結合2010年舉辦的臺北國際花卉博覽會，推動了一系列“臺北好好看”的空間改造計劃，鼓勵社區(qū)參與，共同塑造公共空間、串聯(lián)公共空間，并且依據(jù)地區(qū)特性規(guī)劃出不同形態(tài)的文創(chuàng)群聚區(qū)，試圖將臺北建構成創(chuàng)意城市。同年，都更處在臺北實踐“都市針灸術”的概念，開啟“都市再生前進基地（URS）”推動計劃。

由政府梳理并整合閑置住宅、空地，依照不同老舊街區(qū)的特性，融入文化創(chuàng)意元素，并鼓勵社會團體、組織進駐，提高老舊街區(qū)的活力，打造一系列創(chuàng)意基地，以活絡當?shù)氐纳罘諊瑫r也兼顧創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[16]。為此，臺北市都更處頒布《臺北市都市再生前進基地推動計劃》和相關推動辦法，要求每個URS計劃采取6個策略規(guī)劃程序，包括架構愿景、策略規(guī)劃、行動實踐、動態(tài)利用、未來解答和整合治理。政府將閑置場地作為都市再生前進基地，無償?shù)亟o予個人或社會團體經(jīng)營，社會團體可以經(jīng)過申請程序，成為老舊街區(qū)改造的一員，作為閑置空間的使用者，待其完成活化衰敗街區(qū)的使命后退役。對于該計劃的申請者，臺北市政府設立每年不超過30萬元新臺幣的補助，每半年審查一次項目進展情況[17]。

為擴大URS計劃效益，推廣更多元的合作，鼓勵民間自主參與行動，政府于2012年啟動多元的項目，包括URS Partner、Space Share、Future Lab Taipei、Open Green和社區(qū)規(guī)劃師工作室等計劃（表1），鼓勵富有熱情與想象力的個人或民間團體，開展有關城市改造與建設的創(chuàng)意行動，激發(fā)更多的公眾參與，共同關注討論當?shù)毓差?、生活類議題。這些行動不僅賦予閑置空間新的生命力，增進地區(qū)的凝聚力，也推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)群聚效應與軟實力的提升。

（二）臺北的實踐與成效：文化創(chuàng)意導向的都市再生

從目前URS的運營情況來看，位于臺北大同區(qū)迪化街附近的URS數(shù)量最多，目前有5個URS在運營當中，是URS實踐的重要場所，也是檢驗URS成效的重要典范。

早期迪化街面臨現(xiàn)代化開發(fā)與文化保存之間的劇烈沖突和僵局，被視為地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟利益與文化保存的矛盾。后來政府透過劃定歷史風貌特定專用區(qū)，留住歷史建筑與老街區(qū)的風貌，同時，在經(jīng)濟利益上，給予私人地主土地容積移轉的機會，以及土地使用分區(qū)的彈性調整和放寬優(yōu)惠，以確保土地所有權人的空間使用權力[18,19]。另一方面，以軟性的城市活動刺激迪化街的產(chǎn)業(yè)復興，聯(lián)合地方社群，利用年貨大街、文化保存工作坊等來進行場所營銷及社區(qū)溝通[20,21]。通過容積轉移，雖然迪化街完成了保存歷史建筑的任務，但是容積移入其他地區(qū)，形成公共設施與空間的壓力，也成為城市管理的難題[19]。從迪化街的案例來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也最終沒有因為年貨大街和社區(qū)營造等手段有明顯改善，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的淘汰以及移轉仍然是無可避免的結果[21]。

表1 都市再生相關行動

因此，2010年以后，臺北都更處開始在迪化街引入“創(chuàng)意城市”的概念，結合“都市針灸術”和URS的政策，試圖解決容積移轉帶來的都市問題與迪化街歷史建筑“再利用”背后的空洞化問題[15,22]。

2010年，迪化街的“大稻埕都市再生工作坊（URS127）”成立，作為臺北市首批URS進駐者之一，通過對歷史性建筑的保存、修復和再利用，展現(xiàn)迪化街歷史街區(qū)的特色，引導老舊街區(qū)活化與再生。到2016年底，迪化街區(qū)已經(jīng)設立5處不同特色的URS（設計、文創(chuàng)商品或影像等），發(fā)揮“軟都市主義”的力量，在URS舉辦各種藝文活動或其他政府部門的宣傳活動，成功將迪化街轉變?yōu)榕_北主要的創(chuàng)意社群集聚區(qū)及治理實踐平臺，并成為新興文創(chuàng)觀光景點[22,23]。

以前迪化街南、中、北街共330戶街屋店面是以傳統(tǒng)中藥、南北貨、茶、布等商品為主的傳統(tǒng)市街，到2014年底，迪化街文創(chuàng)化的商店比例已經(jīng)占整個街區(qū)的25%（82家），傳統(tǒng)商家在整個迪化街主街比例已經(jīng)低于一半，僅為42%（140家）。這樣的現(xiàn)象在南街更為明顯，新形態(tài)的店家（涵蓋文創(chuàng)店家、中西式餐飲、傳統(tǒng)商家轉型等）已經(jīng)涵蓋所有南街店面的五成，其中不少是傳統(tǒng)與現(xiàn)代結合的復合式經(jīng)營商業(yè)。

在URS的推動下，迪化街歷史街區(qū)的保存取得了一定效果，2000—2012年，申請歷史性建筑審查的個案超過340個，其中經(jīng)文化部門指定為歷史建筑個案超過90件，接受容積移轉個案超過275件[23]，URS確實帶動了迪化街建筑的保存、修復和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

然而，在街區(qū)文創(chuàng)化的背后，整體的發(fā)展呈現(xiàn)極端不均衡局面，迪化街整體閑置店面或低度使用的店面（倉庫或車間）仍有108家（占33%），且其中有超過八成都在北街段（86家，占北街總數(shù)的46%）。同時北街也只有不到兩成店家（35家）為文創(chuàng)或轉型店家[24]。更重要的是在這些創(chuàng)意行為和商業(yè)氛圍的帶動之下，迪化街逐漸面臨的士紳化（Gentrification）、文化扁平化現(xiàn)象、社區(qū)內部族群的割裂，抑或是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)邊緣化等問題[24]，這些都被文創(chuàng)業(yè)的發(fā)展所掩蓋和忽略。

四、兩岸城市“都市針灸術”的實踐特點

“都市針灸術”理論最早由西班牙建筑師莫拉萊斯（Manuel de Sola Moralcs）提出，用小規(guī)模的改造介入城市中，減少大規(guī)模城市更新造成的割裂，延續(xù)城市原有的機理，逐步地發(fā)展和演變。臺北的URS和廣州的“微改造”政策從規(guī)劃的理念來看都借助了“都市針灸術”的原理，試圖透過小尺度的空間改造來達到推動城市整體更新或再生的目的[16,31]，利用“點”的方式來疏導都市問題，并串聯(lián)和整合發(fā)揮各項資源的最大效益，用以調和都市、疏通經(jīng)絡的行動。

雖然廣州和臺北的城市更新都借鑒了“都市針灸術”的理念，從運動式改造向漸進式環(huán)境改善轉變，從大規(guī)模拆除重建向小規(guī)模、分步驟、多樣化、創(chuàng)新性的改善方式轉變，但兩者也存在一定的差異：

首先，從改造內容的重點來看。廣州的微改造更加傾向于物質環(huán)境的改善和提升，雖然有社會資本的參與，但還是以政府為主導，屬于自上而下的城市更新，只是在改造的規(guī)模和體量上比較小，更加注重對歷史街區(qū)肌理的保護，建筑設計手法上也更加細致，關鍵在地塊功能的運營模式和管理機制上有所創(chuàng)新，為社會資本提供了更多的參與機會。臺北則偏向于空間軟實力的提升，注重空間內部的改造和功能變化，是實踐“軟都市主義”的具體行動，是政府放棄過去以強硬手段解決都市問題，以及轉變政府角色和重建社會權力結構的手段。政府通過URS政策和都市再生實踐，把政府視為社會團體的合伙人、社區(qū)活力的支持者、社會資源的整合者，以及創(chuàng)意氛圍的建構者[15]。

其次，從城市更新的手段和方式來看。URS以“再生”為主軸，有別于先破壞再建立的重建模式，在舊的物質空間中加入新的概念。而政府也透過“都市再生前進基地（URS）”的概念推行“都市針灸術”，逐漸從傳統(tǒng)的倚賴社會控制為手段的藍圖式規(guī)劃，轉化成追求更為彈性而開放的授權式規(guī)劃，以營造一種鼓勵創(chuàng)新與合作的創(chuàng)意氛圍。廣州則延續(xù)傳統(tǒng)規(guī)劃的方式，從用地功能和性質上著手，并試圖建立一系列可以指導規(guī)劃和建筑設計的技術規(guī)范和細則，即還是以藍圖式規(guī)劃作為基礎。

最后，從規(guī)劃的參與過程和社區(qū)治理角度來看。URS從一開始就試圖激發(fā)基層民眾的社區(qū)意識，培育自發(fā)性的民間力量，其中包含導入新的都市再生觀念，采取參與式管理，將以往的規(guī)劃供給性質，轉變?yōu)槌浞质跈嗝癖姡‥mpowering），讓民眾去掌握自己在社區(qū)中的權利（Ownership），以塑造一種新的都市伙伴關系。反觀微改造的過程，由于政府和開發(fā)商對改造的主導性角色，地方居民和社會民眾對改造的具體內容和方案并不了解，尤其是在地居民參與前期規(guī)劃和設計階段的機會甚少，加之缺乏相關的專業(yè)知識來支撐與開發(fā)商和政府的協(xié)商對話，往往是被動地接受信息，導致地方公眾參與的積極性不高，缺乏主動參與的誘因，從而造成在具體的施工過程和最后的營運階段各方面矛盾，加大了基層社區(qū)的治理難度。

五、結語

對比廣州與臺北城市更新政策與實踐可以發(fā)現(xiàn)，即使具有相似的文化基礎和都市再發(fā)展的政策，兩座城市的實踐也并非是一致的，在這些政策和實踐的差異背后，是社會空間生產(chǎn)模式的反映，也是政府治理方式的體現(xiàn)。

有趣的是，廣州微改造的主要參與者是開發(fā)商，這些企業(yè)對于微改造項目的興趣最終還是回到商業(yè)價值和資本的盈利，只有保證企業(yè)的利益才會有社會資本的進入，所以微改造的空間生產(chǎn)本質離不開哈維（David Harvey）的空間修補（Spatial Fix）過程與“新自由主義空間”的生產(chǎn)[32,33]，這是一種消費歷史文化空間以換取商業(yè)價值，以及在地理空間上轉化和延緩資本主義危機的手段。

雖然臺北URS的營運單位皆為非營利組織，這些非營利組織進駐到老舊城市空間，并非是尋求經(jīng)濟上的利益，而是借助URS的平臺，扮演一個重要的媒介角色，試圖將文化創(chuàng)意的種子埋進這些老舊社區(qū)中，并落實到各類文化活動和創(chuàng)意行動當中。但在URS的進駐和運營過程中，街道和社區(qū)逐漸被商業(yè)行為所改變，創(chuàng)意行動帶來商業(yè)氛圍的同時也分化了不同的利益主體，這些被活化的街道社區(qū)逐漸出現(xiàn)士紳化現(xiàn)象，資本不可避免地進入和改造了原本的社區(qū)，留下了“誰的文化？”“誰的城市？”等疑問[34]。

遺憾的是，從目前兩岸基于“都市針灸術”理念的城市空間再生產(chǎn)以及更新實踐來看，其實是再現(xiàn)了支配者的空間，營造了一種士紳化、高級化、去日常生活化的排擠性價值。因為當城市空間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)被視為資本的逐利工具，那么無論是微改造或者是URS作為都市治理的再生或更新策略，其實仍被期待產(chǎn)生商業(yè)與文化價值，這是需要我們共同去面對和解決的難點。