PPP全生命周期財務(wù)風(fēng)險管理探討
——以XX 市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目為例

文/陳曉明，中交（三沙）開發(fā)建設(shè)有限公司

PPP模式就是適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的一種公私合營的創(chuàng)新型項目管理模式，PPP模式突出特點是引入社會資本和市場競爭，能充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，使市場在資源配置中起決定性作用，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。但由于PPP規(guī)模較大，周期較長，項目投資、建設(shè)與運營階段政府、社會資本方受諸多不確定因素影響，因此，對PPP全生命周期財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行探究具有重要意義。

1 XX市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目簡介

本項目采用PPP模式進(jìn)行運作，通過公開招標(biāo)，選擇社會資本合作方，雙方合資成立項目公司。項目合作期為11年（其中建設(shè)期1年，運營期10年），合作期滿后，項目公司將項目所有相關(guān)設(shè)施無償移交給政府或其指定機構(gòu)。本項目的資本性支出和運營維護(hù)成本采用“政府付費”的回報機制，項目公司通過收取可用性服務(wù)費獲得建設(shè)、運營成本及合理投資收益。

2 投資風(fēng)險的分析與決策

2.1 投資風(fēng)險分析

2.1.1 評價指標(biāo)。根據(jù)本項目所屬集團公司對PPP項目投資管理規(guī)定，項目進(jìn)行投資盈利能力及風(fēng)險能力分析時主要涉及到4個指標(biāo)（見表1）。

表1 項目投資財務(wù)評價指標(biāo)基準(zhǔn)值

2.1.2 投資財務(wù)分析結(jié)果。本項目自有資金比例按PPP項目投資額的20%考慮，其余部分通過金融機構(gòu)貸款解決，貸款利率為4.9%，投資價差按建安費部分14.59%計算（見表2）。

表2 項目投資財務(wù)指標(biāo)分析結(jié)果

2.2 投資風(fēng)險決策

根據(jù)本項目各項財務(wù)指標(biāo)與基準(zhǔn)值對比分析，部分指標(biāo)值并不樂觀，尤其是凈現(xiàn)值。投資價差按14.59%測算，收入成本參照投標(biāo)數(shù)據(jù)，資本金內(nèi)部收益率基準(zhǔn)值為不低于8%，項目采用政府付費模式投資建設(shè)，考慮投資價差回流，形成投資規(guī)模遠(yuǎn)高于實際投資額。經(jīng)綜合評估，在工期可控，按期完成施工并驗收合格進(jìn)入運營期；建設(shè)成本可控，與政府就建設(shè)期利息承擔(dān)等問題及時溝通解決；可用性服務(wù)費及時到位等情況下，項目具備一定投資價值，投資風(fēng)險基本可控。

3 融資風(fēng)險分析與對策

3.1 融資風(fēng)險分析

3.1.1 建設(shè)期利息承擔(dān)風(fēng)險。項目建設(shè)期存在政府征拆緩慢、政策變更及其他不可控風(fēng)險因素影響，致使建設(shè)期延長，而根據(jù)PPP協(xié)議條款，政府付費按一年建設(shè)期利息計算，若建設(shè)期延長，項目公司面臨承擔(dān)利息費用風(fēng)險。

3.1.2 利率風(fēng)險。利率風(fēng)險是指在項目的經(jīng)營過程中，國家對貸款基準(zhǔn)利率進(jìn)行調(diào)整，造成項目的投資成本增加和投資收益降低的風(fēng)險。

3.1.3 提供承諾擔(dān)保風(fēng)險。本項目以PPP協(xié)議項下的權(quán)益和收益作為質(zhì)押擔(dān)保，還款資金來源主要依靠政府可用性服務(wù)費。金融機構(gòu)會考慮運營期政府付費能力問題，擔(dān)心項目公司存在不能到期還本付息的風(fēng)險，金融機構(gòu)為規(guī)避信貸風(fēng)險，要求項目公司股東方出具承諾擔(dān)保函。根據(jù)股東方公司性質(zhì)和內(nèi)控要求，不予向下屬分子公司融資提供擔(dān)保。

3.2 風(fēng)險應(yīng)對措施

3.2.1 項目公司應(yīng)積極與政府方溝通，針對建設(shè)期可能出現(xiàn)的利息承擔(dān)風(fēng)險，以簽訂補充協(xié)議調(diào)整付費標(biāo)準(zhǔn)方式，將此部分利息納入總投資額中，由政府方承擔(dān)，降低財務(wù)風(fēng)險。

3.2.2 針對利率調(diào)整風(fēng)險，除一般技術(shù)層次上所采取的封頂、固定利率以減小利率變化的影響外，從和政府關(guān)系的角度說，可以爭取與政府協(xié)議約定隨著物價指數(shù)、匯率或其他條件的變化，項目公司有權(quán)要求政府協(xié)助調(diào)整付費標(biāo)準(zhǔn)或由政府方承擔(dān)由于利率調(diào)整增加的投資成本。

3.2.3 對于承諾擔(dān)保問題，建議項目公司與多家實力較強的金融機構(gòu)進(jìn)行廣泛深入接觸，并在融資方案的策劃時考慮融資渠道的多元化。一方面同項目公司股東方匯報，尋求解決方案。另一方面積極同金融機構(gòu)方面溝通協(xié)調(diào)，探索以其他方式代替承諾擔(dān)保的有效途徑。

4 稅務(wù)風(fēng)險分析與籌劃

4.1 稅務(wù)風(fēng)險分析

4.1.1 稅收政策風(fēng)險。在PPP合同實施期間，項目公司可能會面 對國家或地方稅收政策變化的影響，增加稅收成本，減少合理利潤空間。

4.1.2 稅率風(fēng)險。項目公司為增值稅一般納稅人，主管稅務(wù)機關(guān)簽發(fā)的稅務(wù)事項通知書中對增值稅認(rèn)定的稅率是10%（2019年4月1日起調(diào)整為9%）。因政府付費項目運營期涉及運營管理費的收取，應(yīng)區(qū)別于建設(shè)期投入的返還，適用6%稅率，項目公司存在從高稅率的風(fēng)險。

4.2 稅務(wù)風(fēng)險籌劃

4.2.1 為規(guī)避稅收政策變化對項目的影響，根據(jù)與政府方、稅務(wù)部門談判磋商的經(jīng)驗，須在PPP補充協(xié)議中約定，在PPP項目合作期間，若因稅收政策變化導(dǎo)致項目公司或社會投資人或總承包單位稅負(fù)與項目概預(yù)算文件批復(fù)之時的稅負(fù)相比增加的，則增加的稅款由雙方確認(rèn)后計入項目投資成本。無法計入項目投資成本的，由政府方承擔(dān)。

4.2.2 參考其他政府付費模式PPP項目，本項目增值稅應(yīng)區(qū)分政府付費部分按照10%稅率（2019年4月1日起調(diào)整為9%），運營管理費部分按照6%稅率執(zhí)行。項目公司積極與主管稅務(wù)機關(guān)溝通，申請調(diào)整增值稅應(yīng)稅稅率并取得相關(guān)批復(fù)。

4.2.3 增值稅稅收籌劃。項目公司是增值稅一般納稅人，公司進(jìn)項稅稅額稅率的高低直接影響項目公司增值稅實際稅負(fù)率的高低。增值稅專用發(fā)票在增值稅抵扣環(huán)節(jié)扮演重要角色，項目公司和施工總承包應(yīng)提高票據(jù)管理水平，購進(jìn)貨物或者接受勞務(wù)時，一定要盡量取得增值稅專用發(fā)票，特別是大額發(fā)票。首先，必須要求供貨方具備正規(guī)的銷售資質(zhì)，一旦無法提供增值稅專用發(fā)票，就無法實現(xiàn)抵扣；其次，與施工企業(yè)進(jìn)行工程結(jié)算時還應(yīng)當(dāng)獲取增值稅專用發(fā)票，否則在申請稅項抵扣時就會遇到困難；再次，應(yīng)加強對虛假發(fā)票的識別和防范，仔細(xì)比對，避免納稅風(fēng)險。

4.2.4 企業(yè)所得稅稅收籌劃。一般在收入、成本、費用及損失的認(rèn)定以及納稅人對于稅收優(yōu)惠政策的運用方面。嚴(yán)格會計核算，獲取有效票據(jù)，嚴(yán)控應(yīng)納稅所得額調(diào)增事項，如業(yè)務(wù)招待費發(fā)生額、福利費開支、滯納金、不合規(guī)票據(jù)列賬等，爭取獲得應(yīng)納稅所得額調(diào)減事項，如研發(fā)費加計扣除、安置殘疾人及國家鼓勵安置其他就業(yè)人員等，有效降低當(dāng)期應(yīng)納稅所得額，降低項目公司稅負(fù)。

5 結(jié)語

現(xiàn)階段，我國PPP模式發(fā)展還不夠成熟，PPP全生命周期財務(wù)風(fēng)險分析與防范更加任重道遠(yuǎn)。希望通過本文，能給以“政府付費”模式參建的PPP項目，在財務(wù)風(fēng)險防控方面提供一定借鑒作用。