當代中國干部交流研究述評

摘要：可以從概念、功能、作用、面臨的問題四個方面對當代中國干部交流的研究進行綜述。這些研究可以分別納入官僚控制和制度經(jīng)濟學兩個理論視角之中。官僚控制視角理論建構(gòu)尚不成熟，不能將交流與其他相關(guān)制度區(qū)別開來，也無法解釋其面臨的制度困境。制度經(jīng)濟學視角用理性人假設解釋干部交流制度存在的合理性，有較高的理論自覺，但忽略了該制度存在的結(jié)構(gòu)性因素。歷史制度主義為解決上述問題提供了理論資源——在制度變遷的視野中發(fā)現(xiàn)影響制度產(chǎn)生和發(fā)展的要素，厘清制度的本質(zhì)，找到制度困境的癥結(jié)。

關(guān)鍵詞：干部交流;官僚控制;制度經(jīng)濟學;歷史制度主義

自20世紀90年代初中共中央發(fā)布《關(guān)于實行黨和國家機關(guān)領(lǐng)導干部交流制度的決定》之后，干部交流就成了學界研究的主題。它吸引了包括公共管理學、政治學、經(jīng)濟學和社會學等多個學科中外學者的研究目光。經(jīng)過20多年的積累，現(xiàn)有的研究成果已經(jīng)可以從多個側(cè)面向我們展示當代中國干部交流的現(xiàn)狀、作用及其面臨的問題，為我們深入理解這一現(xiàn)象提供了極大幫助。但學界還沒有對這些成果做過系統(tǒng)性的梳理。本文擬填補這一空缺，對已有的成果進行系統(tǒng)整理和評述，并對未來的研究做一展望。

總的來說，干部交流的研究呈現(xiàn)出一種“各自為政”的狀態(tài)。各個學科都有不同的切入點，它們相互之間對交流的概念、作用都有不同甚至是相互沖突的看法，而且描述性研究較多，理論研究較少。本文對已有的研究從概念、功能、作用、面臨的問題及理論視角這幾方面展開綜述，最后進行反思與展望。

一、 概念與分類

1. 概念界定。什么是干部交流？干部交流的內(nèi)涵和外延是什么？如何將它與其他的干部制度區(qū)別開來？學界對這些基本問題都還沒有深入探討。這可以從學者們在研究干部交流現(xiàn)象時采用各不相同的語詞中看出一二?，F(xiàn)有文獻中較常見的詞有“交流”“流動”“異地任職”等等。如張軍、高遠（2007）用“官員異地交流”來指代官員的異地任職制度;周雪光（2018）提出“空間流動”，將其與官員的“塊上流動”相對應;汪永成（1999）用“流動”來指代公務員（人）相對于職位的變動。交流、流動、異地任職這些詞從語義上說是各有側(cè)重的。交流一般指干部在體制內(nèi)職位的變動;流動除了體制內(nèi)變動外還包括了體制的進和出兩端;異地任職則是改變?nèi)温毜男姓^(qū)域。研讀這些論文可以發(fā)現(xiàn)，雖然他們用了不同的詞語，但其中的問題意識是一致的：都關(guān)注干部職位的變動及其遵循的規(guī)律、原因和影響。但同一問題卻選用了不同的詞語，這說明問題本身引起了關(guān)注，但還沒有形成一致的概念基礎(chǔ)。

與詞語選用不一致相關(guān)的是學者們對干部異地升遷和降職是否屬于“交流”莫衷一是。公共管理學者，如舒放、王克良（2014），普遍強調(diào)交流屬于平級調(diào)動，應將其與公務員晉升、降級等區(qū)別開來。但經(jīng)濟學和社會學的學者則完全不同。他們一般根據(jù)研究的樣本來界定什么是“交流”，不拘泥于所謂規(guī)范。徐現(xiàn)祥等（2007）將省長、省委書記之間的調(diào)配均視為“交流”。在這里我們看到了不同學科在現(xiàn)象的屬性上產(chǎn)生了分歧。這種分歧固然反映了學科關(guān)注點的差異，但也表明學界尚未就交流制度的核心問題做出合理解釋——干部交流制度的本質(zhì)是什么？如何將它與干部任免（進出）、晉升、降職、回避等制度區(qū)分開來？如何在已有的制度體系中對交流制度進行定位？現(xiàn)有的研究還沒有給出答案。

2. 分類。與概念界定的不成熟相比，干部交流的分類研究較有啟發(fā)性。楊泉明（1995）對干部交流進行了完整的分類。他認為，根據(jù)交流對象，干部交流可以分為領(lǐng)導干部與一般干部的;根據(jù)交流范圍，可分為系統(tǒng)內(nèi)、地區(qū)內(nèi)的與跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的;根據(jù)交流時間，可分為定期的和臨時的;根據(jù)目的，可分為培養(yǎng)性的、工作性的與照顧性的，根據(jù)是否易職，可分為職位對應的與職位升降的。這種分類方式的優(yōu)點在于它幾乎可以涵蓋所有的交流形式，缺點是各種類之間有相互交叉的問題。交流現(xiàn)象非常復雜，往往一個事件同時帶有了上述多種類型的特點，因此用這樣的分類方式，還無法真正地把各種類型區(qū)別開來。

另一種是條塊分類法。黃亞生（2002）將中央各部部長的流轉(zhuǎn)率（Turn Over Rate）與地方省級官員的流轉(zhuǎn)率放在一起比較，指出兩類官員存在單一任務與多任務的差異。在這里，黃其實是將條上和塊上干部的交流作了區(qū)分。周雪光（2018）與黃亞生有相似的思路，他根據(jù)中國政府的空間結(jié)構(gòu)，將官員流動分為了塊上流動與空間流動。前者指一個官員在本行政區(qū)域內(nèi)的工作流動，后者指官員跨越行政區(qū)域邊界的工作流動。這一分類方式完成了從具體事實向理論概括的轉(zhuǎn)換，不僅從學理的層次上把握了干部交流的特征，而且標準簡潔明確，可以成為下一步研究的基礎(chǔ)。

二、 功能

功能是事物內(nèi)部固有的效能，它由事物內(nèi)部要素結(jié)構(gòu)所決定，是一種存在于事物內(nèi)部相對穩(wěn)定獨立的機制。對干部交流功能的研究主要集中在公共行政領(lǐng)域，他們普遍關(guān)注交流對組織和干部自身的意義。

西方理論界從管理學角度對人才交流的功能已經(jīng)有了深入的研究，不過他們的研究對象過于寬泛，在解釋我國干部交流時針對性有限。因此學者們還是會基于我國的現(xiàn)實情況，做更具體的闡述。周黎安（2008）認為干部交流可以減弱地方官員因晉升博弈的零和性而從事惡性競爭的程度，強化晉升錦標賽激勵的作用。梁麗芝（2006）認為公務員流動管理制度的形成和發(fā)展促進了人力資源的合理配置，為管理效率的提高提供了條件。張再生（2006）等從人力資源管理的角度出發(fā)，認為干部交流可以改善個人績效、增強創(chuàng)造力，同時實現(xiàn)對組織的改組，防止組織老化。日本公務員人事異動制度是這方面的典范。簡敏（2012）以重慶地方干部交流為例，指出交流可以發(fā)揮鯰魚效應，有利于培養(yǎng)年輕干部。相較于干部交流研究的其他方面，功能研究的分歧較少。在大型組織中對工作人員進行職位交流是世界人力資源管理的通例，它在提高組織效率和人才合理配置上具有不可替代性。下一步需要在研究的精細化程度上有所突破，對不同領(lǐng)域的干部交流有更深入的分析和解釋。

三、 作用

作用是事物與外部環(huán)境發(fā)生關(guān)系時所產(chǎn)生的外部效應。學界對干部交流作用的關(guān)注集中在政治和經(jīng)濟兩個方面。從政治上講，干部交流有利于破除地方主義、派系主義及減少腐敗。從經(jīng)濟上講，干部交流可以促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟一體化。

1. 政治作用。

（1）破除地方主義、派系主義。外國學者在較早的時候就注意到了干部交流的政治功能。許多外國學者認為中共吸取了國民黨軍隊的教訓，通過部隊干部在全國范圍內(nèi)的輪換（Rotate）來減少派系主義的影響（William Whitson，1969）。鮑大可（1966）指出，保持足夠高的流轉(zhuǎn)率（Mobility）可以抑制已經(jīng)在不斷增長的普通干部和單位形成的半永久關(guān)系，減少“地方主義”和“部門主義”。李成和Lynn White（1998）認為中央試圖通過從其他省調(diào)入官員的方法來實現(xiàn)對一省的控制，以減少地方主義。黃亞生（2002）認為，如果官員事先知道自己要輪換（Rotate）到其他職位，他們維護本職和本地利益的激勵就會降低。而且輪換的信息功能強大，無論官員如何將自己的行為隱瞞上級，他都無法隱瞞其繼任者。Landry Pierre（2008）認為自80年代以來，中央下放了大量權(quán)力給地方政府，為了平衡這種下放，上級用頻繁的市長輪換來避免地方利益的根深蒂固。對交流所發(fā)揮的反地方主義、派系主義作用，多數(shù)研究只是簡單提到，而沒有具體解釋制度本身是如何實現(xiàn)、能在多大程度上實現(xiàn)。這些問題還有待于進一步的研究。

（2）反腐敗。對干部交流反腐敗作用的研究一直是學界關(guān)注的重點。陳剛、李樹（2012）以1998年～2009年省長、省委書記的交流數(shù)據(jù)為樣本，系統(tǒng)評估了干部交流的反腐效應，他們認為交流顯著降低了流入地的腐敗程度。張立新（2015）通過研究十八大以來紀檢干部“空降”的情況，指出中央向地方派出紀檢干部，優(yōu)化了地方的政治生態(tài)，對解決地方“塌方式腐敗”有良好效果。

但也有學者對交流的反腐敗效應提出質(zhì)疑。在任劍濤（2010）看來，干部交流這種制度設計并沒有從根柢上限制權(quán)力與利益的結(jié)合，即便是從中央交流到地方的干部，仍然存在異地的權(quán)力監(jiān)督和在地的權(quán)力行使問題，權(quán)力不受監(jiān)督，腐敗的根源不祛除，腐敗現(xiàn)象就會層出不窮。舒瑤芝（2009）也對干部交流在遏制腐敗上的作用有所保留。她通過對法官交流的研究，指出這種交流不僅不是腐敗的治本之策，反而可能會增加腐敗的機會。因為它有悖于法官職業(yè)的專業(yè)性和獨立性。

由此可見，對干部交流的反腐敗效應還應進行系統(tǒng)考察，量化研究和定性研究的對象不盡一致，得出的結(jié)論也大相徑庭。哪些干部交流有反腐作用，哪些適得其反，需要更精細的研究。

2. 經(jīng)濟作用。特殊的干部制度一直是國內(nèi)外學者解釋中國經(jīng)濟高速發(fā)展的重要視角。徐現(xiàn)祥、王賢彬和舒元（2007）較早注意到了干部交流與地方經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。他們通過對省級干部交流的量化研究，證明了省長（書記）交流能夠使流入地的經(jīng)濟增長速度提高1個百分點左右。張軍、高遠（2007）對省級干部交流的量化研究表明，1991年（交流制度正式實施）以來，官員異地交流對地方經(jīng)濟增長開始有了正面影響，在任年數(shù)大于4年或5年時，這種正效應要比小于4年更顯著。而且異地交流對經(jīng)濟發(fā)展的正面作用東部優(yōu)于中西部。蹤家峰和岳耀民（2013）發(fā)現(xiàn)省委書記交流所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應要高于省長，書記交流水平提高1%，基本建設支出比提高0.197%，加強交流可以提高全要素生產(chǎn)率。除經(jīng)濟發(fā)展外，這兩位學者（2013）還關(guān)注官員交流與經(jīng)濟一體化的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)交流能夠顯著促進國內(nèi)市場整合，書記比省長作用更大。劉勝、顧乃華（2015）用1994年～2012年省級黨政一把手交流的數(shù)據(jù)證明了交流對服務業(yè)發(fā)展的正面影響。周黎安（2008）在其著作中對干部交流和經(jīng)濟發(fā)展之間的因果關(guān)系進行了簡要說明。他認為，干部從發(fā)達地區(qū)交流到落后地區(qū)，可以帶關(guān)聯(lián)企業(yè)到落后地區(qū)投資，帶動經(jīng)濟發(fā)展。干部交流經(jīng)濟效應的研究呈現(xiàn)出越來越細化的趨勢，從剛開始只關(guān)注與GDP之間的關(guān)系拓展到了對經(jīng)濟一體化、基礎(chǔ)設施水平和服務業(yè)的因果關(guān)系的考察。但他們的量化數(shù)據(jù)普遍集中在省級，對市、縣則沒有涉及。

四、 干部交流存在的問題

無論著眼點是功能還是作用，學者們普遍會提到交流存在的問題，主要有以下幾點：

1. 制度不健全，功能弱化。翟年祥、姜婷（2011）提出我國的掛職鍛煉制度法律法規(guī)不健全，沒有實施細則。掛職鍛煉的目標、計劃、組織單位、期限名額、選人標準、工作程序、管理過程、考核實施、待遇等沒有規(guī)定，制度實施過程中隨意性較大。石亞軍（2006）將我國干部掛職鍛煉制度存在的問題概括為制度定位不準確，運行規(guī)則不明確，績效管理不完善。

2. 與已有制度相沖突。已有多位學者注意到交流制與任期制及選舉制之間存在系統(tǒng)性沖突。于永達、戰(zhàn)偉平（2011）通過對市委書記流動率的研究，認為流動率高的干部群體年齡優(yōu)勢與任前輪崗經(jīng)歷豐富并存，這反映了干部年輕化、交流制度與任期制度三者之間存在著系統(tǒng)性矛盾。黃小鈁（2009）指出關(guān)于干部交流的黨內(nèi)規(guī)章與《憲法》和《黨章》的任期條款有不一致之處。Pierre F.Landry（2008）認為中國面臨著任期制與政治控制不可兼得的困境。但學者們對交流制度存在的這兩類問題的討論都止步于問題描述，并沒有解釋這種系統(tǒng)性沖突產(chǎn)生的背景和原因。

3. 負效應明顯。所謂負效應，是指因干部交流而產(chǎn)生的負面效果。劉瑞明、金田林（2015）認為不規(guī)律的官員交流使地方干部表現(xiàn)出強烈的“流寇”特征，強化了地方官員短期化行為。張楠和盧洪友（2016）用量化研究證實了市委書記（市長）的垂直交流在環(huán)境治理上具有顯著的負效應：短任期的官員很難將主要精力投入到長周期的環(huán)境治理當中。垂直交流強度越高，城市環(huán)境越差。

五、 理論視角

從上述研究可以看出，干部交流研究主要集中在兩個視角。其一是管理學視域下的官僚控制視角。官僚控制，簡單地說就是讓官僚按照組織的意愿行事。按照魏姝（2017）的理解，干部交流屬于內(nèi)部約束性控制機制。干部交流的功能、政治作用及其面臨的問題，都可以歸入這個理論框架之中，而問題可以看作是過度控制或控制不當所產(chǎn)生的后果。功能研究著眼于通過交流提高組織和個人的效率，政治作用研究旨在防止和糾正地方和下級官員自利行為。制度不健全、制度沖突和負效應都是官僚控制不健全的表現(xiàn)和結(jié)果。但這個視角的理論建構(gòu)尚不成熟。描述性研究居多，從現(xiàn)象倒推原因，只展現(xiàn)了交流存在的必要性，沒有充分性。因此這些研究無法對交流制度進行更準確的定位，將其與其他相關(guān)制度區(qū)隔開來，也無法解釋交流面臨的制度性張力。

第二個是制度經(jīng)濟學的視角。干部交流的經(jīng)濟作用可歸入這一類。這一視角有比較強的理論自覺。黃亞生（2002）從大型組織面臨的各層級之間信息不對稱和偏好差異入手，用代理成本解釋了干部交流的隱性控制作用——中央監(jiān)督多任務官僚（省長、省委書）所花費的成本，要大大高于單任務官僚（各部部長）。中央為減少監(jiān)督成本，對地方省長和省委書記進行了更高頻率的輪換。在周黎安（2008）和尹振東（2010）那里，干部交流是為了建立科學合理的晉升激勵設置的雙層博弈機制。黃亞生和周黎安等人為我們提供了一種理解干部交流制度合理性的制度經(jīng)濟學假說。他們假設制度的設計者是理性的，會計算委托——代理成本，也致力于為地方官員的晉升提供公平的舞臺。但這個前提是可靠的嗎？是否真的存在這樣的設計者？經(jīng)驗證據(jù)似乎并不充足。那么我們又該如何解釋制度的產(chǎn)生呢？當前的研究沒有給出答案。

六、 反思與展望

綜上所述，官僚控制視角主要著眼于對干部交流的功能、作用及由此帶來的負面問題的描述，但迄今沒有更有針對性的理論研究。在這個框架下，我們無法將同為控制手段的干部任命、升降、回避和交流制度區(qū)別開來。當然也不能解釋它與干部任期制、選舉制為何存在著嚴重的沖突及這種沖突的負效應。制度經(jīng)濟學從一個微觀視角為我們提供了可能的解釋，有更高的理論自覺，但也只解答了部分問題。因此無論是從深度還是廣度上看，干部交流都還有較大的開拓空間。筆者認為上述兩個問題可以從歷史制度主義的角度入手尋求突破。歷史制度主義的核心概念是歷史和脈絡。它關(guān)注形塑集體和個人行為的結(jié)構(gòu)性因素。干部交流不僅可以從理性選擇的微觀視角進行理解，而且可以放入更大的制度背景中去考察。干部交流的實踐在我國源遠流長，深深地嵌入在我國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之中。透過制度變遷，從交流制度與其他制度互動的圖景中我們可以看到影響制度發(fā)展變化的個人、集體和結(jié)構(gòu)性要素，讀出交流制度的本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)它與其他制度格格不入的癥結(jié)。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金項目（項目號：17XNH026）。

作者簡介：李美嘯（1988-），女，漢族，河南省開封市人，中國人民大學國際關(guān)系學院博士生，研究方向為中央與地方關(guān)系。

收稿日期：2018-12-21。