少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制研究
——以涼山州西昌市為例

馬特合

西南民族大學(xué) 四川成都 610041

不同的民俗風(fēng)情，會給政府在行政過程中，又會有不同的難題，而本身我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理這一方面，還是有非常多的不足之處，本文將結(jié)合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，和一些民族地區(qū)的特殊情況。分析出西昌市十三個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些問題，并且提出了相應(yīng)的對策建議，旨在提出一套適用于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的可行對策。

一、西昌市十三個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制問題分析

西昌市作為一個縣級市，其下的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十三個，其政府行政管理體制有如下幾個問題：

（一）政府職能龐雜、錯位

按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，但實(shí)際落實(shí)并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)臵重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)臵的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。

（二）權(quán)力與責(zé)任不對等

行政運(yùn)作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要：一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項(xiàng)”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對下，由于財(cái)政困難，該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。對上，上級政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付各種事務(wù)喘不過氣來。

（三）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對每一個干部都同等下達(dá)、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。

（四）公務(wù)員政績考核不完善

未形成科學(xué)合理的選拔任用體系目前，公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績沒有把個人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分開，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。

二、行政管理體制改革策略及方案

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知，政府的合法性建立在兩個條件的基礎(chǔ)之上：一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志；二是人民對政治權(quán)威的服從。對政府合法性的深入理解，有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念，正確對待手中的公共權(quán)力，擺正自己與公眾的關(guān)系，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)

按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求，結(jié)合現(xiàn)有《地方組織法》，盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機(jī)構(gòu)及管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實(shí)做到有法可依、有章可循，以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念，克服各職能部門之間各自為政的狀況。縣級有關(guān)部門要進(jìn)一步下放權(quán)力，所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進(jìn)行改革，“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。

（四）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職能是：直接提供公共安全產(chǎn)品中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等，公共生活服務(wù)產(chǎn)品中的公共衛(wèi)生，公共生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)品中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等，以及公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品中有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品，如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品等，中央、省、市縣應(yīng)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策作保障，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，以確保提供的有效性。

（五）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的措施

一是建立統(tǒng)一的科學(xué)民主決策機(jī)制，進(jìn)一步明確黨政職責(zé)。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項(xiàng)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓黨務(wù)、計(jì)劃生育和維護(hù)社會穩(wěn)定的工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上，側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)源建設(shè)和社會服務(wù)工作。二是建立重點(diǎn)工作目標(biāo)管理考核的激勵機(jī)制。建立正確的干部導(dǎo)向機(jī)制，對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強(qiáng)、效率提高，經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。