精準(zhǔn)扶貧中小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

杜 剛，代正明，朱 媛，伏成秀，白雙有，鄭宇鳴

(云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，云南昆明 650205)

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)要求。多年來(lái)，從中央到地方都高度重視扶貧工作，特別是習(xí)近平中書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”[1-2]，為確保貧困人口到2020年如期脫貧明確了方向和目標(biāo)。一批批財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、信貸扶貧資金、定點(diǎn)扶貧和對(duì)口幫扶資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等的投入和項(xiàng)目的實(shí)施，有效推動(dòng)各項(xiàng)扶貧工作，成效明顯。但項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效也成為政府和民眾關(guān)注的重點(diǎn)。

早在20 世紀(jì) 80 年代初期，在公共財(cái)政體制框架逐步建立的背景下，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)因其在財(cái)政管理中的特殊作用，逐步進(jìn)入人們的視角。近年來(lái)，在各級(jí)政府部門的努力下，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為重要手段逐漸應(yīng)用于我國(guó)財(cái)政改革中，并取得了一定成效[3‐7]。2011年4月2日財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))，為各級(jí)政府部門開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。但由于公共財(cái)政支出項(xiàng)目存在外部性，對(duì)其績(jī)效的評(píng)價(jià)一直存在難以量化的難題，特別是體現(xiàn)項(xiàng)目特性的個(gè)性指標(biāo)。因此，財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心是根據(jù)項(xiàng)目特性建立一套科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一方面可以客觀衡量財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)際業(yè)績(jī)和效率，另一方面為不斷完善財(cái)政管理提供科學(xué)依據(jù)。

1 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目實(shí)施背景

根據(jù)中央實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的有關(guān)要求，云南省委、省政府把解決最貧困農(nóng)戶的貸款問(wèn)題作為一個(gè)專題加以研究和解決，出臺(tái)了《云南省扶貧到戶小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金試點(diǎn)實(shí)施方案》，此方案充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，撬動(dòng)扶貧貸款資金的放大效應(yīng)，匯聚更多金融資源投入扶貧開發(fā)，同時(shí)降低了建檔立卡貧困農(nóng)戶獲得金融支持的門檻，全面提高這部分群體的獲貸率和受益面。項(xiàng)目的實(shí)施很大程度解決了貧困戶貸款難的問(wèn)題，在“精準(zhǔn)扶貧”工作中發(fā)揮了較好的作用。

作為管理部門，特別是在當(dāng)前各級(jí)政府全面推行預(yù)算績(jī)效管理的前提下，建立一套客觀、合理的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是扶貧到戶小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的核心工作。

2 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一定要以科學(xué)的原則為前提，精準(zhǔn)扶貧中小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建要以具體的實(shí)際和發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)繩，進(jìn)行多角度、全方位的分析，一方面要抓住項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)、任務(wù)和管理要求，另一方面要從預(yù)算績(jī)效管理角度系統(tǒng)考慮指標(biāo)體系構(gòu)架。綜合研究，主要遵循以下原則：

2.1相關(guān)性原則績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，特別是項(xiàng)目針對(duì)的是建檔立卡的貧困戶的小額貸款問(wèn)題，評(píng)價(jià)指標(biāo)要能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并確定關(guān)鍵性、決定性要素[3]。

2.2重要性原則績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性、最能反映小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目評(píng)價(jià)要求的核心指標(biāo)。

2.3可比性原則對(duì)同類評(píng)價(jià)對(duì)象，尤其是縣(市區(qū))級(jí)評(píng)價(jià)對(duì)象，要設(shè)定共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便于評(píng)價(jià)結(jié)果可以相互比較。

2.4定性與定量原則績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，定量為主，定性為輔，系統(tǒng)反映項(xiàng)目投入、過(guò)程、產(chǎn)出與效果等。

3 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路和步驟

3.1績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)對(duì)象確定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)對(duì)象確定是績(jī)效評(píng)價(jià)的起點(diǎn)和核心，是確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的前提和基礎(chǔ)。扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目是在縣(市、區(qū))級(jí)設(shè)立小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村信用社聯(lián)合社向建檔立卡貧困農(nóng)戶發(fā)放小額貸款后，貧困貸款農(nóng)戶確因特殊困難產(chǎn)生的呆賬進(jìn)行補(bǔ)償。評(píng)價(jià)對(duì)象通常為項(xiàng)目管理及實(shí)施單位。根據(jù)本項(xiàng)目的性質(zhì)，項(xiàng)目管理部門主要為省、州(市)、縣(市、區(qū))各級(jí)扶貧部門，項(xiàng)目具體實(shí)施主要依托農(nóng)村信用社(或農(nóng)業(yè)銀行)，項(xiàng)目受益群體主要為建檔立卡貧困戶。

3.2績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的分解和構(gòu)建指標(biāo)分解是根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)將評(píng)價(jià)對(duì)象分解為具體可操作的指標(biāo)。指標(biāo)分解包括橫向和縱向兩個(gè)方向，橫向分解是把評(píng)價(jià)對(duì)象指標(biāo)分為若干個(gè)組成部分?？v向分解即分層，根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)，將每一個(gè)組成部分進(jìn)一步分解為多級(jí)指標(biāo)。經(jīng)過(guò)縱向和橫向分解的具體指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)成評(píng)價(jià)框架[8]。通過(guò)對(duì)扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)研究分析，指標(biāo)橫向分解為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，縱向分解為投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果4層指標(biāo)。

4 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建結(jié)果與分析

績(jī)效考核指標(biāo)是進(jìn)行績(jī)效考核的基本要素，制定有效的績(jī)效考核指標(biāo)是績(jī)效考核取得成功的保證，因此也成為建立績(jī)效考核體系的中心環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的核心內(nèi)容，它直接關(guān)涉到指標(biāo)體系的科學(xué)合理性與可操作性。

通過(guò)對(duì)扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出理論，結(jié)合政府績(jī)效管理，項(xiàng)目管理，遵循相關(guān)性、重要性、可比性等原則分析。本項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架分為三級(jí)，一級(jí)指標(biāo)分為投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果4個(gè)部分。在一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)管理或?qū)嵤﹥?nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，建立了7項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，再細(xì)化為20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

5 指標(biāo)權(quán)重的確定

項(xiàng)目評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定是多目標(biāo)決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，指標(biāo)權(quán)重的確定對(duì)于評(píng)分結(jié)果具有決定性的作用。確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的方法很多，概括起來(lái)有兩個(gè)大類，即主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法是由決策者根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)屬性的主觀重視程度而賦權(quán)的一類方法；而客觀賦權(quán)法是基于各方案相應(yīng)各屬性的數(shù)據(jù)而確定的方法。主觀賦權(quán)法中專家咨詢法(又叫做“德爾菲法”、“老手法”)是一種常用的指標(biāo)權(quán)數(shù)確定方法。其具體做法是：召集或挑選同行業(yè)的一批專家，先讓他們分別根據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和主觀感受給每個(gè)指標(biāo)確定一個(gè)權(quán)數(shù)，經(jīng)過(guò)處理后，將第一輪的賦權(quán)結(jié)果反饋給各位專家，并進(jìn)行第二輪評(píng)估，如此反復(fù)幾次，直至專家們的評(píng)定意見比較吻合時(shí)為止[9]。

通過(guò)權(quán)衡，該項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重的確定采用專家咨詢法：即聘請(qǐng)了7位行業(yè)專業(yè)根據(jù)要求確定了指標(biāo)權(quán)重。各指標(biāo)權(quán)重結(jié)果詳見表1。

表1 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

6 實(shí)踐結(jié)果

采用本套指標(biāo)體系對(duì)云南省2015年度扶貧到戶小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際總體吻合較好。其中幾個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用：①投入中的“目標(biāo)合規(guī)性”考核貸款資金使用范圍應(yīng)只涉及貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、安居工程、大病醫(yī)治等方面?！百Y金到位率”反映省、州(市)、縣(市、區(qū))各級(jí)應(yīng)到位的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金到位情況；②過(guò)程中“資金使用合規(guī)性”主要依據(jù)項(xiàng)目資金使用符合風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目資金管理辦法；③產(chǎn)出中的“任務(wù)完成率”主要對(duì)部門應(yīng)完成的年度放貸及涉及需進(jìn)行補(bǔ)償支出的任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；④效果中項(xiàng)目的效益“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益”等綜合考核項(xiàng)目實(shí)施后有效加快當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶脫貧致富及對(duì)當(dāng)?shù)孛裆挠行Ц纳魄闆r等；⑤本次指標(biāo)體系中“產(chǎn)出”指標(biāo)權(quán)重較小，是因?yàn)樽鳛榈?年試點(diǎn)，因貸款年限，尚未涉及不良貸款記錄，基本只進(jìn)行放貸，如下幾年延用，此權(quán)重應(yīng)加大。

7 結(jié)論

總體來(lái)看：①該套指標(biāo)體系設(shè)計(jì)全面，權(quán)重合理，績(jī)效評(píng)價(jià)小組運(yùn)用制定的指標(biāo)體系對(duì)精準(zhǔn)扶貧到戶小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，基本能客觀、科學(xué)地反映了項(xiàng)目投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果等情況，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)小組根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出合理的建議和對(duì)策，很好的完成了本項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；②該指標(biāo)體系可作為相關(guān)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建參考。在構(gòu)建類似項(xiàng)目指標(biāo)體系時(shí)重點(diǎn)注重：一是深入了解相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)背景，細(xì)致學(xué)習(xí)項(xiàng)目管理辦法、資金管理辦法等相關(guān)制度；二是認(rèn)真請(qǐng)教行業(yè)專家，掌握相關(guān)專業(yè)特性；三是在指標(biāo)權(quán)重確定時(shí)，充分考慮評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)，按各指標(biāo)對(duì)總體目標(biāo)的重要程賦予合理的權(quán)重。