尼羅河流域的水政治：歷史與現(xiàn)實

張 璡

水是人類生存所必需的稀缺資源。共享跨境河流的國家面臨著如何分配和利用跨境河流水資源的問題，在決定水資源分配和利用的過程中，共享跨境河流的國家之間展開政治互動。這些圍繞跨境水資源分配和利用的政治互動便構(gòu)成流域國家之間的水政治。在決定哪個國家控制多少水資源的政治互動中，同一流域國家之間的權(quán)力關(guān)系是比流域國家的地理位置更加重要的決定因素。[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — A Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” Water Policy, Vol. 8, No. 5, 2006, p. 436.本文將用這一框架分析尼羅河水資源分配格局的演變過程，嘗試揭示尼羅河流域國家之間的權(quán)力關(guān)系如何塑造了尼羅河的水資源開發(fā)和分配，重點分析尼羅河流域三國——埃及、蘇丹和埃塞俄比亞之間的權(quán)力關(guān)系和水資源分配之間的聯(lián)系。

一、 歷史上的尼羅河水資源利用與分配

古希臘歷史學(xué)家希羅多德把埃及稱為“尼羅河的贈禮”。古埃及人依靠尼羅河的定期泛濫耕種土地，這種生產(chǎn)方式構(gòu)成了古埃及文明的基礎(chǔ)。尼羅河水的漲落有一定的規(guī)律，但每年的水量非常不穩(wěn)定，干旱和洪災(zāi)時有發(fā)生。

改變這種狀況的努力始于19世紀(jì)前期的穆罕默德·阿里(Muhammad Ali)時代。他認(rèn)為埃及的前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能為強大的政治和軍事權(quán)力提供物質(zhì)基礎(chǔ)，改造水利和農(nóng)業(yè)是其現(xiàn)代化改革工程中的關(guān)鍵部分。隨著一系列運河、排水溝和堤壩的興建，埃及農(nóng)民第一次能在尼羅河洪峰結(jié)束后灌溉他們的農(nóng)田，這使一年內(nèi)收獲二到三季成為可能。埃及的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅增加，人口也相應(yīng)增長。在19世紀(jì)之前大約三千年的時間里，埃及的人口幾乎沒有變化。而在19世紀(jì)僅僅一百年時間里，埃及尼羅河兩岸和三角洲地區(qū)的人口就從400萬人增長到超過1,000萬人。[注]Robert O. Collins, The Nile, New Haven and London: Yale University Press, 2002, p. 140.穆罕默德·阿里的改革所開啟的革命性變化給埃及帶來了巨大的人口潛力和壓力。

19世紀(jì)下半葉，埃及逐步淪為英國的殖民地。如何滿足埃及迅速增長的人口對水資源的需求是殖民當(dāng)局不得不面對的問題。穆罕默德·阿里時代建造的水利設(shè)施已經(jīng)難以勝任這一使命。英國翻新和建造了一系列水利工程，包括于1889年建成的第一座阿斯旺大壩。英國工程師們的努力使埃及成為當(dāng)時整個尼羅河流域唯一建有大型水利工程的國家，也是唯一大規(guī)模利用尼羅河水進行灌溉的國家。

在埃及獲得成功后，英國人將目光投向了尼羅河流域的其它地方。蘇丹優(yōu)越的灌溉條件對英國有很大的吸引力，在蘇丹肥沃的土地上發(fā)展棉花種植能帶來豐厚的經(jīng)濟回報。但英國在蘇丹境內(nèi)開發(fā)灌溉工程的計劃遭到了埃及民族主義者的反對，在他們看來，這會侵犯埃及利用尼羅河水的權(quán)利。1922年埃及取得名義獨立后，尼羅河水資源成為英埃之間的爭議焦點之一。埃及人懷疑英國在蘇丹的計劃是為了利用尼羅河水維持其在埃及的帝國主義利益。

英埃雙方在經(jīng)歷一番政治沖突后達成妥協(xié)，其結(jié)果是1929年簽訂的《尼羅河水資源分配協(xié)議》，該協(xié)議對埃及的水權(quán)利給予了多重保障。根據(jù)該協(xié)議，每年埃及可以使用480億立方米的水量，蘇丹被允許使用40億立方米，埃及有權(quán)在蘇丹境內(nèi)的森納爾大壩派駐觀察員。[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” African Sociological Review, Vol. 11, No. 1, 2007, p. 13.更重要的是，協(xié)議承認(rèn)埃及對尼羅河水擁有“天然的和歷史的權(quán)利”[注]Arthur Okoth-owiro, The Nile Treaty — State Succession and International Treaty Commitments: A Case Study of The Nile Water Treaties, Nairobi: Konrad Adenauer Stiftung and Law and Policy Research Foundation, 2004, p. 8.，規(guī)定不得在英國管轄范圍內(nèi)的尼羅河及其支流上實施任何會損害埃及利益的工程[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” p. 13.，這相當(dāng)于賦予埃及對尼羅河流域一切水利工程的否決權(quán)。這是對當(dāng)時尼羅河水資源開發(fā)現(xiàn)狀的承認(rèn)：埃及是尼羅河水最主要的使用者，除了埃及和蘇丹外，其他尼羅河流域國家沒有能力實施大規(guī)模的灌溉工程，而蘇丹在協(xié)議簽訂前每年消費的水量還不到埃及的十分之一。

除埃及外，1929年協(xié)議所涉及到的國家當(dāng)時都是英國的殖民地，這些國家獨立后，該協(xié)議的有效性處于有爭議和不確定的狀態(tài)，為有關(guān)國家之間的矛盾埋下了伏筆。該協(xié)議也沒有包括尼羅河源頭所在國之一——埃塞俄比亞，這是其重大缺陷之一，在沒有埃塞俄比亞參與的情況下，對整個尼羅河流域的管理是不可能實現(xiàn)的。

1956年蘇丹獨立后，首任總理伊斯瑪儀·艾茲哈里(Ismail al-Azhari)立即要求修訂1929年協(xié)議。與此同時，埃及正在籌劃阿斯旺大壩建設(shè)項目，這一計劃遭到蘇丹方面的反對，而埃及相應(yīng)地撤銷了對蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩的支持。兩國關(guān)系在蘇丹宣布退出1929年協(xié)議后進一步惡化。1958年蘇丹發(fā)生軍事政變，新上臺的軍政府在水資源問題上的立場出現(xiàn)軟化。這一轉(zhuǎn)變發(fā)生的原因，除了蘇丹軍政府與埃及軍政府之間的緊密關(guān)系外，更重要的可能是蘇丹缺乏改變現(xiàn)狀的能力和意愿。蘇丹統(tǒng)治精英缺乏納賽爾所擁有的發(fā)展主義的抱負(fù)和戰(zhàn)略眼光[注]Harry Verhoeven, Water, Civilisation and Power in Sudan-The Political Economy of Military-Islamist State Building, New York: Cambridge University Press, 2015, p. 68，滿足于既有現(xiàn)狀。經(jīng)過談判后，埃及與蘇丹達成《1959年全面利用尼羅河水協(xié)議》，以取代1929年協(xié)議。根據(jù)新的協(xié)議，在測算出的840億立方米尼羅河年徑流量中，埃及有權(quán)使用555億立方米，蘇丹可以使用185億立方米，剩下的100億立方米留作蒸發(fā)和滲漏的損失。[注]Ashok Swain, “Ethiopia, the Sudan, and Egypt: The Nile River Dispute,” Journal of Modern African Studies, Vol. 35, No. 4, 1997, p. 679.協(xié)議允許蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩和其它對利用其份額來說必要的設(shè)施。[注]Ibid.上游國家則被排除在協(xié)議之外。協(xié)議還規(guī)定，兩國在達成一致立場以前不會與第三國就尼羅河水問題展開談判。[注]Ibid.

1959年協(xié)議構(gòu)成了埃及維護其尼羅河水權(quán)利的法律基礎(chǔ)，然而，由于該協(xié)議的雙邊性質(zhì)，上游國家不受其約束，這份協(xié)議也成為此后尼羅河流域水資源問題的爭議焦點。下游國家埃及和蘇丹堅持它們在1959年協(xié)議中獲得的用水權(quán)利不容侵犯，而上游國家則要求改變在它們看來不公平的水資源利用現(xiàn)狀?？傮w來看，1959年協(xié)議再次確認(rèn)了埃及在尼羅河水政治中的支配地位，在此后將近半個世紀(jì)中，埃及的地位幾乎沒有受到任何實質(zhì)性挑戰(zhàn)。

二、 非對稱的權(quán)力關(guān)系與埃及的水政治主導(dǎo)權(quán)

尼羅河流域的水資源分配長期呈現(xiàn)一種非對稱性特征。作為尼羅河下游國家的埃及和蘇丹使用了大部分水資源，而作為水源地的上游國家長期缺乏大規(guī)模利用境內(nèi)水資源的能力。從國別來看，埃及一國每年使用的水量占到尼羅河年徑流量的大部分，遠(yuǎn)超該流域所有其它國家之和。這種水資源利用的巨大差異可以用流域國家之間的權(quán)力關(guān)系來解釋。在跨境河流的水資源分配中，“流域國家之間的權(quán)力關(guān)系是每個流域國家在多大程度上控制水資源的主要決定因素。一個流域國家的地理位置及其通過水利設(shè)施利用水資源的能力也會產(chǎn)生影響，但并非決定性的，除非它們與權(quán)力有關(guān)”[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 436.。由于埃及長期以來是尼羅河流域最有權(quán)力的國家，因此其雖是下游國家，卻能長期控制尼羅河的大部分水資源。

(一) 非對稱的權(quán)力關(guān)系

在國際關(guān)系中，“權(quán)力”是一個核心概念。與“實力”不同，權(quán)力體現(xiàn)為國際行為體之間的互動關(guān)系，是國際行為體為改變其他行為體的行為而施加的影響或施加影響的能力。在涉及跨境水資源分配與利用的國家間互動中，每一方必然利用自身的優(yōu)勢和能力對對方施加影響，從而獲得最有利于自身的結(jié)果。這種互相施加權(quán)力的關(guān)系便構(gòu)成當(dāng)事國之間的權(quán)力關(guān)系。

國家權(quán)力可以從三個維度進行分析。首先是物質(zhì)權(quán)力，這是權(quán)力最顯而易見的維度，包括國家的經(jīng)濟和軍事實力、政治穩(wěn)定性，以及獲取外部政治和資金支持的能力，還包括一些更為穩(wěn)定的因素，比如在流域中的位置和領(lǐng)土大小等[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 442.。權(quán)力的第二個維度主要指對議程和談判底線的影響和控制。第三個維度是意識形態(tài)權(quán)力，主要指強勢一方影響弱勢一方的認(rèn)知和構(gòu)建弱勢方所使用的話語。一個國家在某一領(lǐng)域的權(quán)力弱勢可以由其在另一領(lǐng)域相對強勢的權(quán)力彌補。[注]Ibid.然而，在尼羅河流域中，權(quán)力關(guān)系長期呈現(xiàn)出高度的非對稱性，即埃及在權(quán)力的上述三個維度中都是尼羅河流域最有權(quán)力的國家，而其他國家對于埃及幾乎沒有權(quán)力或只有很小的權(quán)力。

埃及的物質(zhì)權(quán)力相較于尼羅河流域其他國家占有絕對優(yōu)勢，其經(jīng)濟規(guī)模在該地區(qū)長期占據(jù)首位，經(jīng)濟的多樣性和與全球經(jīng)濟的聯(lián)系程度也超過其他國家。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” Water Alternatives, Vol. 2, No. 2, 2009, p. 248.埃及的軍事實力在該地區(qū)更是首屈一指。此外，由于地理位置的戰(zhàn)略重要性，埃及一直受到世界超級大國的重視，蘇聯(lián)曾為埃及興建阿斯旺大壩提供貸款，成為美國的盟友后也得到了大量援助。而該地區(qū)其他國家都無法獲得如此多的外部支持。

埃及的議價權(quán)力是尼羅河流域所有國家中最強的，長期主導(dǎo)著尼羅河流域水政治的議程。埃及成功地將1959年協(xié)議和其“歷史權(quán)利”的觀點設(shè)定為所有相關(guān)雙邊和多邊談判的出發(fā)點[注]Ibid.，并為談判設(shè)下不可逾越的“紅線”。

在意識形態(tài)權(quán)力上，埃及同樣是尼羅河流域最強大的國家，能夠構(gòu)建有利于自己的話語。在埃及建構(gòu)的話語體系中，埃及的生存依賴于尼羅河水，水關(guān)系到其“國家安全”，它對尼羅河水享有“歷史權(quán)利”。埃及的政治精英經(jīng)常在各種場合將埃及的國家安全與尼羅河水聯(lián)系起來。通過這一安全化過程，這種將水視為國家安全的看法成為該地區(qū)的主流觀點。這套話語體系不斷自我復(fù)制，形塑了尼羅河流域的水政治。

通過施加以上權(quán)力，埃及成為了尼羅河流域水政治的主導(dǎo)國。埃及構(gòu)建了討論該問題所使用的話語，制定了尼羅河水資源利用和管理的規(guī)則，為相關(guān)國際談判和討論設(shè)定議程。而當(dāng)上游國家在該問題上違反其意志采取行動時，埃及便動用第一個維度的權(quán)力予以阻止。比如，埃及利用其國際影響力阻止上游國家從外國和國際組織獲得資金支持。2004年，埃塞俄比亞貿(mào)易部長指責(zé)埃及阻撓埃塞俄比亞獲得國際貸款，他說，“埃及一直在向國際金融機構(gòu)施壓，以阻止資助埃塞俄比亞在尼羅河流域?qū)嵤╅_發(fā)計劃?！盵注]Majeed A. Rahman, “Water Security: Ethiopia-Egypt Transboundary Challenges over the Nile River Basin,” Journal of Asian and African Studies, Vol. 48, No. 1, 2012, p. 39.

與埃及相比，該流域其他國家在上世紀(jì)末以前處于十分弱勢的地位，它們能對埃及產(chǎn)生的影響很小。除了埃及和蘇丹外，該流域其他國家直到20世紀(jì)末都缺乏大規(guī)模開發(fā)尼羅河水資源的能力，因此無法將上游的地理位置轉(zhuǎn)化為談判籌碼。部分國家長期陷于內(nèi)戰(zhàn)和沖突，大部分國家資源都被用于軍事和安全用途；同時經(jīng)濟發(fā)展落后，國內(nèi)缺乏建造大型水利工程所需的資金，也很難獲得外部資金支持。這些國家控制和影響水政治議程和談判的能力較弱，無法提出替代性的議程。坦桑尼亞、烏干達等前英國殖民地國家雖然拒絕承認(rèn)1929年協(xié)議的有效性，但也提不出替代性的方案。此外，上游國家深受埃及構(gòu)建的話語體系的影響，無法用其它話語體系取而代之。

(二) 不均衡的水資源開發(fā)

尼羅河流域的非對稱權(quán)力關(guān)系決定了該流域的水資源開發(fā)利用也呈現(xiàn)非常不均衡的局面。埃及一方面要求其它國家遵守歷史上簽訂的尼羅河水分配協(xié)議，另一方面，其自身實際上卻不斷超越已有協(xié)議，單方面增加尼羅河水的使用量。為了應(yīng)對快速增長的人口造成的糧食和空間壓力，埃及自20世紀(jì)90年代以來實施了三個雄心勃勃的灌溉發(fā)展計劃：西三角洲灌溉計劃(the West Delta Irrigation Project)、北西奈農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃(the North Sinai Agriculture Development Project)、托什卡發(fā)展計劃(Toshka Development Project)，每一項工程都旨在開墾上萬公頃的荒地。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?”, p. 249.這將大大增加尼羅河水的使用量。

埃及增加尼羅河水使用量的部分原因在于，其長期的水政治主導(dǎo)權(quán)使之認(rèn)為，埃及擺脫了作為一個下游國家對上游水源的依賴，能夠確保對水資源的持續(xù)獲取。這一想法使埃及人長期缺乏節(jié)約水資源的意識和動力，而快速增長的人口和污染等問題都在擴大稀缺的水資源與增長的需求之間的鴻溝。2000年，埃及的水資源需求量已經(jīng)達到了733億立方米，其中農(nóng)業(yè)部門的需求量占到607億立方米，到2025年，農(nóng)業(yè)部門對水的需求預(yù)計將達到694.3億立方米。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.2010年，埃及需要進口40%的糧食，小麥進口依存度達到60%。[注]“Egypt’s Food Problem In A Nutshell,” Business Insider, January 31, 2011, http://www.businessinsider.com/egypts-food-problem-in-a-nutshell-2011-1, 登錄時間：2018年4月21日。為了養(yǎng)活更多的人口并保障一定程度的糧食自給，埃及不但必須確保1959年協(xié)議中規(guī)定的555億立方米用水份額，還需要使用大大超過這一份額的尼羅河水，事實上違反了之前的協(xié)議規(guī)定。

在上游國家看來，尼羅河水資源分配的現(xiàn)狀明顯是不公平的。埃及堅持其對尼羅河水的既得權(quán)利不容談判和單方面擴大用水的事實，無異于告訴上游國家談判是無效的，改變現(xiàn)狀最好的方法是采取單邊行動。這事實上加深了埃及的水安全困境。一方面埃及需要使用超出既有協(xié)議規(guī)定的水量，另一方面其單方面擴大用水又在刺激上游國家采取自己的水資源開發(fā)行動。上游國家的水資源開發(fā)行動沖擊了原有的水資源利用格局，對埃及長期視為當(dāng)然并力圖維持的現(xiàn)狀構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

三、 尼羅河流域權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變與多邊機制的發(fā)展

埃及曾憑借其權(quán)力在尼羅河水資源分配中占據(jù)絕對優(yōu)勢，但該地區(qū)其他國家的崛起和國際形勢的變化改變了尼羅河流域的權(quán)力關(guān)系。20世紀(jì)90年代以來，尼羅河流域其他國家在政治上趨向穩(wěn)定，蘇丹、埃塞俄比亞等國曠日持久的沖突得到和平解決。雖然該地區(qū)仍存在一些沖突，但大多數(shù)國家已經(jīng)走出了動蕩和內(nèi)戰(zhàn)的泥潭，實現(xiàn)了更大程度的政治穩(wěn)定，這為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。比較而言，雖然埃及的國內(nèi)生產(chǎn)總值、外國直接投資仍然超過尼羅河流域其他任何國家，但其他國家的經(jīng)濟表現(xiàn)出現(xiàn)了長足進步，而且獲得了新的資金來源，能通過各種外部資助渠道為其水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資。這一變化顯著改變了尼羅河流域水政治的圖景，上游國家在尼羅河水政治中的議價能力有所提高，開始影響尼羅河水政治的議程，而埃及的主導(dǎo)權(quán)在弱化。這突出體現(xiàn)在尼羅河流域多邊合作機制的發(fā)展演變上。

從20世紀(jì)90年代以來，伴隨著上游國家權(quán)力的上升，尼羅河流域多邊合作機制的發(fā)展逐步加快。1999年正式成立的“尼羅河流域倡議”成為第一個包括尼羅河流域全部十個國家的國際多邊合作機制。作為一個過渡性安排，它的最終目標(biāo)是建立一個覆蓋整個尼羅河流域的永久法律和制度框架。在此基礎(chǔ)上，包括埃及在內(nèi)的成員國就一項“共同愿景”達成一致，尋求“通過平等地使用和從共同的尼羅河流域水資源中獲益以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 692.。

埃及愿意參與多邊合作機制顯示出其在尼羅河水資源政策上的重大變化，這一轉(zhuǎn)變受到多個因素的深刻影響。第一，埃及意識到需要與上游國家合作來解決其水安全問題，20世紀(jì)80年代埃塞俄比亞高原的大旱讓埃及遭遇了一次水資源危機，使之意識到并沒有擺脫對上游水源的依賴。第二，隨著上游國家政治經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，它們開始提出自己的水資源開發(fā)計劃，埃及已經(jīng)不能繼續(xù)無視這些國家對尼羅河水資源的要求。第三，國際組織的壓力促使埃及參與多邊合作。世界銀行對尼羅河流域合作機制展現(xiàn)出了特別的熱情，牽頭推動多個發(fā)達國家為尼羅河流域倡議捐獻了大量資金，并向埃及施加壓力，這迫使經(jīng)濟狀況不佳、需要國際資金支持的埃及在尼羅河水問題上不得不表現(xiàn)出合作意愿。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.

雖然尼羅河流域國家均表現(xiàn)出了合作意愿，但“尼羅河流域倡議”在推動流域水資源管理一體化方面的進展十分有限。流域國家原本計劃經(jīng)談判達成尼羅河流域合作框架協(xié)議(the Nile Basin Cooperative Framework Agreement)，以取代1929年和1959年的尼羅河水協(xié)議，作為規(guī)范整個流域的水資源管理和利用的法律框架。然而，由于埃及、蘇丹與上游國家對于前兩者既有權(quán)利地位的巨大分歧，一直未能就協(xié)議達成一致。埃及和蘇丹堅持它們對尼羅河水的既有權(quán)利不容損害，而上游國家則認(rèn)同“平等利用”原則，主張所有流域國家都有使用尼羅河水的平等權(quán)利。埃及和蘇丹與上游國家的主要分歧體現(xiàn)在協(xié)議的第十四條，該條中包含如下內(nèi)容：“尼羅河流域國家因此同意，在合作的精神下，(a)共同致力于確保所有國家獲得和維持水安全，并且(b)不明顯影響任何其他尼羅河流域國家的水安全。”[注]Ibid., p. 696.這是上游國家贊同的條文。而埃及和蘇丹則主張將(b)款改為：“不對任何其他尼羅河流域國家的水安全、現(xiàn)有的使用和權(quán)利造成不利影響。”[注]Ibid.上游國家極力反對這一更改。

上游國家決定不顧兩個下游國家的反對推進合作框架協(xié)議。埃塞俄比亞、烏干達、坦桑尼亞、盧旺達和肯尼亞五國于2010年簽署了它們所認(rèn)同的協(xié)議版本。埃及外交部長阿布·蓋特(Abu al-Ghait)立即對此做出回應(yīng)：“任何尼羅河流域上游國家簽署的單方面協(xié)議對下游國家都沒有效力，而且缺乏合法性?！盵注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” Mediterranean Quarterly，Vol. 27, No. 1, 2016, p. 103.隨后，布隆迪也簽署了這份協(xié)議。這是第一次幾乎所有的上游國家在尼羅河水資源問題上聯(lián)合起來對抗下游國家。

上游國家通過簽署合作協(xié)議向下游的埃及和蘇丹傳達出明確信息：下游國家的既得權(quán)利不再是不可碰觸的紅線，上游國家將按照“平等利用”原則開發(fā)境內(nèi)的尼羅河水資源。這反映出上游國家作為一個整體與埃及的權(quán)力關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。雖然仍然沒有任何一個上游國家的實力可以與埃及相提并論，但上游國家之間的聯(lián)系和團結(jié)程度有所加強，它們作為一個整體的權(quán)力明顯上升，與埃及之間的權(quán)力關(guān)系正在發(fā)生有利于前者的重大變化。

四、 新的水資源開發(fā)計劃與水政治博弈

21世紀(jì)初，隨著尼羅河流域上游國家權(quán)力的增長，它們紛紛開始實施自己的水資源開發(fā)計劃，其中表現(xiàn)最突出的是埃塞俄比亞。埃塞俄比亞過去一直被認(rèn)為是尼羅河流域“沉默的大國”，雖然它是尼羅河的發(fā)源地之一，但在尼羅河水政治中長期處于弱勢地位。然而，自20世紀(jì)90年代以來，埃塞俄比亞的權(quán)力出現(xiàn)了顯著增長，發(fā)展成為該地區(qū)的新興大國，對尼羅河水政治帶來前所未有的重大變化。埃塞俄比亞的水資源開發(fā)計劃正在改變該地區(qū)的水政治格局，也引發(fā)了其與埃及之間的爭端。此外，蘇丹也加大了對尼羅河水資源的開發(fā)力度，對于埃及來說也成為尼羅河水資源的潛在競爭者。

(一) 埃塞俄比亞權(quán)力的上升及其水資源開發(fā)計劃

雖然埃塞俄比亞境內(nèi)的青尼羅河貢獻了尼羅河三分之二的水量，但埃塞俄比亞在20世紀(jì)90年代之前幾乎沒有開發(fā)過尼羅河的水資源。這主要是因為埃塞俄比亞在政治和經(jīng)濟上有著結(jié)構(gòu)性弱點，長期缺乏強有力的國家機構(gòu)進行水資源開發(fā)，而且經(jīng)濟發(fā)展滯后，位列世界上最貧窮國家行列，缺乏資金建設(shè)大規(guī)模水利工程。

1991年，埃塞俄比亞人民革命民主陣線(EPRDF)推翻門格斯圖(Mengistu Haile Mariam)政權(quán)上臺，該黨主席梅萊斯·澤納維(Meles Zenawi)出任新政府領(lǐng)導(dǎo)人，此后連續(xù)擔(dān)任國家領(lǐng)導(dǎo)人超過20年。埃塞俄比亞國內(nèi)政治基本穩(wěn)定，經(jīng)濟狀況逐步改善，并在2000年之后呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)國際貨幣基金組織測算，從2000年到2016年，埃塞俄比亞是1,000萬以上人口國家中人均國民生產(chǎn)總值增長第三快的國家。[注]“The Story of Ethiopia’s Incredible Economic Rise,” Quartz Africa, October 26, 2017, https://qz.com/1109739/ethiopia-is-one-of-the-fastest-growing-economies-in-the-world/, 登錄時間：2018年4月30日。

農(nóng)業(yè)在埃塞俄比亞經(jīng)濟中占有重要地位，吸納了85%的全國勞動力，并貢獻了其國民生產(chǎn)總值的40%和出口總收入的90%。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 694.其傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依靠埃塞俄比亞高原的降雨，降雨量減少往往導(dǎo)致農(nóng)作物歉收。20世紀(jì)80年代中期，埃塞俄比亞高原降水量稀少，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量銳減，約100萬埃塞俄比亞人因干旱和饑荒死亡。[注]Andrew Carlson, “Who Owns the Nile? Egypt, Sudan, and Ethiopia’s History-Changing Dam,” Origins, Vol. 6, No. 6, March 2013, http://origins.osu.edu/article/who-owns-nile-egypt-sudan-and-ethiopia-s-history-changing-dam，登錄時間：2018年3月17日。這場災(zāi)難也是門格斯圖政權(quán)垮臺的原因之一。埃塞俄比亞新政府領(lǐng)導(dǎo)人從中吸取了深刻的教訓(xùn)，保障糧食安全成為他們不惜一切代價也要實現(xiàn)的目標(biāo)[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 695.。開發(fā)尼羅河水資源以發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的必由之路。

為了實現(xiàn)糧食安全和發(fā)展經(jīng)濟，埃塞俄比亞決定著手制定本國的尼羅河流域水資源開發(fā)計劃。1997年，就在埃及重啟托施卡運河工程的同一年，埃塞俄比亞宣布將在青尼羅河流域建造一系列堤壩和運河，這一工程被命名為“千禧年計劃”(the Millennium Project)。此后，埃塞俄比亞在青尼羅河和阿特巴拉河上建造了數(shù)座小型堤壩，還建造了用于發(fā)電的泰卡扎大壩(Tekezze Dam)。除了利用本國的財政資源之外，埃塞俄比亞還獲得了世界銀行等國際投資者對其水資源開發(fā)計劃的資助，并且在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與包括中國公司在內(nèi)的外國公司開展合作。

埃塞俄比亞權(quán)力的上升是20世紀(jì)末以來尼羅河流域水政治發(fā)生的最重大變化。經(jīng)濟力量的增長為埃塞俄比亞實施水資源開發(fā)計劃創(chuàng)造了條件，對尼羅河上游水資源的開發(fā)利用也增加了其在尼羅河水政治中的話語權(quán)。

(二) “復(fù)興大壩”工程與尼羅河流域三國的博弈

在埃塞俄比亞權(quán)力上升的同時，埃及的權(quán)力在下降。特別是在2011年“阿拉伯之春”運動爆發(fā)后，埃及國內(nèi)政局動蕩，在地區(qū)事務(wù)中的影響力也明顯下降。就在埃及前總統(tǒng)穆巴拉克(Muhammed Hosni Mubarak)下臺后2個月，埃塞俄比亞總理梅萊斯·澤納維宣布實施“千禧年計劃”的第一階段工程，包括這項計劃的核心項目——被命名為“復(fù)興大壩”的大型水利工程。這座大壩建成后預(yù)計蓄水740億立方米，裝機容量將達到6,450兆瓦[注]“Grand Ethiopian Renaissance Dam，”Wikipedia， https://en.wikipedia.org/wiki/Grand_Ethiopian_Renaissance_Dam，登錄時間：2019年2月14日。，兩項數(shù)據(jù)都超過埃及的阿斯旺大壩。權(quán)力關(guān)系和現(xiàn)實環(huán)境的變化導(dǎo)致埃及不得不與埃塞俄比亞就尼羅河水資源問題展開協(xié)商。在澤納維發(fā)布聲明后不久，埃及總理伊薩姆·沙拉夫(Essam Sharaf)會見了埃塞俄比亞駐埃及大使，表示愿意重新考慮關(guān)于尼羅河水資源利用的總體立場[注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” p. 104.。

從穆巴拉克下臺到阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah al-Sisi)就任總統(tǒng)，埃及的注意力被國內(nèi)政治所牽扯，在尼羅河水資源問題上無法采取有力和連貫的政策。埃及的基本立場是承認(rèn)埃塞俄比亞開發(fā)其境內(nèi)水資源的權(quán)利，只要其開發(fā)計劃不會減少流往埃及的尼羅河水量。2011年9月17日，兩國總理達成協(xié)議，組建一個包括埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三方水利專家在內(nèi)的委員會來評估復(fù)興大壩的影響。[注]“Egypt, Ethiopia to Review Impact of Mega Dam,” Reuters, September 17, 2011, http://www.trust.org/item/20110917142000-tqnhe, 登錄時間：2018年4月30日。

此后三方圍繞復(fù)興大壩展開的談判進展緩慢。與此同時，暗中的較量從未停止。維基揭秘2012年7月泄露的機密文件顯示，埃及請求蘇丹允許其在蘇丹靠近埃塞俄比亞的地區(qū)修建一座空軍基地，以便在萬一關(guān)于尼羅河水資源問題談判失敗的情況下對埃塞俄比亞的大壩進行空中打擊[注]“Wikileaks Reports Say Egypt Was Planning to Bomb the Ethiopian Grand Renaissance Dam，”Tigrai Online, September 4, 2012, http://www.tigraionline.com/articles/article120911.html，登錄時間：2019年2月14日。。雖然埃及和蘇丹政府否認(rèn)這一報道的真實性，但這一消息仍為地區(qū)局勢蒙上了陰影。

除了施加軍事壓力，埃及還發(fā)動外交攻勢，要求埃塞俄比亞“暫時”停止復(fù)興大壩的施工，“直到達成一項雙邊解決方案”；同時埃及試圖說服埃塞俄比亞的國際合作伙伴向其施壓，以阻滯其大壩建設(shè)工程。然而，埃塞俄比亞拒絕就延遲復(fù)興大壩的施工進行討論。為了抵抗外部壓力，宣布將用自有資金負(fù)擔(dān)這一工程的全部開支，而不再尋求國際貸款。這無疑將使埃塞俄比亞背負(fù)沉重的債務(wù)壓力，但也昭示了其修建復(fù)興大壩的決心，使埃及的外交攻勢無果而終。

經(jīng)過反復(fù)談判，埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三國水利部長于2015年3月簽訂了一份諒解備忘錄，其內(nèi)容包括雇傭一家國際咨詢公司來測算復(fù)興大壩的水庫庫容大小，并制定一項計劃以保障埃及得到的尼羅河水量不會減少。隨后的3月23日，三國總統(tǒng)簽署了包括以上條款的原則宣言。然而，三方在關(guān)于如何實施技術(shù)評估的磋商中仍然分歧很大，導(dǎo)致談判進展緩慢，與此同時，復(fù)興大壩的施工在馬不停蹄地進行。埃塞俄比亞堅持，相關(guān)磋商和研究不應(yīng)該影響復(fù)興大壩的施工。一名了解談判的埃及外交官說：“埃塞俄比亞看起來對舉行一次又一次會議而又達不成結(jié)果感到滿意。他們在浪費時間，這對埃及不利，因為這有助于埃塞俄比亞造成新的事實?！盵注]Doaa El-Bey, “More Meetings, No Outcome,” Al-Ahram Weekly, July 9-22, 2015, http://weekly.ahram.org.eg/News/12776.aspx, 登錄時間：2018年5月5日。

埃塞俄比亞堅持進行復(fù)興大壩的施工向下游國家傳達出的信息是：無論下游國家是否與埃塞俄比亞達成協(xié)議，埃塞俄比亞都將完成復(fù)興大壩的建設(shè)。而埃及在談判中的底線是其對尼羅河水的既有權(quán)利不容損害。2017年11月，塞西在公開講話中稱：“沒有人可以碰觸埃及的水?！盵注]“No One Can Touch Egypt’s Share of Nile Waters: Sisi,”Egypt Independent, November 18, 2017, https://ww.egyptindependent.com/no-one-can-touch-egypts-share-of-nile-waters-sisi/, 登錄時間：2019年2月14日。復(fù)興大壩的設(shè)計目的是發(fā)電，從理論上說并不會減少流向下游國家的水量。但大壩建成后需要蓄水，下游國家會受到多大程度的影響取決于蓄水的速度，蓄水速度越快，下游受到的影響越大。根據(jù)三方之前達成的框架協(xié)議，三國談判團隊正就如何在不減少流向下游水量的情況下完成蓄水進行磋商。

無論談判能否達成結(jié)果，埃塞俄比亞在不顧埃及反對的情況下堅持復(fù)興大壩的建設(shè)，這一事實本身已經(jīng)改寫了尼羅河流域的水政治。在尼羅河上，過去在沒有埃及同意的情況下不可能興建任何水利設(shè)施。如今，埃及的這一歷史性權(quán)力已被埃塞俄比亞打破，后者作為尼羅河流域新崛起的水政治大國正在改寫該地區(qū)的水資源利用格局。

(三) 蘇丹： 新的水資源競爭者

自從與埃及簽訂1959年協(xié)議后，蘇丹長期以來在尼羅河水資源分配問題上與埃及保持相同立場，兩國作為同盟共同維護協(xié)議規(guī)定的水資源分配機制。然而，隨著兩國之間權(quán)力關(guān)系的變化，兩國之間的水政治關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化。

1959年協(xié)議簽訂時，蘇丹沒有能力建造像埃及的阿斯旺大壩那樣的水利設(shè)施，只能消耗分配給它的水量中的一小部分，因此它也滿足于現(xiàn)狀。直到20世紀(jì)90年代中期，蘇丹仍缺乏實施長期的水資源開發(fā)計劃的能力[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” p. 257.。南北內(nèi)戰(zhàn)、政治不穩(wěn)定、國際孤立、水利和農(nóng)業(yè)政策沒有連續(xù)性等因素都制約了蘇丹的水資源開發(fā)。

然而，過去20年中情況發(fā)生了重大變化。1999年，蘇丹成為石油出口國，石油收入和外來投資的增長刺激了蘇丹的經(jīng)濟發(fā)展。2005年，《全面和平協(xié)議》結(jié)束了蘇丹曠日持久的內(nèi)戰(zhàn)，極大地改善了其安全形勢。與此同時，蘇丹政府開始將水資源開發(fā)列為優(yōu)先事項，設(shè)立了新的國家機構(gòu)——大壩執(zhí)行局(the Dams Implementation Unit)，全面負(fù)責(zé)國內(nèi)水資源開發(fā)計劃。此外，蘇丹還能夠獲得外部對其大型水利工程的資助。在海灣阿拉伯國家和中國等國際伙伴的幫助下，蘇丹先后實施了兩個大型水利基建工程。一是2009年竣工的麥洛維大壩，其主要設(shè)計用途是發(fā)電；二是羅塞雷斯大壩加高項目，該項目旨在增加大壩的蓄水量以提供更多的灌溉用水。

蘇丹的水資源開發(fā)計劃在一定程度上改變了尼羅河水資源利用格局。蘇丹正在開發(fā)利用更多的尼羅河水，而埃及從不允許從上游流下的水量減少。對埃及來說，蘇丹正從一個忠實的盟友轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛诘母偁幷摺４送?，在關(guān)于復(fù)興大壩問題的談判中，蘇丹表現(xiàn)出向埃塞俄比亞立場靠攏的傾向。就在2017年11月塞西發(fā)表講話稱埃及的尼羅河水份額不容任何人損害后不久，蘇丹時任外長易卜拉欣·甘杜爾(Ibrahim Ghandour)在接受媒體采訪時說，埃塞俄比亞復(fù)興大壩將使蘇丹能使用其全部的尼羅河水份額，1959年協(xié)議分配給蘇丹的水中一部分流到了埃及。甘杜爾還說，埃及之所以擔(dān)心復(fù)興大壩，是因為它將失去其占用的原屬于蘇丹的那部分水量[注]《蘇丹：埃塞俄比亞大壩把我們的尼羅河水份額還給我們》(阿拉伯文)，半島網(wǎng)，2017年11月21日，http://www.aljazeera.net/news/arabic/2017/11/21/%D8%A7%D9%84%D8%B3%D9%88%D8%AF%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%B3%D8%AF-%D8%A7%D9%84%D8%A5%D8%AB%D9%8A%D9%88%D8%A8%D9%8A-%D8%A3%D8%B9%D8%A7%D8%AF-%D9%84%D9%86%D8%A7-%D8%AD%D8%B5%D8%AA%D9%86%D8%A7-%D9%85%D9%86-%D8%A7%D9%84%D9%86%D9%8A%D9%84，登錄時間：2018年5月5日。。埃及外長隨后否認(rèn)埃及占用了蘇丹的尼羅河水份額。2018年初，埃塞俄比亞媒體報道稱，埃及向埃塞俄比亞提議舉行關(guān)于復(fù)興大壩的雙邊會談，將蘇丹排除在外。[注]“Egypt Wants ‘Sudan Out’ of Contentious Dam Talks,”Aljazeera, January 2, 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/01/egypt-sudan-contentious-dam-talks-180102123313038.html, 登錄時間：2019年2月15日。

尼羅河水資源問題上的分歧和其它原因共同導(dǎo)致了蘇丹與埃及之間關(guān)系緊張。2018年1月4日，蘇丹在沒有說明原因的情況下宣布召回駐埃及大使。[注]“Sudan Recalls Its Ambassador from Egypt Amid Tensions,”Reuters, January 5, 2018, https://www.reuters.com/article/us-sudan-egypt/sudan-recalls-its-ambassador-to-egypt-for-talks-foreign-ministry-idUSKBN1ET29P, 登錄時間：2019年 2月15日。雖然埃及和蘇丹隨后改善了關(guān)系，但雙方在水資源問題上的分歧并沒有消除。隨著蘇丹權(quán)力的上升，其對尼羅河水資源利用現(xiàn)狀表現(xiàn)出更多的不滿。未來埃及和蘇丹之間在此問題上可能會出現(xiàn)更多的分歧。

五、 結(jié) 語

作為最早開發(fā)尼羅河水資源的國家和尼羅河流域最有權(quán)力的國家，埃及長期以來在尼羅河水政治中占據(jù)著主導(dǎo)地位，運用自身優(yōu)勢權(quán)力維持對其有利的水資源分配機制。然而，從20世紀(jì)90年代開始，尼羅河流域的權(quán)力關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，埃及之外的其他國家權(quán)力上升，這導(dǎo)致尼羅河水政治出現(xiàn)了一系列變化。

埃及在尼羅河水政治中的主導(dǎo)權(quán)在弱化，既有的水資源利用格局正受到越來越大的挑戰(zhàn)。與此同時，該地區(qū)各國對水資源的需求正不斷上升，尼羅河流域國家比過去更加需要合作來應(yīng)對水資源匱乏的挑戰(zhàn)?！澳崃_河流域倡議”的建立及合作框架協(xié)議的談判即是該地區(qū)國家合作應(yīng)對挑戰(zhàn)的努力。然而，權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變使尼羅河流域國家之間的關(guān)系面臨更大的不確定性。在尼羅河流域的不同次流域地區(qū)，流域國家之間的關(guān)系呈現(xiàn)出差異：維多利亞湖流域國家——烏干達、肯尼亞和坦桑尼亞等國在水資源問題上的合作更加緊密，建立了一系列多邊合作機制，朝著流域一體化的方向邁進；而埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間的合作較少，沖突的可能性則更高。由于埃塞俄比亞被排除在1959年協(xié)議之外，埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間沒有任何關(guān)于尼羅河流域水資源利用和管理的法律安排。埃及將埃塞俄比亞看成對其歷史權(quán)利的挑戰(zhàn)者，擔(dān)憂埃塞俄比亞的復(fù)興大壩會減少埃及能獲取的尼羅河水量。而埃塞俄比亞則認(rèn)為流域內(nèi)各國有平等使用尼羅河水資源的權(quán)利，正全力推行本國的尼羅河水資源開發(fā)計劃，以充分利用境內(nèi)的水資源。

埃塞俄比亞與埃及的根本分歧體現(xiàn)出對水資源的不同認(rèn)識。埃及仍然將水視為國家安全，認(rèn)為流入埃及的水量減少將威脅到國民的生計。這一理解視角使埃及與埃塞俄比亞之間很難達成妥協(xié)，因為在埃及看來，流入埃及的水量出現(xiàn)任何減少都是不可接受的。然而，在關(guān)于復(fù)興大壩問題的談判中，埃塞俄比亞則提出了一種“利益交換”的觀點。埃塞俄比亞主張，復(fù)興大壩不會對下游國家產(chǎn)生負(fù)面影響，相反，復(fù)興大壩建成后將惠及所有人。其論據(jù)是，在青尼羅河谷中蓄水將減少蒸發(fā)量，從而增加下游的水量，復(fù)興大壩還能為整個地區(qū)提供電力，并有利于控制洪水，減少下游的淤泥堆積，延長下游大壩的使用壽命。如果下游國家能夠看到上游水利設(shè)施帶來的利益，并且允許上游國家使用一定的水量作為交換，那么達成協(xié)議的可能性就會大大提升。

目前看來，蘇丹已經(jīng)意識到埃塞俄比亞復(fù)興大壩可能為其帶來的利益。蘇丹長期受缺電問題的困擾，而復(fù)興大壩的設(shè)計發(fā)電量遠(yuǎn)超埃塞俄比亞國內(nèi)的用電量，多余的電力可以出售給蘇丹，彌補蘇丹的電力缺口。如果相關(guān)國家能轉(zhuǎn)換思路，超越以往的水資源分配單一視角，將為解決在此問題上的分歧提供更大可能性。

作為世界上人口增長最快的地區(qū)之一，尼羅河流域國家對水資源的需求還將進一步增長。氣候變化和污染等問題也對該地區(qū)的水安全提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。該地區(qū)國家必須看到，要實現(xiàn)尼羅河流域的和平穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，必須為整個流域的水資源開發(fā)利用建立一個法律和制度框架。而要實現(xiàn)這一點，該地區(qū)國家需要拋棄國家間水資源分配的既有思維，而將尼羅河流域的可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用提升到更重要的位置上來，從維護尼羅河流域的可持續(xù)發(fā)展這一各國的共同利益出發(fā)重新思考尼羅河水資源問題。