司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)的思考

宮 達(dá)，郝長(zhǎng)生，張昔昌

（安徽省蜀山監(jiān)獄，安徽 合肥 230031）

一、 司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行一體化的含義及標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)刑罰執(zhí)行的主體包括監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、人民法院和公安看守所，監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)隸屬于司法部，人民法院隸屬最高人民法院，公安看守所隸屬于公安部，呈分散多元狀態(tài)。 關(guān)于刑罰執(zhí)行主體分散多元現(xiàn)象研究頗多，如宗慧霞的《刑罰執(zhí)行一體化的基本步驟與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)》、王姝麗的《試論行刑一體化與刑罰執(zhí)行權(quán)的新配置》等文，王春雷的《中國(guó)行刑問題研究》（2011 年1 月人民出版社出版）、王平的《刑罰執(zhí)行現(xiàn)代化觀念、 制度與技術(shù)》（2017 年12 月北京大學(xué)出版社出版）等著作。 本課題選取隸屬于司法部的監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，從實(shí)務(wù)層面探索監(jiān)獄的監(jiān)禁刑執(zhí)行與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的非監(jiān)禁刑執(zhí)行的一體化建設(shè)。

（一）司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行一體化的含義

“一體化”理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家維納于1950 年在“關(guān)稅同盟”理論中提出的，主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)合作的問題。 之后，經(jīng)濟(jì)一體化理論被認(rèn)可并得以迅速推廣，成為全球經(jīng)濟(jì)一體化理論先導(dǎo)之一。刑罰執(zhí)行的“一體化”是借用了這一經(jīng)濟(jì)理論。[1]

司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行一體化的含義（下文簡(jiǎn)稱一體化），從實(shí)務(wù)的視角是指在司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下，通過健全司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)外交流機(jī)制，整合司法行政資源，推動(dòng)監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的懲罰與教育、管理與矯正、回歸與安置幫教等環(huán)節(jié)的貫通與銜接，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不斷提高教育改造質(zhì)量，充分發(fā)揮刑罰功能，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀的一項(xiàng)措施。

從管理學(xué)的視角是指監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行刑罰活動(dòng)的一體化， 具體是指以刑罰的懲罰與預(yù)防功能為目標(biāo)，運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論、信息論的基本觀點(diǎn)， 建立一個(gè)能夠滿足監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行刑罰適用的法律法規(guī)和相關(guān)制度， 實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行預(yù)期效果的方法和途徑， 以使刑罰執(zhí)行的懲罰與預(yù)防目標(biāo)、刑法的保護(hù)法益目標(biāo)、政治的實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體安全觀目標(biāo)相輔相成，形成以司法行政執(zhí)法人員為主體，以公安、檢察院、法院、民政、財(cái)政、編制、社保等部門為協(xié)同，以村居兩委、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者等社會(huì)力量為基礎(chǔ)的管理體系。

（二）一體化的標(biāo)準(zhǔn)

“刑罰執(zhí)行”是否達(dá)到“一體化”水平，可以從三個(gè)方面加以判斷：一是融合性。 通過資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、揚(yáng)長(zhǎng)避短，消除了各種人為壁壘，相互間能夠緊密融合。 二是制度性。 建立了固定的組織機(jī)構(gòu)，有了權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范的制度。 三是有效性。 相關(guān)部門單位能夠協(xié)調(diào)協(xié)作，密切合作，形成拉動(dòng)效應(yīng)，產(chǎn)生低投入、高效率的刑罰執(zhí)行效益。

二、一體化的發(fā)展現(xiàn)狀及SWOT 分析

（一）一體化工作的發(fā)展現(xiàn)狀

課題組以S 監(jiān)獄為例，梳理了S 監(jiān)獄自2009 年以來與地方司法局（社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是縣級(jí)司法局下設(shè)部門）互動(dòng)交流情況。司法局方面一般每年到監(jiān)獄開展活動(dòng)兩次，上下半年各一次，活動(dòng)內(nèi)容是送崗進(jìn)監(jiān)、送法進(jìn)監(jiān)、送技術(shù)進(jìn)監(jiān)；活動(dòng)形式是給罪犯開展法律文化知識(shí)宣傳、講座、集中授課和推介就業(yè)的簽訂意向協(xié)議等。 監(jiān)獄方面也是每年去地方司法局兩次，上下半年各一次，活動(dòng)內(nèi)容是送法進(jìn)校園和送技能到司法局； 活動(dòng)形式是開展法律知識(shí)講座與心理咨詢技能培訓(xùn)。 常態(tài)化的互動(dòng)交流是在監(jiān)改造罪犯與家鄉(xiāng)親屬通過視頻遠(yuǎn)程會(huì)見的對(duì)接工作。2014 年起，監(jiān)獄作為社區(qū)矯正罪犯的體驗(yàn)式教育基地，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織社區(qū)矯正罪犯來監(jiān)獄開展體驗(yàn)式教育活動(dòng)； 社區(qū)矯正執(zhí)法人員來監(jiān)獄掛職學(xué)習(xí)監(jiān)獄矯正罪犯實(shí)踐知識(shí)； 監(jiān)獄與司法局協(xié)同做好保外就醫(yī)罪犯管理工作。2016 年開始，有監(jiān)獄心理咨詢師、優(yōu)秀教育民警去司法局督導(dǎo)社區(qū)矯正執(zhí)法人員開展矯正、教育、管理實(shí)踐工作。監(jiān)獄在罪犯刑滿釋放、保外就醫(yī)等工作上與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)緊密配合，無縫對(duì)接。2017 年底，在省司法廳、監(jiān)獄管理局的統(tǒng)一安排下，監(jiān)獄民警交流到司法局掛職， 駐在式參與社區(qū)矯正工作。

綜上， 刑罰執(zhí)行一體化實(shí)踐已經(jīng)有10 年之久，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。 監(jiān)獄幫助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)既有矯正罪犯的方面，也有指導(dǎo)社區(qū)矯正執(zhí)法人員的方面；社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)則是送法進(jìn)監(jiān)， 協(xié)助開展社會(huì)化幫教等；互動(dòng)交流有的是基層自發(fā)的，有的是上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的。 整體來看呈零散、無序、不規(guī)范狀態(tài)。

（二）一體化建設(shè)SWOT 分析

SWOT 分析是指將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部的機(jī)會(huì)、威脅等，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，把各種因素互相匹配加以分析，從中得出相關(guān)結(jié)論，根據(jù)結(jié)論制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃、對(duì)策。

SWOT 分析常常用于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略， 也適用于區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。通過內(nèi)外部環(huán)境分析，從而幫助管理者制定出正確的決策和科學(xué)的行動(dòng)計(jì)劃。 一體化建設(shè)可以借鑒這一科學(xué)分析方法， 幫助決策部門制定科學(xué)全面的一體化建設(shè)規(guī)劃。

1.Strengths（優(yōu)勢(shì)）

司法行政機(jī)關(guān)資源優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚。 一是有一支忠誠(chéng)干凈有擔(dān)當(dāng)?shù)母锩?、正?guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化政法隊(duì)伍，政治硬、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、作風(fēng)實(shí)。 二是司法行政法律資源全面，法律制定、刑罰執(zhí)行、戒毒矯治、社區(qū)矯正、法律宣傳、法律訴訟、法律服務(wù)、政法教研、司法鑒定、司法公正等。隊(duì)伍精良、業(yè)務(wù)全面是一體化的重要基礎(chǔ)保障。

差異化互補(bǔ)的司法行政工作體系。 監(jiān)獄發(fā)展歷史悠久，相關(guān)制度、理論高度成熟，教育改造罪犯方法、技術(shù)、手段科學(xué)實(shí)用，形成了獨(dú)立的理論體系、高效的實(shí)用技能、健全的組織體系。社區(qū)矯正工作在我國(guó)發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，相關(guān)制度、理論、方法、手段、技術(shù)等還處于起步階段，組織體系也不健全。例如課題組在H 市調(diào)研時(shí)， 該市S 區(qū)司法局負(fù)責(zé)同志反映，目前社區(qū)矯正工作最大問題是不可控，一是社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍不可控，二是社區(qū)矯正罪犯的不可控，典型的例子就是其轄區(qū)內(nèi)一名社區(qū)矯正罪犯流竄到異地作案被捕獲， 直到異地公安機(jī)關(guān)通知后才知道該犯流竄到異地。 調(diào)研另一縣司法局，發(fā)現(xiàn)自2003年開展社區(qū)矯正工作以來， 該縣已經(jīng)累計(jì)接收社區(qū)矯正罪犯3808 人， 解除矯正3000 余人， 目前在矯620 人，而該縣司法局社區(qū)矯正大隊(duì)（副科級(jí)）專職工作人員只有5 人，社區(qū)矯正協(xié)管員2 人。差異化的監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑罰執(zhí)行體系為推動(dòng)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)提供了很大的發(fā)展空間。

漸進(jìn)化的互動(dòng)交流體系。監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)互動(dòng)交流已經(jīng)開展多年，聯(lián)系逐步密切，交流不斷加深。 此外，實(shí)務(wù)部門與警官學(xué)院也開展了互派掛職交流，推動(dòng)了教研與實(shí)務(wù)的有機(jī)融合，實(shí)務(wù)部門成為警院學(xué)子實(shí)訓(xùn)基地。 據(jù)了解，北京、上海、廣東等地抽調(diào)、 選派監(jiān)獄戒毒警察參與社區(qū)矯正工作，罪犯在矯期間重新犯罪率一直控制在低于0.2%的水平。[2]互動(dòng)交流的有效性是建設(shè)刑罰執(zhí)行一體化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.Weakness（劣勢(shì)）

社區(qū)矯正工作處于起步階段。法律制度不健全，頂層《社區(qū)矯正法》研究多年還未出臺(tái)。 體制機(jī)制不健全，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，職責(zé)不清，分工不明，管理混亂。 從H 市S 區(qū)來看，基層社區(qū)矯正工作主要依靠司法所，而基層司法所人員很少，卻經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安排承擔(dān)非司法工作任務(wù)， 導(dǎo)致分散于轄區(qū)境內(nèi)的社區(qū)矯正罪犯，每天干了什么、去了哪里，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)難以掌控。

體制機(jī)制不同。監(jiān)獄受司法行政部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，而地方司法行政部門則是在行政上受地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)， 在業(yè)務(wù)上受上級(jí)司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)， 雙重領(lǐng)導(dǎo)，條塊分割。此外，行政上隸屬于不同部門、不同地區(qū)導(dǎo)致政治待遇、福利待遇產(chǎn)生差異，不利于一體化工作的推進(jìn)。

3.Opportunity（機(jī)遇）

法律制度機(jī)遇。2011 年2 月25 日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《刑法修正案（八）》已將社區(qū)矯正納入其中。根據(jù)有關(guān)條款，社區(qū)矯正主要對(duì)管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯依法進(jìn)行監(jiān)督管理、安置幫教。2012 年新修訂的《刑事訴訟法》也規(guī)定了管制、緩刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯， 依法實(shí)行社區(qū)矯正， 由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。2014 年10 月23 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出了要“制定社區(qū)矯正法”。 2015 年2 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定， 進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，要求制定社區(qū)矯正法，加快建立監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑相協(xié)調(diào)的刑罰執(zhí)行體制。 目前，《社區(qū)矯正法》已經(jīng)列入國(guó)家立法計(jì)劃。[3]

全面依法治國(guó)戰(zhàn)略機(jī)遇。2014 年10 月23 日十八屆四中全會(huì)通過的《決定》要求“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，首次提出了“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”， 明確了司法行政機(jī)關(guān)是刑事司法活動(dòng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 2018 年3 月21 日，司法部重組建成， 黨中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部。 重新組建后的司法部為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)新要求，于2019 年2 月，制定印發(fā)了《全面深化司法行政改革綱要(2018-2022 年)》，為在更高起點(diǎn)上謀劃和推進(jìn)司法行政各項(xiàng)工作改革發(fā)展， 制定了10 個(gè)方面46 大項(xiàng)改革任務(wù)，其中包括“健全完善刑事執(zhí)行體制”。

4.Threats(挑戰(zhàn))

其他政法部門配合不夠。 “刑事執(zhí)行多元，各部門自行其是，各負(fù)其責(zé)，甚至不相往來，缺乏必要的協(xié)調(diào)和配合……很難就普遍適用的、 于各刑事處罰的方針、政策、措施、手段、辦法達(dá)成共識(shí)”。[4]2017 年8 月22 日，社區(qū)矯正宣傳網(wǎng)登載了鄭人仁《司法局、檢察院、公安局說法都對(duì)嗎》一文，文章記錄某地社區(qū)服刑罪犯夏某某不參加集體教育， 擔(dān)心漏罪被逮捕而逃到外地，后迫于壓力投案自首。該案涉及撤銷緩刑、批捕、收監(jiān)等執(zhí)行工作，司法局建議撤銷緩刑，因?yàn)槁┳镄枰矙C(jī)關(guān)配合逮捕， 需要檢察院統(tǒng)一批捕， 但檢察院認(rèn)為該犯已經(jīng)在服刑， 不可以再批捕；公安局說沒有逮捕令，公安局不可以采取強(qiáng)制措施，導(dǎo)致司法局對(duì)該犯毫無辦法的尷尬局面。

人民群眾的支持不夠。 “以刑去刑，以殺去殺”、“禁奸止過，莫若重刑”的重刑主義思想在中國(guó)社會(huì)根深蒂固,人們普遍認(rèn)為犯了罪就應(yīng)該坐牢。 社區(qū)矯正工作除了對(duì)罪犯的監(jiān)管，還有安置幫教任務(wù)，與人們傳統(tǒng)的復(fù)仇意識(shí)和復(fù)仇觀念差距太大， 導(dǎo)致人民群眾對(duì)于社區(qū)矯正制度存在誤解； 因?yàn)閷?duì)罪犯固化的壞人標(biāo)簽心理, 導(dǎo)致人們不支持不愿意參與社區(qū)矯正工作。

推進(jìn)一體化建設(shè)面臨著現(xiàn)實(shí)客觀挑戰(zhàn)和制約因素，在當(dāng)前的運(yùn)行中有些已經(jīng)遇到，有些還處于潛在狀態(tài)，司法行政機(jī)關(guān)需積極主動(dòng)作為，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在理念上，形成共同應(yīng)對(duì)提高教育改造罪犯質(zhì)量的高度共識(shí)，避免合作中選擇性執(zhí)行的不良傾向，實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行一體化，進(jìn)而達(dá)到提高刑罰執(zhí)行效率，降低行刑成本，降低再犯罪風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義刑事政策政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、一體化建設(shè)構(gòu)想

（一）刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)階段

1.健全體制機(jī)制階段。 分工負(fù)責(zé)，密切配合，完善健全的社區(qū)矯正管理體制機(jī)制是做好社區(qū)矯正工作的保證。在當(dāng)前階段，首先要爭(zhēng)取《社區(qū)矯正法》早日出臺(tái)，盡快建立健全社區(qū)矯正工作體制機(jī)制。其次建立健全刑罰執(zhí)行一體化運(yùn)行機(jī)制?！坝捎谝运痉ㄋ鶠榇淼乃痉ú块T難以勝任社區(qū)矯正這一工作，國(guó)際慣例是遵循刑事執(zhí)行一體化理念對(duì)執(zhí)行監(jiān)禁與非監(jiān)禁統(tǒng)一管理”。[3]332刑罰執(zhí)行一體化是刑事制度發(fā)展的必然結(jié)果。在司法部和省廳黨委領(lǐng)導(dǎo)下，省級(jí)監(jiān)獄管理局和社區(qū)矯正處密切配合， 以監(jiān)獄民警到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)掛職工作為契機(jī)，建立“職責(zé)明確、規(guī)范有序、結(jié)構(gòu)完整、功能全面”的一體化運(yùn)行機(jī)制，[5]明確單位之間、 部門之間、 人員之間對(duì)口對(duì)等合作職責(zé)，明確各方權(quán)利、義務(wù)和工作任務(wù)，確立組織協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)承辦、信息流轉(zhuǎn)、資源配置、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等方面操作規(guī)范，形成保障一體化有效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。制定評(píng)估考核和責(zé)任追究制度， 減少人為因素的干擾和執(zhí)行過程中的隨意性。再次要制定一體化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。司法行政部門要積極調(diào)研， 立足當(dāng)前各單位部門工作需求，根據(jù)監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、基層單位、機(jī)關(guān)部門實(shí)際狀況，依照輕重緩急，結(jié)合已經(jīng)開展的互動(dòng)交流工作現(xiàn)狀，編制出切實(shí)可行的計(jì)劃綱要，明確實(shí)施步驟，做出科學(xué)合理的制度性安排。

2.監(jiān)獄的監(jiān)禁刑與社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑梯次化結(jié)構(gòu)形成階段。在相關(guān)立法工作完成、國(guó)家財(cái)政和矯正配套設(shè)施建設(shè)到位、 人員配備和執(zhí)法裝備等保障措施到位、社會(huì)化安置幫教體系建成、社區(qū)矯正的方法手段技術(shù)科學(xué)全面完善，至此，非監(jiān)禁刑執(zhí)行體系發(fā)展成熟。監(jiān)獄的監(jiān)禁刑強(qiáng)制剝奪罪犯人身自由，社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑強(qiáng)制限制罪犯人身自由， 自由刑梯次化格局形成。

司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)的和一階段是健全體制機(jī)制，第二階段是形成梯次化執(zhí)行格局，第三階段是一體化建設(shè)的充分完善。 而一體化建設(shè)的主要內(nèi)容應(yīng)該包括組織體系建設(shè)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)建設(shè)、行政資源建設(shè)和信息平臺(tái)建設(shè)等。

3. 監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑罰執(zhí)行一體化階段。一是健全監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制。罪犯評(píng)估調(diào)查、假釋交付、刑釋安置、罪犯收監(jiān)、保外就醫(yī)、離監(jiān)探親等工作銜接順暢。二是建立監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑變動(dòng)激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)罪犯改造表現(xiàn)、現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性等，罪犯可以在監(jiān)禁與非監(jiān)禁之間變動(dòng)。監(jiān)禁罪犯經(jīng)過一段時(shí)間改造，符合法定條件的，可以假釋到非監(jiān)禁的社區(qū)進(jìn)行矯正。 社區(qū)矯正的罪犯如果違反法律法規(guī)， 視嚴(yán)重程度可強(qiáng)制送監(jiān)獄接受體驗(yàn)式警示教育、禁閉處罰、監(jiān)禁改造。打破監(jiān)禁與非監(jiān)禁壁壘，提高刑罰執(zhí)行效率。

（二）一體化建設(shè)內(nèi)容

1.組織體系一體化。 刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)需要以健全的組織體系作為支撐，學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)為主體、其他政法部門協(xié)同、社會(huì)力量輔助、人民群眾為基礎(chǔ)的“網(wǎng)格化”組織體系。

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)， 要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。 2010年，楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)新“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的“大調(diào)解”機(jī)制，在地方黨委全面組織和直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立了包括綜治、司法、土地、信訪、公安、人口、安全、社區(qū)矯正、應(yīng)急、勞動(dòng)、反邪教等“十二位一體”的綜合治理中心。 集司法、法院、檢察院、公安、工商、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)等政府與社會(huì)力量為一體，聘請(qǐng)人大代表、司法專業(yè)人員并邀請(qǐng)個(gè)人威信高、道德品質(zhì)好的老黨員、老干部等共同參與的“大調(diào)解”體系。 黨組織始終處于“大調(diào)解”體系的領(lǐng)導(dǎo)地位。[6]黨委領(lǐng)導(dǎo)下的刑罰執(zhí)行一體化組織體系包括： 在省市層面成立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的包括司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院、公安、人社、民政、應(yīng)急保障、財(cái)政、信訪等多部門參與的刑罰執(zhí)行一體化聯(lián)席會(huì)議組織，協(xié)調(diào)解決宏觀層面問題。例如社區(qū)矯正執(zhí)法人員與監(jiān)獄民警互派掛職牽涉的政治待遇、福利待遇差異問題。在縣（區(qū)）層面成立包括司法、法院、檢察院、公安、監(jiān)獄、戒毒、工商、醫(yī)療、社會(huì)保障、民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等部門和機(jī)構(gòu)為一體的中層管理組織，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門間具體工作關(guān)系。

強(qiáng)化基層社居（村）委干部、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者和聘請(qǐng)的人員及罪犯親屬等共同參與的監(jiān)管、安置、幫教的基層執(zhí)行組織。 中國(guó)幾千來形成的“熟人社會(huì)”的鄉(xiāng)土文化情結(jié)，使“家鄉(xiāng)人”的幫教更易于為罪犯所接受。另外，人民群眾生活在罪犯矯正的社區(qū)，對(duì)罪犯非常了解。通過引導(dǎo)人民群眾依法參與罪犯幫教安置的社會(huì)實(shí)踐， 可以提高人民群眾的法律意識(shí)，從而理解刑罰執(zhí)行工作，增強(qiáng)同違法犯罪作斗爭(zhēng)的主動(dòng)性。

司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部一體化組織是推動(dòng)一體化建設(shè)的決定性力量。在司法廳黨委領(lǐng)導(dǎo)下，成立廳屬專門負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行一體化的組織機(jī)構(gòu)， 成員包括監(jiān)獄局、戒毒局、地市司法局、警官學(xué)院、監(jiān)獄工作研究所、 廳屬部門等。 一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省一體化工作推進(jìn)，二是協(xié)調(diào)與其他部門的工作關(guān)系，三是指導(dǎo)考核基層矯正工作，促進(jìn)刑罰執(zhí)行工作開展，四是調(diào)研解決實(shí)踐中遇到的新情況、新問題。

2.執(zhí)行機(jī)制一體化。 機(jī)制是指把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使其協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用。刑罰執(zhí)行機(jī)制一體化包括外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制和內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。

刑罰執(zhí)行主體多元現(xiàn)狀削弱了刑罰效能， 通過建立外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以降低損耗，提高刑罰效能。一體化運(yùn)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制包括司法行政機(jī)關(guān)和其他政法機(jī)關(guān)之間以及司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門、 單位之間的橫向聯(lián)動(dòng)，通過信息共享、交流互動(dòng)，加快問題的解決。 當(dāng)下社區(qū)矯正工作中一些急需解決的問題只有在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下， 地方政府聯(lián)合相關(guān)部門才可以解決。其次是各單位上下級(jí)之間縱向聯(lián)動(dòng)?？h（區(qū)）司法局和監(jiān)獄單位可以獨(dú)立解決的問題就不需要向上一級(jí)組織匯報(bào)解決， 基層單位無權(quán)利解決的時(shí)候向上級(jí)匯報(bào)解決， 逐級(jí)解決工作中的難點(diǎn)， 避免重復(fù)，以提高工作效率。

司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。 一是建立人員互動(dòng)交流機(jī)制。 司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員雙向互動(dòng)交流牽涉人事、財(cái)務(wù)、交通等諸多問題，建章立制，明確各自職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，形成可持續(xù)的常態(tài)化的工作關(guān)系。 二是建立罪犯移交聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 社區(qū)矯正罪犯收監(jiān)，監(jiān)獄罪犯送矯等需要建立移交工作規(guī)范程序，保證罪犯移交無縫對(duì)接。 三是業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)交流機(jī)制。監(jiān)獄與社區(qū)矯正執(zhí)法方式、手段、資源各有優(yōu)勢(shì)，交流互動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高執(zhí)法與管理能力。

3.司法行政資源一體化。 充分整合司法行政資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮效能。 一是執(zhí)法隊(duì)伍資源整合。 司法行政執(zhí)法隊(duì)伍人數(shù)眾多，專業(yè)門類全，資源潛力大。 常態(tài)化建立監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間一線執(zhí)法人員流動(dòng)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)人員融合、雙向流動(dòng)、共同發(fā)展。二是整合監(jiān)獄、社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)資源。建立教育矯正師資庫、方案庫、工具庫、教材庫、案例庫等，實(shí)現(xiàn)共建共享。 三是合理配置司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律服務(wù)、法律援助、法制宣傳等法律事務(wù)類資源； 基層司法調(diào)解員主動(dòng)介入罪犯與被害人民事賠償?shù)龋饷?，促進(jìn)罪犯認(rèn)罪悔罪，提高改造效果；律師志愿隊(duì)伍進(jìn)入監(jiān)獄、社區(qū)，對(duì)罪犯開展法律服務(wù)、法律宣傳等，增強(qiáng)罪犯法律意識(shí)。 四是整合教研與實(shí)務(wù)資源。 警官學(xué)院、監(jiān)獄工作研究所、法制研究中心等教研資源整合， 研究刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)中出現(xiàn)的新情況新問題，不斷增強(qiáng)監(jiān)獄、社區(qū)矯正一體化建設(shè)效能。 警官學(xué)院、廳警務(wù)訓(xùn)練基地、社會(huì)高校教育平臺(tái)、 監(jiān)獄警示教育基地等既是監(jiān)獄民警教育培訓(xùn)場(chǎng)所， 也是社區(qū)矯正執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)場(chǎng)所。 監(jiān)獄罪犯技術(shù)培訓(xùn)場(chǎng)所也可以吸收社區(qū)矯正罪犯學(xué)習(xí)培訓(xùn)，成為所有罪犯教育培訓(xùn)基地。五是共建安置幫教資源。 安置幫教是一項(xiàng)為社會(huì)和諧穩(wěn)定的惠民安康工作， 對(duì)正在改造的在監(jiān)罪犯和社區(qū)矯正罪犯進(jìn)行疏導(dǎo)、規(guī)勸、安置等。

4.信息平臺(tái)一體化。 司法行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行信息平臺(tái)一體化應(yīng)以實(shí)用為導(dǎo)向，集聯(lián)勤指揮、資源管理、信息匯總、風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警分析、應(yīng)急管理、執(zhí)法人員調(diào)配等功能于一體，提供面向省、廳、局（地市級(jí)司法局）的三級(jí)指揮中心決策的聯(lián)勤指揮調(diào)度服務(wù)。以“智慧監(jiān)獄”“智慧矯正”的信息化體系為支撐，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息的匯聚、網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通、資源的共享、工作的協(xié)同，上下縱向貫通、左右橫向銜接的信息一體化平臺(tái)。 一體化平臺(tái)應(yīng)充分考慮監(jiān)獄、社區(qū)矯正、安置幫教和安全管理等方面的需求，確保安全、可靠、穩(wěn)定，可擴(kuò)展、可維護(hù)。[7]

橫向融合的一體化聯(lián)勤指揮平臺(tái)。 以監(jiān)獄和地市司法局的通信及網(wǎng)絡(luò)信息為基礎(chǔ)， 省廳統(tǒng)籌規(guī)劃建立縱向聯(lián)網(wǎng)、 橫向整合的一體化聯(lián)勤指揮平臺(tái)。（1）構(gòu)建通信系統(tǒng)的融合。融合通信系統(tǒng)是一體化聯(lián)勤指揮體系的重要組成部分， 其主要作用是將司法行政專網(wǎng)無線通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、電話技術(shù)融為一體，實(shí)現(xiàn)順暢快捷全天候的相互通信。 （2）構(gòu)建橫向互通信息系統(tǒng)。 依托“智慧監(jiān)獄”“智慧矯正”的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)相互之間、各單位內(nèi)部之間橫向信息聯(lián)動(dòng)， 實(shí)現(xiàn)信息化平臺(tái)的有機(jī)整合，形成“信息化主導(dǎo)、扁平化管理、一鍵式互動(dòng)、智能化處置”的橫向信息互動(dòng)體系。（3）建立司法行政機(jī)關(guān)專有云。匯聚融合在監(jiān)服刑罪犯、社區(qū)矯正罪犯和刑滿釋放人員的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)及其相互關(guān)系；通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析、數(shù)據(jù)挖掘等，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的重點(diǎn)人員篩選、動(dòng)態(tài)預(yù)警和危險(xiǎn)性評(píng)估，對(duì)整體的犯罪趨勢(shì)分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判和改造（矯正）質(zhì)量考評(píng)；為刑罰執(zhí)行一體化的實(shí)證研究和刑事政策的調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。

縱向互聯(lián)一體化聯(lián)勤指揮平臺(tái)。 在省廳局和監(jiān)獄（地方司法局）橫向融合的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)縱向多級(jí)互聯(lián)。 縱向互聯(lián)包括三個(gè)層級(jí)：第一，司法行政通信系統(tǒng)全網(wǎng)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)單位部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的對(duì)接，解決監(jiān)獄民警、社區(qū)矯正人員、被矯正罪犯的跨區(qū)漫游。 第二，通信系統(tǒng)的融合互聯(lián)。 通信系統(tǒng)是縱向融合互聯(lián)的重要紐帶， 省廳可以實(shí)時(shí)對(duì)所有單位統(tǒng)一調(diào)度。 它是省廳（監(jiān)獄局）與地方司法局（監(jiān)獄）兩級(jí)通信系統(tǒng)互聯(lián)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及通信系統(tǒng)的傳輸通道。第三，省廳一體化聯(lián)勤指揮中心。省廳一體化聯(lián)勤指揮中心的聯(lián)網(wǎng)需要在通信系統(tǒng)融合的基礎(chǔ)上， 將指揮調(diào)度、視頻督察、信息收集、數(shù)據(jù)分析、值班值守等信息實(shí)時(shí)匯總，實(shí)現(xiàn)決策智慧化、監(jiān)管智能化、矯正精準(zhǔn)化、指揮可視化的立體式互聯(lián)。 通過數(shù)字化、智能化、 可視化、 精準(zhǔn)化的信息網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)確定位執(zhí)法人員、罪犯（社區(qū)矯正罪犯）所處位置，顯示警力部署、警情態(tài)勢(shì)、犯情態(tài)勢(shì)等，實(shí)現(xiàn)在省廳聯(lián)勤指揮中心直接對(duì)基層單位和個(gè)人進(jìn)行可視化指揮調(diào)度。