社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理的作用探析

袁馨媛

(安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031)

長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)治安管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，一直承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的首要責(zé)任。然而，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題的增多、社會(huì)矛盾的加劇、社會(huì)治安環(huán)境的復(fù)雜化給公安機(jī)關(guān)治安管理帶了新的挑戰(zhàn)，僅依靠公安機(jī)關(guān)的力量無(wú)法全面有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治安新形勢(shì)，亟需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的一元化主體管理模式。社會(huì)組織的逐漸發(fā)展壯大為社會(huì)治安管理開(kāi)辟了一條新的出路，讓社會(huì)組織廣泛地參與到社會(huì)治安管理中來(lái)是大勢(shì)所趨。黨的十九大報(bào)告指出，“要加強(qiáng)社會(huì)治理體系和制度建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心轉(zhuǎn)移，逐漸向基層下放，并充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)”，這體現(xiàn)了黨對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的支持和認(rèn)可。社會(huì)組織將成為公安機(jī)關(guān)的有力助手，在社會(huì)治安管理中發(fā)揮積極而至關(guān)重要的作用。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理的理論基礎(chǔ)

所謂社會(huì)組織，是在政府部門(mén)和市場(chǎng)部門(mén)之外的，不以營(yíng)利為目的、從事社會(huì)公益事業(yè)的一切志愿團(tuán)體、組織或民間協(xié)會(huì)[1]，其參與社會(huì)治安管理有一定的學(xué)理依據(jù)。

(一)多中心理論

多中心的概念可以理解為帶有自我組織的多種決策中心的共存，一部分的力量可以幫助克服另一部分的弱點(diǎn)，共同創(chuàng)造出一種能更好解決問(wèn)題的多樣化環(huán)境[2]。公安機(jī)關(guān)不是萬(wàn)能的，和市場(chǎng)一樣會(huì)存在失靈的狀況，面對(duì)社區(qū)小型犯罪、反復(fù)性犯罪等問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)往往無(wú)法進(jìn)行預(yù)防及有效解決。此時(shí)，需要多元治理主體協(xié)助公安機(jī)關(guān)共同處理社會(huì)治安問(wèn)題。社會(huì)組織作為多中心主體中數(shù)量最多、分布最廣的基層力量，能夠很好地彌補(bǔ)政府失靈，以社會(huì)私力主體身份滲入性參與社會(huì)治安管理，從源頭預(yù)防、監(jiān)督和協(xié)助解決治安問(wèn)題。

(二)合作理論

一些國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，政府與社會(huì)組織在社會(huì)治理方面各有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)互相合作與補(bǔ)充[3]。一方面，社會(huì)組織雖然可以有效協(xié)助參與社會(huì)治安管理，但其工作的開(kāi)展僅靠社會(huì)成員或企業(yè)的捐贈(zèng)是完全不夠的，很大一部分的資金來(lái)源于政府的財(cái)政撥款。另一方面，政府雖然在治安管理、打擊犯罪方面仍有不足，但其資金來(lái)源十分穩(wěn)定，有強(qiáng)有力的稅收支持。鑒于此，社會(huì)組織可以通過(guò)與公安機(jī)關(guān)展開(kāi)合作，更好地發(fā)揮其在社會(huì)治安管理中的作用。

(三)供給理論

社會(huì)組織或第三部門(mén)所從事的一系列服務(wù)活動(dòng)，雖然不以營(yíng)利為目的，但社會(huì)組織的成員，仍然可以獲取多種利益，這就是所謂的“供給理論”[4]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然社會(huì)組織的成員、特別是領(lǐng)導(dǎo)者從事的是非營(yíng)利活動(dòng)，但他們不僅能獲取豐厚的工資收入、享有福利待遇，還能得到社會(huì)地位、良好社會(huì)聲譽(yù)這些無(wú)形的好處。所以從這個(gè)角度出發(fā)，社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理能實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、組織利益與社會(huì)利益的共贏局面。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理的作用探析

(一)社會(huì)組織的矛盾緩解作用

由于我國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、關(guān)系重組的特殊時(shí)期，社會(huì)差距逐漸拉大，社會(huì)分層化日益明顯，使得各種社會(huì)矛盾凸顯。而政府不可能做到事必躬親，從小到大依次處理所有事務(wù)，這就需要社會(huì)組織發(fā)揮其中介作用。社會(huì)組織扎根于一線基層，分布在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落，能在第一時(shí)間密切關(guān)注并察覺(jué)可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，并實(shí)時(shí)發(fā)出信號(hào)，將信息及時(shí)反饋并采取一定的緊急措施，從而遏制矛盾沖突的產(chǎn)生或?qū)⒚茉斐傻膫陀绊懡档阶畹?。即使矛盾確實(shí)產(chǎn)生了，社會(huì)組織也能立即廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，協(xié)調(diào)當(dāng)事雙方的利益沖突，避免局部矛盾激化升級(jí)釀成全局性矛盾。此外，社會(huì)組織能通過(guò)不斷積累解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，建立與人民群眾的長(zhǎng)效溝通機(jī)制，防止與化解矛盾，維護(hù)社會(huì)治安的穩(wěn)定。

(二)社會(huì)組織的秩序維系作用

對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)，秩序都是必要存在的，社會(huì)的發(fā)展實(shí)際上是有秩序的發(fā)展。薩繆爾·亨廷頓認(rèn)為，社會(huì)首要問(wèn)題是重建一個(gè)合法的公共秩序，人類(lèi)可以無(wú)自由而有秩序，但不能無(wú)秩序而有自由[5]。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊期，社會(huì)秩序相應(yīng)發(fā)生劇烈變化，出現(xiàn)了嚴(yán)重的失序現(xiàn)象和非規(guī)范關(guān)系的產(chǎn)生[6]。面對(duì)社會(huì)治安秩序管理內(nèi)容愈發(fā)龐雜、范圍持續(xù)擴(kuò)大、新問(wèn)題層出不窮的情況，公安機(jī)關(guān)很難做到面面俱到，需要依托逐漸發(fā)展起來(lái)的各類(lèi)社會(huì)組織的力量。在公共安全維護(hù)方面，面對(duì)突發(fā)公共安全事件，社會(huì)組織處于社會(huì)第一線，不僅能迅速應(yīng)對(duì)并采取應(yīng)急處置措施，同時(shí)能將實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)匯報(bào)給政府以及告知群眾，使政府能及時(shí)掌握實(shí)情并做好指揮部署工作，公眾也能提高警惕和自我安全防范意識(shí)。在特種行業(yè)管理方面，例如旅館業(yè)，可以通過(guò)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮社會(huì)組織的自律自治作用，來(lái)規(guī)范各成員單位的經(jīng)營(yíng)管理。在打擊妨害治安秩序行為方面，社會(huì)組織雖然不具備行政強(qiáng)制力和執(zhí)法權(quán)，但其宣傳力和影響力是不容忽視的，可以采取柔性的方式，向公眾揭發(fā)社會(huì)丑惡現(xiàn)象及違法犯罪行為，宣傳反面典型案例，傳遞正能量。

(三)社會(huì)組織的就業(yè)促進(jìn)作用

穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境是社會(huì)治安穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提，社會(huì)組織在促進(jìn)就業(yè)上發(fā)揮了重要的作用。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，新型社會(huì)組織根據(jù)社會(huì)需求的變化而涌現(xiàn)，現(xiàn)存的社會(huì)組織會(huì)擴(kuò)大自己的規(guī)模來(lái)更好地提供社會(huì)服務(wù)。因此，在數(shù)量和規(guī)模上不斷發(fā)展壯大的社會(huì)組織需要更多的勞動(dòng)力參與到其中，充足的工作崗位緩解了社會(huì)就業(yè)壓力、提高就業(yè)水平。社會(huì)組織的民間性使它能夠深入到基層了解各方面人才的就業(yè)需求，從而進(jìn)行較好的崗位匹配，使人適其崗，有針對(duì)性地吸納人才。同時(shí)，社會(huì)組織具有專(zhuān)業(yè)性劃分，涵蓋教育、醫(yī)療、文化等多方面，為專(zhuān)業(yè)人才提供對(duì)口崗位。此外，社會(huì)組織的公益性、開(kāi)放性和高度的包容性為犯罪改造人員提供就業(yè)平臺(tái)來(lái)發(fā)揮自己的社會(huì)價(jià)值，有效避免其再次誤入犯罪歧途，大大降低了反復(fù)性犯罪幾率。

(四)社會(huì)組織的權(quán)力監(jiān)督作用

政府作為社會(huì)治安管理中的公權(quán)力主體，在一元化監(jiān)管模式下，容易滋生腐敗，必須對(duì)其加以限制。社會(huì)組織能夠?qū)⒐駲?quán)利進(jìn)行集中表達(dá)，產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，因此能夠通過(guò)其群眾基礎(chǔ)以及影響力監(jiān)督公權(quán)力的行使，參與政府決策、參與重大決策聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，能夠保證決策的公正性，以及加強(qiáng)對(duì)公眾利益的保護(hù)。另外，社會(huì)組織在參與社會(huì)治安管理過(guò)程中，能夠直接接觸基層，了解治安工作中的切實(shí)問(wèn)題，通過(guò)信息的接收、整理與反饋過(guò)程，能夠更好地以問(wèn)題為導(dǎo)向，監(jiān)督政府社會(huì)治安管理工作。

社會(huì)組織除了對(duì)政府公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，保障公權(quán)力在社會(huì)治安管理中高效運(yùn)行外，還能夠直接對(duì)公民及其他組織的遵紀(jì)守法情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于基層常見(jiàn)的輕微犯罪和反復(fù)性犯罪等，可以進(jìn)行直接有效監(jiān)督。社會(huì)組織之間也可以形成間接監(jiān)督，通過(guò)組織間相互活動(dòng)、成員信息交流等渠道，在社會(huì)組織之間形成間接性監(jiān)督制約關(guān)系，確保其正確履行職責(zé)，積極維護(hù)社會(huì)治安，限制不當(dāng)行為。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理的完善路徑

(一)完善法律法規(guī)和制度建設(shè)

社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理必須有法可依，在法律法規(guī)的約束之下進(jìn)行，否則可能導(dǎo)致社會(huì)組織行為合法性、合規(guī)性存在漏洞。我國(guó)目前關(guān)于社會(huì)組織的規(guī)定散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等多部法律、行政法規(guī)、規(guī)章之中[7]。這些規(guī)定多而散亂，由條條框框堆砌而成，缺乏法律應(yīng)有的系統(tǒng)性與科學(xué)性。因此首先要對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，形成一致性的制度環(huán)境；其次應(yīng)當(dāng)對(duì)已有法律法規(guī)的不足進(jìn)行補(bǔ)充和完善，對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，對(duì)其組織管理進(jìn)行法律規(guī)制，明確權(quán)利義務(wù)范圍等；最后應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)變化需求，為不斷涌現(xiàn)的新型社會(huì)組織提供制度基礎(chǔ)、建立法律依據(jù)，通過(guò)制定或完善法律、法規(guī)，為社區(qū)義警隊(duì)、業(yè)主委員會(huì)等新型社會(huì)組織參與治安管理提供相關(guān)依據(jù)與渠道。

在完善相應(yīng)法律法規(guī)后，應(yīng)當(dāng)在法律體系的基礎(chǔ)上，建立配套的制度體系，將社會(huì)組織納入現(xiàn)代化社會(huì)治安管理體系之中。從立法層面和制度層面，確認(rèn)社會(huì)組織參與社會(huì)治安管理的合法性地位，激發(fā)社會(huì)組織的主體意識(shí)，在原有的核準(zhǔn)登記制、組織自治的基礎(chǔ)上，補(bǔ)闕配套的治理機(jī)制。

(二)加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度

我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍處于起步階段，其參與社會(huì)治安管理經(jīng)驗(yàn)不足、業(yè)務(wù)能力較弱、參與面不廣，需要得到政府的支持和幫助。公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極鼓勵(lì)支持各類(lèi)社會(huì)組織的成立與發(fā)展，并加以方向引導(dǎo)，保障社會(huì)組織在健康陽(yáng)光的環(huán)境中運(yùn)行。第一，公安機(jī)關(guān)應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)公民的思想教育，增強(qiáng)公民的社會(huì)主體意識(shí)與責(zé)任感，使其認(rèn)識(shí)到個(gè)體作為社會(huì)的一份子在社會(huì)治安管理中的重要性，并主動(dòng)參與社區(qū)治安巡邏、糾紛調(diào)解工作、安全防范宣傳教育活動(dòng)、舉報(bào)違法犯罪行為等志愿工作，逐漸自發(fā)形成社會(huì)治安維護(hù)組織。第二，政府要對(duì)社會(huì)組織予以足夠的經(jīng)費(fèi)支持和治安服務(wù)補(bǔ)貼，激發(fā)組織成員的工作積極性，保障社會(huì)組織日常運(yùn)轉(zhuǎn)順利。第三，為了使社會(huì)組織能更好適應(yīng)融入治安管理工作，提高服務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平，公安機(jī)關(guān)應(yīng)定期組織專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，并不定期安排民警深入社會(huì)組織之中提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)傳授，全方位、多渠道提升社會(huì)組織的治安管理能力。第四，公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分信任社會(huì)組織，雙方建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，并適當(dāng)下放權(quán)力，轉(zhuǎn)移部分非核心治安管理職能，交由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。

(三)建立健全監(jiān)督管理機(jī)制

社會(huì)組織以公民個(gè)體為單位，擁有集合公民權(quán)利訴求、參與社會(huì)治安管理、監(jiān)督政府公權(quán)力之能力，必須加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行與管理，抑制社會(huì)組織的消極作用，避免出現(xiàn)用權(quán)失當(dāng)、監(jiān)督失能、管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。一方面，改進(jìn)監(jiān)管方式，在外部建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，形成監(jiān)督合力，督促社會(huì)組織自覺(jué)遵守法律法規(guī)，正確履行職能，落實(shí)治安管理責(zé)任。在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引入社會(huì)監(jiān)督，尤其要重視新聞媒體的輿論監(jiān)督作用[8]。公安機(jī)關(guān)還可通過(guò)參加社會(huì)組織工作例會(huì)的方式，了解公安機(jī)關(guān)授權(quán)或委托的治安管理工作是否辦實(shí)辦好。另一方面，在社會(huì)組織內(nèi)部要加強(qiáng)自治自律，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督和自我約束。一是制定內(nèi)容明晰的組織章程，社會(huì)組織應(yīng)遵循章程規(guī)定進(jìn)行管理與活動(dòng)；二是建立內(nèi)部權(quán)力分工與制約機(jī)制，將管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，管理者與監(jiān)督者嚴(yán)格分工，建立內(nèi)部橫向組織管理模式，以?xún)?nèi)部力量對(duì)組織活動(dòng)進(jìn)行約束。