司法局推行格式文本契約服務(wù)推動(dòng)村務(wù)管理法治化

通訊員/邵永河 邵劍云

位于赤峰市東北部的阿魯科爾沁旗，是個(gè)以蒙古族為主體、漢族占多數(shù)的半農(nóng)半牧地區(qū)。過去，由于缺少鄉(xiāng)村治理的“金鑰匙”，落實(shí)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制帶來的新情況和新問題一直制約著農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。2008年，旗司法局在調(diào)研中了解到，巴彥包勒格蘇木吉布圖嘎查建立扶貧協(xié)會(huì)，通過與被幫扶戶簽訂扶貧合同進(jìn)行扶貧，扶貧效果顯著。老黨員滿都拉拿出30萬元積蓄購買1000只絨山羊和大尾羊，用于扶持20個(gè)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，為避免貧困戶領(lǐng)到羊后殺掉吃光，與這些貧困戶逐一簽訂為期三年的“投本還本、增值歸己”協(xié)議書。結(jié)果三年后，這20個(gè)貧困戶一躍成為富裕戶。嘎查借鑒了滿都拉的做法，與所有貧困戶簽訂扶貧契約，被幫扶的貧困戶迅速脫貧致富。

契約能約束貧困戶的懶散行為，能激發(fā)貧困戶的沖天干勁兒，能使貧困戶由日子窄巴變生活富有，何不將其應(yīng)用到復(fù)雜的村務(wù)管理中去，使契約化這把“金鑰匙”在村務(wù)管理中發(fā)揮神奇作用，進(jìn)而加快村務(wù)管理民主化和法治化進(jìn)程？于是，在旗委、政府大力支持下，旗司法局與旗委組織部聯(lián)合下發(fā)了《阿魯科爾沁旗嘎查村級(jí)事務(wù)契約化管理矛盾糾紛調(diào)處意見》。緊接著，旗司法局相繼下發(fā)《基層司法所參與嘎查村級(jí)事務(wù)契約化管理實(shí)施意見》，并組織編印了實(shí)用性較強(qiáng)的《契約化管理合同庫文本》，供基層司法所乃至各村在村務(wù)契約服務(wù)中參照使用。

讓契約意識(shí)深入人心

村級(jí)事務(wù)契約化管理的基本內(nèi)涵是：通過合同、協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要、約定等書面契約形式，把村委會(huì)與村干部、村民之間，村民與村民之間，村委會(huì)與其他單位和個(gè)人之間的各類事務(wù)、雙方權(quán)利義務(wù)、履行時(shí)間、違約責(zé)任依法固定下來。村級(jí)事務(wù)契約化管理的內(nèi)容主要包括：村級(jí)財(cái)務(wù)、村民負(fù)擔(dān)、集體資產(chǎn)承包、土地承包、村莊規(guī)劃及建房、政務(wù)決策、公共事務(wù)、社會(huì)治安、社會(huì)公益事業(yè)等涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)和熱點(diǎn)問題。契約的簽訂、形式、內(nèi)容等，均體現(xiàn)“合法性、民主性、實(shí)效性、公開性”。每一項(xiàng)事務(wù)采用哪種契約形式，旗司法局制定的規(guī)范契約文本均可對(duì)號(hào)入座。毫無疑問，村級(jí)事務(wù)契約化管理，對(duì)法人和公民遵紀(jì)守法、社會(huì)穩(wěn)定乃至依法治村具有重要意義。

村級(jí)事務(wù)契約化管理需要干群人人參與、多方組織聯(lián)動(dòng)。為此，讓干部群眾增強(qiáng)法律意識(shí)、提高法治觀念至關(guān)重要。旗司法局積極配合有關(guān)部門組建宣講團(tuán)，把村務(wù)契約化管理知識(shí)作為普法重要內(nèi)容巡回全旗各村宣講灌輸，對(duì)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、組織委員、旗直相關(guān)科局負(fù)責(zé)人，則通過現(xiàn)場會(huì)形式進(jìn)行培訓(xùn)。2008年以來，旗司法局組織局基層股、公證處、律師事務(wù)所會(huì)同有關(guān)部門，每年舉辦全旗嘎查村干部和群眾骨干參加的契約化管理知識(shí)講座八次以上，小規(guī)模培訓(xùn)十五次以上。通過培訓(xùn)，基層干部群眾從村務(wù)契約化管理在基層民主和法治建設(shè)中的重要作用，到契約分類、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等都了然在胸，運(yùn)用自如。有事必簽約、簽約必履行、違約必?fù)?dān)責(zé)，這些契約知識(shí)在全旗農(nóng)村牧區(qū)家喻戶曉，婦孺皆知。

阿旗司法局推行的村務(wù)契約化管理優(yōu)點(diǎn)在于：其一，可操作性強(qiáng)。一份契約只針對(duì)一件事，簽約各方權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等規(guī)定的明明白白，使村務(wù)管理過程中目標(biāo)明確、有章可循，便于操作和落實(shí)。其二，應(yīng)用范圍廣。從重大村務(wù)到日常事務(wù)，村里的大小事都可以通過契約化管理的方式進(jìn)行解決。同時(shí)，最適合需要多方合作才能完成的大項(xiàng)目以及村干部選舉。另外，在多方參與的事務(wù)中，契約可以起到紐帶作用，把各方面連到一起，共同為完成某項(xiàng)事務(wù)而眾人捧柴。其三，有約束力。簽約就意味著頭頂懸著責(zé)任之劍，一旦違約就要承擔(dān)法律責(zé)任，簽約人不敢大意，只能按約履行。因此，契約化推行伊始，就受到全旗基層干部群眾的認(rèn)可和接受。

讓司法所在契約服務(wù)中顯身手

阿旗司法局在推行村務(wù)契約化工作中，充分發(fā)揮全旗16家司法所的服務(wù)職能作用，使其當(dāng)先鋒、扛大梁。雙勝司法所根據(jù)全鎮(zhèn)實(shí)際，把需要契約化管理的村務(wù)歸納為七大類、六十項(xiàng)，并制定了《村級(jí)契約化管理工作各類文本》。幾年來，司法所共為全鎮(zhèn)簽訂各類契約3000余份。由于司法所負(fù)責(zé)見證，履約率百分之百，實(shí)現(xiàn)合同履行零糾紛。全鎮(zhèn)16個(gè)行政村，每年大額支出百余萬元以上。由于公益項(xiàng)目建設(shè)宗宗有契約，司法所見證，這些支出全都用在刀刃上，沒出現(xiàn)一起糾紛和上訪事件，過去有名的“告狀村”全部變成契約村。紅星村過去糾紛頻發(fā)，村民因信不過村干部拒絕參加選舉，導(dǎo)致好幾年沒有村干部。契約化管理的春風(fēng)吹進(jìn)紅星村，司法所以法律顧問的身份參與選舉工作，將契約化引入村干部競選環(huán)節(jié)，候選人發(fā)表競職演說和承諾，全部被當(dāng)做白紙黑字的契約，履行見證手續(xù)。結(jié)果，一名競選者贏得群眾信任當(dāng)選。這名當(dāng)選者走上村委會(huì)主任崗位后，許愿并還愿，認(rèn)真按著競職演說和承諾去開展工作，村里面貌大為改觀，落后村變成先進(jìn)村。2016年，雙勝司法所躋身全國先進(jìn)司法所和全區(qū)規(guī)范化司法所行列。罕烏拉街道辦事處司法所在“抓基層、打基礎(chǔ)、促規(guī)范”建設(shè)中，充分發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，積極配合基層政府和村組織依法行政、依法管理，使契約理念深入人心，村務(wù)契約化管理到位。2017年，全街道契約化履約率達(dá)95%，另5%契約糾紛司法所及時(shí)依法調(diào)解，沒出現(xiàn)一起訴訟案件。歐沐淪街道司法所所長白冬梅，經(jīng)常帶領(lǐng)所內(nèi)法律服務(wù)工作者深入社區(qū)和村落，了解契約履行情況，及時(shí)糾正違約苗頭。由于司法所簽約服務(wù)和跟蹤服務(wù)及時(shí)到位，契約各方手掐合同對(duì)照履行、尋找差距成自覺行為，平時(shí)辦事有依據(jù)、打起官司有證據(jù)已深入人心。

司法行政工作人員深入牧點(diǎn)進(jìn)行法治宣傳

村務(wù)契約化管理服務(wù)沖鋒陷陣，使全旗基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)得到很好的練兵。除雙勝司法所躋身全國先進(jìn)司法所和自治區(qū)規(guī)范化司法所外，扎嘎斯臺(tái)司法所烏恩寶音獲得全區(qū)金牌人民調(diào)解員、全市十佳法治人物殊榮；天山司法所林國旺獲得全區(qū)金牌人民調(diào)解員殊榮；天山司法所李艷軍、坤都司法所牧仁倉、天山口司法所郭宏杰等躋身全區(qū)銀牌人民調(diào)解員行列……

讓一紙契約巧避唇槍舌劍

阿旗司法局推行村務(wù)契約化管理以來，各嘎查村找到了村民自治條件下有效避免和解決農(nóng)村牧區(qū)諸多問題的突破口，走活了農(nóng)村治理法治化的一盤棋。農(nóng)村治理契約化這一現(xiàn)代化手段，使各嘎查村由原來的“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?，“?biāo)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨局巍?，“單治”轉(zhuǎn)向“雙治”，“小治”轉(zhuǎn)向“大治”，“粗治”轉(zhuǎn)向“精治”，“短治”轉(zhuǎn)向“長治”。農(nóng)村牧區(qū)治理方式的一系列轉(zhuǎn)變，帶來的是農(nóng)牧民法律意識(shí)“井噴式”增強(qiáng)、今非昔比的干群關(guān)系、不斷加快的發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的法治追求。人們看到的不是官與民，而是甲、乙方；沒有不承擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，也沒有不享受權(quán)利的義務(wù)，確保了農(nóng)牧民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。坤都鎮(zhèn)各嘎查在發(fā)包集體草場時(shí)，一改過去支部書記和嘎查達(dá)一通氣就發(fā)包的簡單做法，而是嚴(yán)格按照新出臺(tái)的村務(wù)契約化管理程序，先征得牧民群眾同意，然后與承包方簽訂草場承包契約，并將承包價(jià)格、履行年限、違約責(zé)任等公布于眾。結(jié)果，過去嘎查干部最頭疼的草牧場發(fā)包工作均順利完成。由于有一紙契約約束，相關(guān)各方認(rèn)真履行，違約必究，過去因簡單操作導(dǎo)致的群眾上訪現(xiàn)象不見了，代之以“手掐合同謀大事、照著條款辦好事、簽字畫押不生事”。超前預(yù)防矛盾糾紛，社會(huì)秩序和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出令人驚喜的轉(zhuǎn)變。

在阿魯科爾沁旗，坤都司法所靠一紙契約推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅僅是個(gè)縮影，這個(gè)縮影放大的是全旗各司法所通過發(fā)揮職能改變基層面貌的可喜局面。2006年至2008年三年間，全旗農(nóng)村牧區(qū)因各類矛盾糾紛引發(fā)的上訪案件共220件，其中因嘎查村務(wù)管理導(dǎo)致的就有159件，占72.7%。實(shí)施契約化管理后，各項(xiàng)村務(wù)行為有了具體規(guī)定和明確標(biāo)準(zhǔn)，契約雙方責(zé)權(quán)明晰，有效防止了村干部和村民的違約違法行為，矛盾糾紛發(fā)生率大幅下降，上訪案件發(fā)生率亦微乎其微。

嘎查村委會(huì)換屆選舉工作歷來備受關(guān)注。旗司法局會(huì)同有關(guān)部門，將村務(wù)契約化管理延伸到選舉工作中，結(jié)果收到奇效。2009年第七次村委會(huì)換屆選舉時(shí)，全旗各村普遍將村務(wù)契約化管理引入村委會(huì)主任選舉工作中，即候選人必須當(dāng)著群眾的面作出任期內(nèi)的創(chuàng)業(yè)承諾，并落到紙面上，簽字畫押，接受跟蹤監(jiān)督。這招果然靈。從當(dāng)年到2012年，全旗245名村委會(huì)主任競選時(shí)作出的1225件承諾，全部兌現(xiàn)完畢。由于競職創(chuàng)業(yè)承諾不光有“紅口白牙”，還有“白紙黑字”，實(shí)行監(jiān)督履行、違約必究等制度，使得每個(gè)村委會(huì)主任都一門心思想事，撲下身子干事，家鄉(xiāng)面貌發(fā)生很大變化，群眾生活舒心，生產(chǎn)順心，看到變化歡心。自從把契約機(jī)制引入村委會(huì)換屆選舉中，不僅讓群眾信得過的人順利當(dāng)選，還給村干部戴上了“緊箍咒”。各嘎查村干部人人許愿還愿，撲倒身子為大伙兒服務(wù)，涌現(xiàn)出于家粉房村主任魏成、前崗臺(tái)村主任趙樹峰等一大批優(yōu)秀“契約村干部”。

簽訂嘎查村級(jí)契約文本

村務(wù)契約化管理，“倒逼”基層政府轉(zhuǎn)換角色。全旗基層干部變官員為服務(wù)員、變領(lǐng)導(dǎo)為服務(wù)蔚然成風(fēng)。同時(shí)，普遍出現(xiàn)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變工作方法，變行政命令為依法行政、依法辦事，農(nóng)村牧區(qū)工作大局變被動(dòng)為主動(dòng)、變事后救火為提前預(yù)防喜人局面。

村務(wù)契約化管理就像一把金鑰匙，打開了一把把農(nóng)村社會(huì)管理的鎖頭。阿魯科爾沁旗司法局推行的這一依法治村的典型經(jīng)驗(yàn)，引起上級(jí)有關(guān)部門高度關(guān)注，并迅速走出阿旗，傳遍各地。2009年12月，赤峰市嘎查村級(jí)組織規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場會(huì)在阿旗召開；2010年5月，赤峰市委、政府下發(fā)《關(guān)于全面推行嘎查村務(wù)契約化管理的意見》；2010年11月，在“全國第一屆基層黨建創(chuàng)新典型案例”評(píng)選活動(dòng)中，阿旗嘎查村級(jí)事務(wù)契約化管理被評(píng)為優(yōu)秀案例，旗政府負(fù)責(zé)人在人民大會(huì)堂參加頒獎(jiǎng)及交流活動(dòng)；2011年4月，內(nèi)蒙古自治區(qū)深化嘎查村務(wù)公開和民主管理暨難點(diǎn)村治理工作會(huì)議選址阿旗；2012年3月，“全國村務(wù)公開民主管理示范單位”經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)召開，阿旗作了典型經(jīng)驗(yàn)交流，并被評(píng)為全國村務(wù)公開、民主管理示范單位。

一紙契約好神奇，繁雜事務(wù)有條理。阿魯科爾沁旗司法局用契約服務(wù)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化，使全旗農(nóng)村牧區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧的喜人局面，旗司法局和所屬各司法所功不可沒。目前，該旗正在將村務(wù)契約化管理向蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗直機(jī)關(guān)以及黨建等延伸，讓契約化這把金鑰匙打開富民強(qiáng)旗“鎖頭”。