縣管校聘背景下教師交流現(xiàn)狀分析與對策

李國強 邵光華

摘? ?要

為促進教育均衡發(fā)展，我國近幾年實施教師流動政策。由于受“校管校用”教師管理制度制約，教師流動實施效果不佳，開始試點“縣管校聘”教師管理改革。分析縣管校聘下的教師流動，發(fā)現(xiàn)又陷入部門合作不暢、教師抗阻、教師歸屬感降低、加劇城鄉(xiāng)教育差距等困境。為解決這些問題，須準確解讀政策內(nèi)涵，深刻領(lǐng)會縣管校聘的主旨要義;賦予教育行政部門財權(quán)和人事權(quán)，做好縣、校協(xié)調(diào);提高農(nóng)村學(xué)校吸引力，讓城區(qū)優(yōu)師愿意來，農(nóng)村優(yōu)師留得住;完善教師流動制度，營造和諧工作氛圍，提高教師歸屬感;深入調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步推進。

關(guān)鍵詞

縣管校聘? 城鄉(xiāng)教師流動? 實施困境? 改進策略

由于歷史、地理自然環(huán)境差異，加之“城市中心”發(fā)展模式的影響，我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展極不平衡。近年來，政府加大對農(nóng)村教育的投入，農(nóng)村辦學(xué)條件有了明顯改善，但城鄉(xiāng)學(xué)校師資差距依然是制約城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的瓶頸。為此，國家頒布了多項政策文件，鼓勵城區(qū)教師跨校交流，支持農(nóng)村教育發(fā)展。在具體實施過程中，各地探索出了“送教下鄉(xiāng)”“頂崗支教”以及“互派交流”等多種形式的流動方式。但由于我國教師管理實行的基本制度是“校管校用”，教師流動大多是“人走關(guān)系留”的柔性交流。教師流動期間仍受原學(xué)校管理，流動教師在流入學(xué)校里因?qū)儆凇熬滞馊恕?，不能全身心地投入到交流學(xué)校的教學(xué)工作中，教學(xué)質(zhì)量難以保證[1]。為彌補這一弊端，個別地方嘗試采用了“人走關(guān)系走”的剛性流動。但由于“校管校用”下每個學(xué)校的教師崗位比例結(jié)構(gòu)相對固定，流動教師到新學(xué)校后，學(xué)校往往不能提供與其職稱相應(yīng)的崗位，造成高職低聘，甚至沒有崗位的現(xiàn)象，這不僅影響交流教師在學(xué)校的地位和工資收入，也嚴重挫傷其工作積極性[2]。另外，學(xué)校、行政部門與教師主體三者目標(biāo)不一致，從而導(dǎo)致教師流動政策面臨失真的危險[3]?？傊?，條塊分割的“校管校用”教師管理制度嚴重阻礙區(qū)域教師的科學(xué)有序流動。為打破這一制度障礙，2014年，教育部、財政部、人社部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，要求全面推進義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。2015年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》，再次強調(diào)縣管校聘改革，同年，縣管校聘模式在北京、吉林等地的19個示范區(qū)試行。目前，安徽、浙江等省已全面鋪開，縣管校聘改革步入快車道?？h管校聘為縣域統(tǒng)籌配置師資提供了制度保障，但在實施過程中卻遭遇困境。

一、縣管校聘背景下教師交流的困境

縣管校聘旨在優(yōu)化教師資源配置，促進縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。從政策意圖來看，行政部門希望通過教師的定期流動，給鄉(xiāng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校輸入優(yōu)秀教師[4]。所以，縣管校聘起初被看成解決教師流動諸多問題的一劑良藥。但縣管校聘在一些區(qū)縣實施中遇到新的問題，有的地方甚至處于進退兩難境地，致使縣管校聘效果大打折扣。

1.縣管校聘相關(guān)方缺乏有效協(xié)調(diào)機制

縣管校聘涉及教育、組織、編制、財政、人力資源社會保障等多個縣級部門，比如教育部門需規(guī)劃教師流動具體方案，財政部門要對教師流動提供經(jīng)費支持，人力資源社會保障部門要對教師流動給予政策支持，機構(gòu)編制部門要做教師編制的變動等。但是，在縣管校聘實施過程中，相關(guān)部門缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，部門之間配合不當(dāng)，教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致行政效率低下[5]。如有的地方因教師崗位標(biāo)準設(shè)置不甚合理，部分學(xué)校教師超缺編問題嚴重[6]。研究顯示，縣（區(qū)）開展教師流動工作的瓶頸之一是行政部門之間協(xié)調(diào)難度較大[6]。另外，縣管校聘還涉及縣級部門與學(xué)校之間的矛盾。由于縣管校聘打破教師與學(xué)校間的人事關(guān)系束縛，導(dǎo)致校長權(quán)利受到限制，出現(xiàn)校長對流動教師管理不到位，部分流動教師以“系統(tǒng)人”為由不服從校領(lǐng)導(dǎo)的管理，導(dǎo)致校長感嘆學(xué)校越來越難管。

2.教師對縣管校聘流動政策認可度不高

從人性的角度來講，多數(shù)人喜歡過安穩(wěn)的日子，不想頻繁流動。在實施“人走關(guān)系留”的柔性流動時，有些教師雖然心有怨言，但考慮到流動只是暫時的，一段時間后還可以回到原單位，“流動”不過是正常工作中的“小插曲”，還能接受。但縣管校聘下的教師流動，割斷了教師與原有學(xué)校之間的隸屬關(guān)系，是與原單位的徹底分手，對教師的家庭生活及未來發(fā)展帶來較大影響。教師參與交流輪崗的意愿整體而言比較低[7]，尤其對于城區(qū)教師，若流動到農(nóng)村學(xué)校，除了工作、生活等方面帶來不便外，農(nóng)村學(xué)校的生活環(huán)境及工作條件可能會帶來不適應(yīng)，其原來可以享用的壟斷性教育資源、優(yōu)質(zhì)生源、更多的專業(yè)發(fā)展機會將不存在，使得他們產(chǎn)生強烈的不安全感，參與流動的積極性大大降低[4]。不僅如此，城區(qū)教師流動聘期結(jié)束后，能否再返回城區(qū)也是未知，未來發(fā)展的不確定性，更增加了城區(qū)教師對縣管校聘教師流動的抵觸和抗拒心理。

3.縣管校聘下教師流動導(dǎo)致教師歸屬感降低

校管校用下的教師流動，往往教師在新學(xué)校任教，人事關(guān)系在原學(xué)校，導(dǎo)致流動教師可能“人在曹營心在漢”，對流入學(xué)校缺乏歸屬感。但實行縣管校聘后，教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)為“系統(tǒng)人”，學(xué)校對于教師的管理權(quán)限迅速下降，教師對學(xué)校原有的依存關(guān)系不再那么牢固。特別是校內(nèi)競聘時，除少數(shù)教師自愿外出流動外，絕大多數(shù)教師會使出渾身法術(shù)力保自己能夠留在校內(nèi)，而學(xué)校又必須完成上級下達的流動名額，這勢必讓學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與普通教師及教師同事之間產(chǎn)生隔膜，關(guān)系緊張?？梢哉f該制度在一定程度上未考慮教師隊伍的本位性和歸屬性，以及學(xué)校文化制度的主體性和傳承性[8]。另外，縣管校聘政策規(guī)定，教師在一所學(xué)校工作時間達到規(guī)定年限，必須流動到其他學(xué)校。在新學(xué)校工作一段時間后，不知又將競聘到哪所學(xué)校。這就意味著，任何一位教師都不可能像以前一樣長期在一所學(xué)校工作，教師漂泊感增加的同時，學(xué)校歸屬感降低。而歸屬感降低直接拉大教師與學(xué)校的心理距離，把自己看成學(xué)校中可有可無的人，學(xué)校榮辱與己關(guān)聯(lián)不大，工作責(zé)任心弱化，備課不再精細，上課不再投入，教學(xué)效果可想而知，為學(xué)校發(fā)展獻計獻策更是無從談起。

4.縣管校聘競聘方式在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)教育差距

縣管校聘在各試點單位操作模式大同小異，一般采用教師競聘上崗的方式，包括三個環(huán)節(jié)：校內(nèi)競聘、學(xué)區(qū)競聘和縣域內(nèi)競聘。第一輪，“校內(nèi)競聘”：教師提出申請，學(xué)校組織競聘小組進行資格審查，量化打分，按照分數(shù)排序，通常是低分人員校內(nèi)落聘。第二輪，“學(xué)區(qū)競聘”：各校首輪落聘人員，去學(xué)區(qū)內(nèi)其他有崗位的學(xué)校應(yīng)聘，同樣是量化打分，低分者落聘。第三輪，“縣域內(nèi)競聘”：前兩輪落聘者，參加縣域內(nèi)有崗位學(xué)校競聘，但大多是農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校。第三輪仍然落聘者，將被組織待（頂）崗培訓(xùn)。經(jīng)培訓(xùn)和考核仍不能上崗的，進入解聘程序。

根據(jù)上述競聘規(guī)則，城區(qū)學(xué)校落聘出局的大多是教學(xué)業(yè)績不佳的教師，經(jīng)過幾輪這樣的縣管校聘，留下來的都是教學(xué)骨干和育人能手。城區(qū)學(xué)校師資力量得到優(yōu)化，師資結(jié)構(gòu)逐步改善，教研氛圍愈加濃厚，學(xué)校運行更加高效，教學(xué)質(zhì)量進一步提升。反觀農(nóng)村學(xué)校，則是另一番凄涼景象：每年流動來的教師大多是城區(qū)學(xué)校的落聘者，他們對農(nóng)村學(xué)校發(fā)揮的“引領(lǐng)”作用可想而知。雖然也有部分城區(qū)優(yōu)秀教師主動申請流動到農(nóng)村學(xué)校，但大多是為職稱晉升而來，無意在農(nóng)村學(xué)?！按虺志脩?zhàn)”，一旦職稱晉升成功，就盡早“撤離”，他們對農(nóng)村教師的帶動和輻射作用也有限。更令人擔(dān)憂的是，鄉(xiāng)村教師流入城鎮(zhèn)的意愿較大[9]，而縣管校聘猶如一條綠色通道，部分農(nóng)村優(yōu)秀教師通過“競聘”過五關(guān)斬六將流動到城區(qū)學(xué)校，這不僅導(dǎo)致農(nóng)村原有優(yōu)秀教師流失，還干擾其他教師扎根農(nóng)村任教的決心和發(fā)展規(guī)劃。若長此以往，城鄉(xiāng)學(xué)校差距更大，強者更強，弱者更弱，城鄉(xiāng)教育發(fā)展更不均衡。

二、有效促進縣管校聘教師流動的對策

1.準確解讀政策內(nèi)涵，讓廣大教師深刻領(lǐng)會“縣管校聘”主旨要義

推行縣管校聘的根本目的是通過教師管理體制變革，促進教師資源的科學(xué)調(diào)配，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，促進教育公平。根據(jù)國外經(jīng)驗來看，科學(xué)合理的教師流動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡的有效措施。但不少地方在縣管校聘推進過程中，由于政策宣傳力度不夠，有些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師對縣管校聘教師流動產(chǎn)生誤解。比如，有的城區(qū)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認為教師流動就是削峰填谷，人為阻礙優(yōu)質(zhì)學(xué)校的正常發(fā)展;也有城區(qū)教師則認為縣管校聘教師流動就是沒事找事，給老師們找麻煩。對政策的種種誤讀，導(dǎo)致部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或教師對縣管校聘教師流動政策消極應(yīng)對，或抵觸抗阻。政策順利實施，不僅要考慮政策價值的合理性，而且還要創(chuàng)造良好的支持性環(huán)境[10]。因此，推進縣管校聘教師流動，僅僅通過下發(fā)文件、開會傳達的形式是遠遠不夠的，建議充分利用現(xiàn)代傳播媒介宣傳縣管校聘政策。比如政府部門開發(fā)縣管校聘微信公眾號，通過“公眾號”推送與政策有關(guān)的文章、新聞、微視頻等，以解讀政策內(nèi)涵，糾正錯誤認知，分享實踐經(jīng)驗。當(dāng)然還可以開展以縣管校聘為主題的教師座談、主題沙龍、辯論賽、知識競賽、優(yōu)秀流動教師評選等活動，讓教師都能正確理解改革的緣由和目的，真正認識到縣管校聘教師流動的正確性、重要性和緊迫性，尤其增強城區(qū)教師參與流動的使命感和責(zé)任感，形成促進改革的良好氛圍，這對有效開展縣管校聘教師流動至關(guān)重要。

2.賦予教育行政部門財權(quán)和人事權(quán)，做好縣、校協(xié)調(diào)

改革就會牽扯到多方利益，甚至是牽一發(fā)而動全身?？h管校聘改變了傳統(tǒng)教師人事管理體制，關(guān)系到多個部門之間的權(quán)力分配和資源配置，必然會帶來各方協(xié)調(diào)問題。不可否認，教育行政部門在整個政府結(jié)構(gòu)中還處于弱勢地位。若沒有強有力的制度，教育行政部門很難調(diào)動各方力量積極配合。因此，建議以政府發(fā)文的形式，組建由縣（區(qū)）政府直管的縣管校聘教師流動領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予其財權(quán)和人事權(quán)，且由縣（區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組有權(quán)獨立進行縣域內(nèi)教師的人事編制調(diào)整、教師流動經(jīng)費的預(yù)算與執(zhí)行等。縣管校聘教師流動領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)樹立教育發(fā)展均衡化、整體化觀念，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，以全局性思維做好縣域內(nèi)教師流動戰(zhàn)略規(guī)劃，建設(shè)全縣各學(xué)校教師需求電子平臺，為城鄉(xiāng)學(xué)校選聘教師提供全面、及時、準確的信息支持。另外還要做好縣級教育部門與學(xué)校的協(xié)調(diào)溝通。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)縣區(qū)教育整體規(guī)劃，積極配合城鄉(xiāng)教師流動工作，做好公平公正的競聘工作，做好流動教師的流入及流出銜接工作，做好教師培養(yǎng)和學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，讓城鄉(xiāng)教師流動真正發(fā)揮積極效果。

3.提高農(nóng)村學(xué)校吸引力，讓城區(qū)優(yōu)師愿意去，讓鄉(xiāng)村教師愿意留

近幾年，各級政府重視農(nóng)村學(xué)校建設(shè)，農(nóng)村學(xué)校煥然一新，教學(xué)設(shè)施甚至趕超部分城區(qū)學(xué)校。與城區(qū)學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校最大的軟肋就是農(nóng)村教師收入偏低，發(fā)展空間受限。因此，提高農(nóng)村學(xué)校教師工資待遇、拓寬農(nóng)村教師發(fā)展空間就成為解決城鄉(xiāng)教師均衡流動的牛鼻子問題。就現(xiàn)實而言，不能僅依靠教師的道德行為，更應(yīng)積極探尋具有實際意義的應(yīng)對策略，如制定切實的利益補償機制以及完善的配套保障機制[11]。日本是世界上教師流動最為成功的國家，其有些做法值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。比如：消除縣域內(nèi)學(xué)校間教師工資收入差距，確保教師在城鄉(xiāng)流動過程中工資待遇保持不變;發(fā)放農(nóng)村教師津貼，對偏遠地區(qū)學(xué)校教師增發(fā)“偏僻地區(qū)津貼”，對流動到農(nóng)村學(xué)校的教師，除了農(nóng)村教師津貼，再增發(fā)交通補助、生活補助等[12]?？傊?，讓農(nóng)村教師（包括流動到農(nóng)村學(xué)校的教師）的收入明顯高于城區(qū)教師;教育部門在分配專業(yè)技術(shù)職稱和特級教師名額時適當(dāng)向農(nóng)村薄弱學(xué)校傾斜，鼓勵有條件的地區(qū)單獨建立農(nóng)村和艱苦邊遠地區(qū)中小學(xué)教師職稱評審委員會或評審組，進行單獨評審，以提升農(nóng)村學(xué)校教師的發(fā)展空間;繼續(xù)堅持將農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷作為申報職稱評審和評選特級教師的必備條件。通過采取上述舉措，城區(qū)有些優(yōu)秀教師看到在農(nóng)村學(xué)校會有更高的收入，會獲得更好的發(fā)展機會，將會主動申請到農(nóng)村學(xué)校任教。

另外，還要采取措施讓農(nóng)村優(yōu)秀教師安心留在農(nóng)村學(xué)校發(fā)展?？h區(qū)教育部門可設(shè)立農(nóng)村骨干教師專項基金，用于獎勵農(nóng)村優(yōu)秀教師;區(qū)域教育主管部門以及教研部門在實施教研、培訓(xùn)、專業(yè)引領(lǐng)過程中，向鄉(xiāng)村教師傾斜，讓農(nóng)村教師擁有更多的專業(yè)提升機會;建設(shè)農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房，改善農(nóng)村教師的工作和生活環(huán)境。當(dāng)農(nóng)村教師的發(fā)展空間更廣、幸福感更強，待遇和社會地位都提高了，他們想去城區(qū)學(xué)校的意愿自然會降低，扎根農(nóng)村學(xué)校的意愿就會大大增強。

4.完善教師流動制度，提高教師對流入校的歸屬感

我們不可否認教師流動的合理性和必要性，但同樣不可忽視歸屬感和穩(wěn)定性對教師職業(yè)發(fā)展的影響。因此，讓教師獲得歸屬感應(yīng)是學(xué)校工作的重中之重。針對縣管校聘教師流動導(dǎo)致教師歸屬感缺失問題，我們認為應(yīng)做好以下工作。

（1）完善教師流動制度。為吸引城區(qū)優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校任教，文件強調(diào)“將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報評審高級教師職務(wù)（職稱）和特級教師的必備條件”。有些城區(qū)優(yōu)秀教師為了晉升職稱，被迫到農(nóng)村學(xué)校任教1年。若除去剛到學(xué)校的適應(yīng)期和快要離開學(xué)校的震蕩期，流動教師真正融入農(nóng)村學(xué)校的時間屈指可數(shù)，學(xué)校歸屬感基本無從談起。根據(jù)卡茲組織壽命理論：組織成員變動的最佳間隔時間為5年[13]。結(jié)合我國中小學(xué)實際情況，我們建議，在保證農(nóng)村學(xué)校足夠吸引力的前提下，把“農(nóng)村工作經(jīng)歷時間”延長至6年。我國小學(xué)是6年制，正好可避免學(xué)生學(xué)習(xí)中途更換教師;我國初中是3年制，6年的流動期正好可任教兩個循環(huán)。這樣，既有利于流動教師更好地投入教學(xué)，體驗付出帶來的成就感，還能達到“此心安處是吾鄉(xiāng)”的效果，增強對流入學(xué)校的歸屬感。

（2）注重學(xué)校對教師的人文關(guān)懷，營造和諧工作氛圍?？h管校聘雖然提倡教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，但教師的工作與生活都以學(xué)校為載體，是無法脫離學(xué)校組織而單獨存在的，因此，學(xué)校在教師歸屬感的體驗中具有無可替代的地位。甚至說教師是否獲得歸屬感很大程度上取決于學(xué)校管理。為此，學(xué)校首先要做好教師流出與流入的銜接工作：教師剛流動到新學(xué)校時，環(huán)境不熟悉，學(xué)校文化不適應(yīng)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要幫助解決因流動帶來的工作或生活問題，增強教師對新學(xué)校的身份認同感。其次，對于關(guān)乎學(xué)校發(fā)展和教師切身利益的事務(wù)，鼓勵教師積極參與，建言獻策，增強教師的主人翁意識。再次，創(chuàng)造條件，培養(yǎng)教師合作精神，增強群體意識和團隊凝聚力。最后，學(xué)校還要為教師的專業(yè)發(fā)展搭建平臺，比如采取師徒制，培養(yǎng)年輕教師快速成長;鼓勵教師外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)，開拓教師視野;邀請名師來學(xué)校指導(dǎo)，培育優(yōu)秀教師參加各級比賽，提高教師的成就感。

5.不斷調(diào)研總結(jié)，穩(wěn)步推進政策

縣管校聘作為教師管理制度的巨大變革，涉及多方利益，具體落實中要讓各方都能接受，并非易事。因此，政策制定者和執(zhí)行者都要充分認識到這項改革的艱巨性和復(fù)雜性，既要有知難而進的膽量和勇氣，又要有謹慎的態(tài)度和務(wù)實的做法。首先，推行縣管校聘政策時，要充分調(diào)研，發(fā)揮民主，廣泛聽取各方意見和建議，既要做好頂層設(shè)計，又要把各項工作做實、做細、做精，注重保護流動教師基本權(quán)益，保證整個操作過程公平、公正、公開，加強監(jiān)督檢查，做到褒貶到位，獎懲分明。其次，做好反思總結(jié)工作：既要吸取教訓(xùn)，又要分享經(jīng)驗，尤其對于縣管校聘競聘方式產(chǎn)生的與教育均衡發(fā)展背道而馳的后果，要引起深刻反思。有些地方取得的新進展、新舉措、新經(jīng)驗，要注重提煉，并加以推廣。比如有的省份對于經(jīng)濟實力較差而無法承受城鄉(xiāng)教師流動財政支出的區(qū)縣，采取省級財政統(tǒng)籌，以確保城鄉(xiāng)教師流動工作的有效開展。再次，縣管校聘試點單位，遇到困難和挑戰(zhàn)，要敢于面對問題，對于暴露出來的問題，集思廣益想方設(shè)法解決，絕不能逃避和掩蓋問題。最后，縣管校聘實施中要慎重行事，在試點縣區(qū)出現(xiàn)的尖銳問題尚未解決之前，切不可操之過急，一哄而上，否則，會適得其反?？傊h管校聘下的城鄉(xiāng)教師流動推進工作，一定要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，在認真總結(jié)試點縣域經(jīng)驗的過程中，穩(wěn)步推進。

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