土地資源錯配與環(huán)境污染

黨的十九大報告明確指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。為了建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，提出了“到2020年，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”的一系列新要求。作為“五位一體”戰(zhàn)略布局之一的生態(tài)文明建設(shè)，在有利于改善環(huán)境質(zhì)量的同時，實際上也有助于中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式的推進。作為經(jīng)濟發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，土地這一稀缺資源在經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過程中配置合理與否就顯得尤為重要。為實現(xiàn)招商引資，不少地區(qū)工業(yè)用地的出讓價格甚至低于土地開發(fā)成本，工業(yè)用地蔓延擴張、工業(yè)園區(qū)荒蕪閑置、低效使用與高價地頻現(xiàn)的商服用地市場形成鮮明對比。工業(yè)污染可以視為環(huán)境污染的重要源頭，那么地方政府對土地資源的配置方式是否與環(huán)境污染之間存在必然的聯(lián)系？

本文基于2007—2014年230個地級市相關(guān)數(shù)據(jù)，探討土地資源錯配對環(huán)境污染的影響。本文的創(chuàng)新點和研究意義在于：（1）在研究視角上，從土地資源配置視角檢驗土地資源錯配對環(huán)境污染的影響，拓展了現(xiàn)有關(guān)于地方政府行為對環(huán)境污染影響的研究；（2）在研究樣本上，通過搜集整理2007—2014年中國土地交易市場的相關(guān)數(shù)據(jù)，從地級市層面研究土地資源錯配與環(huán)境污染的關(guān)系，并將空氣污染指數(shù)作為環(huán)境污染的代理變量做了進一步探討，相對于省級層面樣本，研究結(jié)論更加穩(wěn)健可靠；（3）在研究意義上，研究土地資源錯配對環(huán)境污染的影響及其中間機制，為理解中國環(huán)境污染問題提供了一個新的線索，也為政府遏制環(huán)境污染提供了一個新的思路。

理論機制與研究假說

由政府主導(dǎo)的土地資源配置模式是中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要支撐，政府通過對土地資源及其剩余收益的配置拉動轄區(qū)投資、減少外部性問題和實現(xiàn)經(jīng)濟增長，但相伴而來的是土地資源利用效率低下和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等問題。追求轄區(qū)財政收入增加和GDP增長的地方政府，更傾向于通過控制土地資源配置形成出讓價格歧視，從而扶持轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和吸引外來企業(yè)進駐，而這種土地資源配置模式具有低配置、低效率、高代價和不可持續(xù)的特點。對此，基于土地資源錯配通過抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)創(chuàng)新形成粗放式的經(jīng)濟增長方式來論述其對環(huán)境污染的影響如下：

（1）土地資源錯配通過鎖定粗放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對環(huán)境產(chǎn)生不利影響

土地資源錯配對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的阻礙富有濃厚的政府行政干預(yù)與控制的制度色彩。土地要素實際上是掌握在各地方政府手中，作為土地一級供應(yīng)市場的實際壟斷者，土地要素資源的配置成為地方政府招商引資、增加財政收入和“以地謀發(fā)展”的主要籌碼。這種扭曲的發(fā)展觀，使得地方官員對GDP過分關(guān)注，在可利用資源有限的情況下，會促使地方官員盲目招商引資，忽視民生和諧。

土地資源錯配阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有如下兩個途徑。一是擴大工業(yè)用地規(guī)模和壓低工業(yè)用地價格，利用出讓價格競爭優(yōu)勢實現(xiàn)招商引資，通過創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)集聚，以增加就業(yè)和謀取短期內(nèi)的經(jīng)濟快速增長。二是限制商服用地規(guī)模和提高商服用地價格，利用掛牌出售土地進行有效融資，緩解土地財政收入壓力，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動轄區(qū)經(jīng)濟增長。短期來看，地方政府在提供工業(yè)用地和商服用地上的“雙二手”供地策略，快速推動了轄區(qū)工業(yè)化的發(fā)展，有效增加了地方政府的財政收入。但長期來看，弊端顯而易見。為了在晉升錦標賽中脫穎而出，官員更為關(guān)心的是土地引資的規(guī)模而非質(zhì)量。土地資源錯配導(dǎo)致制造業(yè)超常規(guī)發(fā)展、產(chǎn)能嚴重過剩和服務(wù)業(yè)有效供給相對不足。土地資源向中低端制造業(yè)傾斜，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的正常生命周期被打亂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級滯后和利潤率扭曲阻礙了技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，強化了中低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性。此外由于地方政府競相降低工業(yè)用地價格，使得低生產(chǎn)率的中低端工業(yè)企業(yè)得以繼續(xù)生產(chǎn)不被淘汰，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的重要表現(xiàn)是經(jīng)濟服務(wù)化，服務(wù)業(yè)發(fā)展受限必定不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化演變。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動對環(huán)境質(zhì)量存在顯著影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化是改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對環(huán)境質(zhì)量的作用主要體現(xiàn)在以下方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接決定了生產(chǎn)過程中所消耗資源的種類和水平，從而直接關(guān)系到環(huán)境質(zhì)量的高低；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化過程中，資源從低利用效率產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到高利用效率產(chǎn)業(yè)，提高資源利用效率的同時減少了廢棄物的排放量，對環(huán)境質(zhì)量有積極作用。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過度工業(yè)化必然加劇工業(yè)污染物的排放，從而對環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

（2）土地資源錯配通過阻礙技術(shù)創(chuàng)新對環(huán)境產(chǎn)生不利影響

首先，土地資源錯配極大地降低了工業(yè)企業(yè)的成本，增大了企業(yè)的獲利空間，從而導(dǎo)致企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生惰性。工業(yè)區(qū)別于服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵點就在于缺乏區(qū)位異質(zhì)性，其產(chǎn)品的消費市場并非局限于本地市場，而是面向全國市場甚至全球市場，在激烈的市場競爭壓力下，其對土地等要素價格極為敏感。因此，地方政府低價出讓工業(yè)用地的政策對流動性較強的工業(yè)企業(yè)而言可以顯著降低生產(chǎn)成本，由此在市場競爭中獲得優(yōu)勢，增加企業(yè)的利潤。雖然技術(shù)進步可以為企業(yè)帶來收益，但其不確定性較大，相比于政府提供低價土地降低成本而言，逐利的企業(yè)則缺乏技術(shù)創(chuàng)新動力。

其次，企業(yè)傾向于捕捉和利用土地資源錯配所創(chuàng)造的尋租機會獲取超額利潤，從而缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力。工業(yè)企業(yè)進駐有助于短期內(nèi)拉動轄區(qū)經(jīng)濟增長，而土地出讓價格歧視又有助于工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本的降低。認識到雙方互惠互利的企業(yè)，更傾向于通過建立與地方官員的聯(lián)系以獲得低成本資金或其他稀缺的生產(chǎn)要素，從而獲取超額利潤或租金收益。加之現(xiàn)階段中國知識產(chǎn)權(quán)保護制度尚處于逐步完善階段，企業(yè)進行自主研發(fā)面臨的風險較大，要素市場扭曲以及由此激發(fā)的尋租活動對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的負向激勵效應(yīng)可能就愈加顯著。

最后，地方政府土地出讓價格歧視，使得低效工業(yè)企業(yè)得以不被淘汰，擠占了服務(wù)業(yè)等新興企業(yè)的資源。作為大部分地區(qū)經(jīng)濟支柱的第二產(chǎn)業(yè)受到政績訴求較為強烈的官員的青睞。在招商引資過程中，許多地區(qū)工業(yè)用地的實際出讓價格是低于土地開發(fā)成本的。土地資源錯配使得一些處于低級產(chǎn)業(yè)鏈上原本應(yīng)該具有較低利潤率的企業(yè)，在實際層面上具有較強的盈利能力，由此不被淘汰得以生存，阻止了要素資源從虧損企業(yè)的退出。

技術(shù)創(chuàng)新對環(huán)境問題的緩解有著積極作用。一方面，一般意義上的技術(shù)創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)勞動生產(chǎn)率和能源利用率的提高。勞動生產(chǎn)率會對本地區(qū)及周邊地區(qū)的環(huán)境污染產(chǎn)生影響，能源無效率和低效率利用是導(dǎo)致污染物排放的重要原因。另一方面，越先進的技術(shù)往往越綠色，落后的技術(shù)往往會被新技術(shù)和更為清潔的技術(shù)替代。通過技術(shù)創(chuàng)新使得高耗能、高污染設(shè)備得以淘汰，取而代之的是低能耗、低污染的清潔設(shè)備。

基于上述分析，提出如下假設(shè)：土地資源錯配強化了中低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，形成粗放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的鎖定效應(yīng)，并且擠占了新興企業(yè)的資源，對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生阻礙效應(yīng)，進而不利于環(huán)境質(zhì)量改善。

實證結(jié)論與分析

（一）模型設(shè)定

為了考察土地資源錯配對環(huán)境污染的影響，本文構(gòu)建如下計量模型：

其中，i表示城市，t表示時期；Poollit表示i城市第t年的環(huán)境污染；Lrmit表示i城市第t年的土地資源錯配；Z為控制變量集合；εit表示隨機擾動項。

（二）數(shù)據(jù)來源與變量設(shè)定

為了驗證以上研究假說，本文基于2007—2014年中國230個地級市的面板數(shù)據(jù)實證檢驗土地資源錯配對環(huán)境污染的影響。各變量數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源年鑒》。具體變量設(shè)定如下：

解釋變量為土地資源錯配，本文搜集整理了全國每宗土地市場交易額、成交面積和成交類型，然后將其加總到城市層面，整理出商服用地平均價格和工業(yè)用地平均價格，采用商服用地平均價格與工業(yè)用地平均價格之比度量土地資源錯配。對于土地資源錯配的衡量，本文并沒有選擇已有的工業(yè)用地協(xié)議出讓面積占比或工礦倉儲用地面積占比指標?？紤]到作為資源配置的核心機制，相比于面積而言，價格更能影響要素市場配置狀況。一方面，地方政府通過干預(yù)調(diào)控土地資源價格造成土地要素市場上的價格扭曲，從而通過為企業(yè)提供優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進駐；另一方面，作為理性人的企業(yè)追求的是自身利益最大化，土地資源的價格因素對于企業(yè)的生產(chǎn)成本顯得至關(guān)重要。

被解釋變量為環(huán)境污染，水污染指標為各地級市工業(yè)廢水排放量與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值，空氣污染指標為各地級市工業(yè)SO2排放量與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值?？刂谱兞坎糠郑匀司鵊DP衡量經(jīng)濟增長，同時加入人均GDP平方項；以二產(chǎn)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以財政自主權(quán)衡量制度環(huán)境；以外商投資工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值衡量FDI。

考慮到可能存在的內(nèi)生性問題，本文基于動態(tài)面板模型中的兩步系統(tǒng)廣義矩估計（GMM）考察土地資源錯配對環(huán)境污染的影響。滯后一期與當期水污染在1%的水平下顯著正相關(guān)，滯后一期與當期空氣污染存在顯著正相關(guān)關(guān)系，說明環(huán)境污染存在動態(tài)持續(xù)變化特征，如果政府沒有及時采取措施治理當期環(huán)境污染問題，將會加劇下一期的環(huán)境污染程度。土地資源錯配在10%的水平下加劇了水污染，在1%的顯著性水平上加劇了空氣污染，說明商服用地價格與工業(yè)用地價格差距越大，對環(huán)境污染的影響越嚴重?；净貧w結(jié)果符合預(yù)期，即地方政府在工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中通過壓低工業(yè)供地價格、抬高商服用地價格將土地資源傾向于工業(yè)，扭曲配置土地資源，致使工業(yè)快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展受到抑制，最終加劇了環(huán)境污染。當?shù)貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)調(diào)整為第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)時，環(huán)境質(zhì)量會惡化，而由第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)向第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)調(diào)整則有助于環(huán)境污染問題的改善。因此，地方政府扭曲配置土地資源的做法加劇了環(huán)境污染，并且土地資源錯配程度越大，污染問題愈嚴重。

考慮到中國東部地區(qū)和中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，地方官員在晉升壓力和動力方面存在較大差異，由此對土地資源的干預(yù)和控制程度也會有所差別。本文對230個地級市按東部地區(qū)和中西部地區(qū)劃分，在分地區(qū)的基礎(chǔ)上進一步加以探討。結(jié)果顯示，土地資源錯配對東部地區(qū)和中西部地區(qū)工業(yè)廢水的排放情況均有顯著加劇作用，對空氣污染的影響則主要集中在中西部地區(qū)。這可能是由于中西部地區(qū)拉動經(jīng)濟發(fā)展更多地是依賴于煤礦等能源的大量投入，地方政府在土地資源配置的過程中更多地將土地向資源密集型企業(yè)傾斜，大力發(fā)展煤礦等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從而帶來了工業(yè)SO2的大量排放。綜合來看，相較于東部地區(qū)，中西部地區(qū)土地資源錯配對環(huán)境污染的影響更大且更顯著?？紤]到中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展可能更多地依賴于承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，招商引資競爭更為激烈。地方官員出于政績訴求，在招商引資過程中更傾向于關(guān)注引資規(guī)模而非引資質(zhì)量，引資底線競次效應(yīng)更為凸顯。

本文進一步對土地資源錯配加劇環(huán)境污染的兩個內(nèi)在機制進行探討：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；二是技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新指標（Patent）以取自然對數(shù)后的發(fā)明專利申請量來衡量。結(jié)果顯示土地資源錯配在1%的顯著性水平上顯著抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)創(chuàng)新。這與前文理論分析相符。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)創(chuàng)新均在1%的顯著性水平上對工業(yè)廢水排放起到抑制作用，同樣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)創(chuàng)新也可以顯著減少工業(yè)SO2的排放。結(jié)果符合本文假設(shè)，即地方政府大規(guī)模低價出讓工業(yè)用地的同時限制性高價出讓商服用地的“雙二手”供地策略，使得土地資源錯配造成工業(yè)企業(yè)蔓延發(fā)展和服務(wù)業(yè)發(fā)展受限，進而形成粗放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的鎖定效應(yīng)，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的同時限制了新興企業(yè)的發(fā)展，不利于技術(shù)創(chuàng)新活動的開展，最終造成環(huán)境污染問題不斷加劇。

研究結(jié)論與政策建議

特有的中國式分權(quán)體制使得經(jīng)濟增速成為地方政府的首要目標，關(guān)乎地區(qū)之間招商引資的競爭逐步演變?yōu)橥恋貎r格之爭。地方政府低價出讓工業(yè)用地和高價出讓商服用地的“雙二手”供地策略，導(dǎo)致土地資源在產(chǎn)業(yè)間的錯配。工業(yè)用地的蔓延擴張、低效使用與高價地頻現(xiàn)的商服用地形成鮮明反差，由此作為污染物主要來源的工業(yè)企業(yè)在政府扭曲的資源配置下超常規(guī)發(fā)展。基于此，本文利用2007—2014年中國230個地級市的相關(guān)數(shù)據(jù)，實證檢驗土地資源錯配對環(huán)境污染的影響，并對其內(nèi)在機制進行探討。研究結(jié)果表明：（1）總體來看，地方政府對土地資源的管制權(quán)、定價權(quán)和分配權(quán)使得土地資源在產(chǎn)業(yè)間錯配，這種低效率、高代價和不可持續(xù)的扭曲配置對兩類工業(yè)污染物的排放均表現(xiàn)出顯著加劇作用；（2）分地區(qū)來看，土地資源錯配對不同地區(qū)和不同污染物的影響有所差別，具體而言，中西部地區(qū)土地資源錯配造成了水污染和空氣污染的進一步惡化，東部地區(qū)土地資源錯配對環(huán)境污染的影響則表現(xiàn)為對水污染的影響；（3）中間機制檢驗結(jié)果來看，土地資源錯配一方面強化了中低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，形成粗放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的鎖定效應(yīng)，阻礙了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，另一方面降低了工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本，使中低端企業(yè)不被淘汰的同時擠占服務(wù)業(yè)等新興企業(yè)的資源，對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生阻礙效應(yīng)，最終不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

基于上述研究結(jié)論，筆者提出如下政策建議：

（1）不斷完善政績考核機制。地方政府應(yīng)弱化經(jīng)濟目標為主導(dǎo)的壓力型考核機制，優(yōu)化地方政府財權(quán)與事權(quán)的匹配度，減輕對土地財政的依賴度，避免為實現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟快速增長而帶來土地資源錯配中的短視和扭曲行為；

（2）改革土地出讓和征用制度，進一步推進要素市場化程度。推進土地資源配置方式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)，建立工業(yè)用地和商服用地出讓價格的協(xié)調(diào)機制，以消除地方政府扭曲土地資源配置的動機來優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)；

（3）大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點治理污染企業(yè)，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，將有效緩解發(fā)展過程中的污染治理壓力。同時增加科研投入和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，提高能源利用效率和推廣可替代清潔能源。