火耗歸公”與廉政“縮水”

李曉巧

歷史上有個通常說法是，清朝雍正年間實行的“火耗歸公”和養(yǎng)廉銀制度促進了當時的官員廉政。

先來看什么叫作“火耗”？《清史稿》 中有個官方解釋，“蓋因本色折銀，镕銷不無折耗，而解送往返，在在需費，州縣征收，不得不稍取盈以補折耗之數(shù)”—— 話說得很委婉，意思是，賦稅征收銀兩了，百姓繳納的很多散銀在镕鑄成大錠銀兩時，會有損耗，而且，地方政府解送稅賦銀兩到國庫去，中途也需要運輸押護的開銷，于是，不得不向百姓多征收一些銀兩，這個“補折耗之數(shù)”就是常說的“火耗”。說白了，“火耗”就是一種地方政府在國家法定稅賦之外的額外加征。

康熙五十一年 （1712年），最高統(tǒng)治者曾開明大度地宣布：“新增人丁永不加賦?！币援斈甑亩愘x標準作為清朝永遠的稅賦額度，圣祖的金口玉言，后世皇帝不敢違背，但是隨著行政成本上升，用于補貼地方官吏工資和地方政府的各項開銷增多，各地不斷提高“火耗”的征收額度，標準不相一致，給百姓增加了很大負擔(dān)。

火耗銀的征收額度是多少？雍正年間的火耗銀征收，通常是額定稅賦每一兩銀子加征火耗銀“重者數(shù)錢 （銀），輕者錢 （銀） 余”，可見，比例最少是10%以上。實際上，在西北地區(qū)，陜西一帶，火耗的征收比例相當高，“查秦省州縣火耗，每兩有加二三錢 （銀） 者，有加四五錢 （銀） 者”（《東華錄》），其比例最高達到50%，民間受累很重。

晚清官員鄧華熙的日記中，記錄了1874年九江稅關(guān)上繳餉銀時，“三日一繳，傾銷火耗每百（兩） 六兩”—— 這里，火耗銀繳納比例是結(jié)算銀兩的6%，即相當于增加了6%的稅收款。由此看來，即便是一個官方機構(gòu)向國庫結(jié)算時，也要繳“火耗”。九江稅關(guān)既然要交6%的“火耗”給上級部門，那么，它收取關(guān)稅時所征收的“火耗”肯定是要高于這個比例的，應(yīng)該也在10%以上。

從州縣到直省，乃至于中央，都知道地方政府對百姓有“火耗”征收項目，而且匯集起來是數(shù)額相當大的款項，出于種種原因，一直都聽之任之，百姓更是無法反抗地方官吏。相沿成習(xí)，收火耗銀的地方官府和繳火耗銀的納稅人都沒覺得有什么不妥的?！?實際上，當時征收火耗銀是在打法律的擦邊球。

州縣官吏借征收銀兩火耗的機會，營私舞弊，中飽私囊，省一級的巡撫、布政使等官員，從中也有分肥，基本都是睜一只眼閉一只眼，于是，“州縣重斂于民，上司苛索州縣，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗銀成了眾所周知的“灰色收入”，是地方官吏們眼熱的肥肉，甚至有官吏為分“火耗”而爭執(zhí)反目。

雍正即位后，火耗銀被中央政府所關(guān)注。

清代掌故集 《清稗類鈔》 中這樣記述：“雍正間，耗羨歸公，定直省各官養(yǎng)廉，其端則發(fā)于山西巡撫諾岷、布政使高成齡?！贝_切地說，是在雍正二年 （1724年），山西巡撫諾岷“請將山西一年所得耗銀提解司庫，除抵補無著虧空外，分給各官養(yǎng)廉。而成齡復(fù)請仿山西例通行直省?！保ā肚迨犯濉罚?雍正皇帝就將這個提案讓大臣們商議，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厲害，“上意所向，不敢爭”，田文鏡等地方巡撫都很識趣地向朝廷提出火耗統(tǒng)一上繳國庫的奏請。于是，當年七月，大清王朝實行“火耗歸公”，這一歷史上有名的財政舉措，又稱為“耗羨歸公”，將明朝以來的“耗羨”附加稅正式改為法定正稅，官方說法是，“火耗歸公”用意在打擊地方官吏的任意攤派行為。

這里要插敘一下，實際上在康熙末年就有官員對“火耗銀”動腦筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物，他叫年羹堯，在擔(dān)任陜甘總督這一個重要封疆職位時，因為西北駐扎重兵，各項開銷都很大，年羹堯奏請將陜西地區(qū)的火耗銀由總督衙門征收上來，上繳一部分給朝廷，再留一部分在陜西，“陜甘總督年羹堯請酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出彌補虧空，圣祖 （康熙皇帝） 不許?！保ā肚迨犯濉罚?康熙皇帝知道，如果同意年羹堯的方案就等于將火耗征收合法化，有悖于他“永不加賦”的諭旨，貴為一國之尊，豈不是自己打自己的嘴巴，讓天下人笑話，而且更會助長地方政府提高火耗銀的征收比例，讓百姓不勝重負。

雍正皇帝決定實行“火耗歸公”后，接著是如何征收“歸公”的問題。山西巡撫諾岷“請限定分數(shù)”，即他請示雍正皇帝，征收的火耗銀多少留給州縣，多少給直省提留，再有多少要上交給朝廷？—— 他是按照通常思維，請示明確地方政府和中央在火耗銀上面的分成問題。雍正皇帝的批復(fù)是：“酌定分數(shù)，則將來竟成定例，必致有增無減。今耗羨與正項同解，州縣皆知重耗無利于己，孰肯加征？若將應(yīng)得之數(shù)扣存，勢必額外取盈，浮于應(yīng)得之數(shù)。”（《清史稿》）—— 聽起來，句句都是為老百姓考慮，防止州縣官吏貪污腐敗，勒索百姓，實際上是，道高一尺魔高一丈，乾綱獨斷的雍正皇帝是將所有的火耗銀子一把抓到了自己手上，全部上繳朝廷，也就是由他皇帝來統(tǒng)一分配，不給各省州縣官有插手的機會。

伴隨著“火耗歸公”的，是清代“養(yǎng)廉銀”制度。雍正皇帝讓朝廷大臣們商定各級官員的養(yǎng)廉數(shù)額，“于是定為官給養(yǎng)廉之制”，由戶部造冊統(tǒng)一發(fā)放。養(yǎng)廉銀制度的本意是想憑借高薪，來鼓勵養(yǎng)成官員們的廉潔習(xí)性，并避免貪污情形，因此取名為“養(yǎng)廉”，—— 普遍發(fā)放給帝國官員們養(yǎng)廉銀，取代一部分地方實權(quán)派的坐大獨吃。

再看一看“火耗歸公”后的官員養(yǎng)廉銀標準。養(yǎng)廉銀的多少，視各地富庶與否，略有不同，一般來說，養(yǎng)廉銀通常為薪水的10倍到100倍，如：年薪45兩、祿米45斛之外，正七品縣令另有養(yǎng)廉銀400兩—2000兩，以此類推，到一品高官大學(xué)士、總督兼尚書銜的官員們一年的養(yǎng)廉銀有13000兩—20000兩，可見，官員的養(yǎng)廉銀比原來的正俸年薪要高很多。

那么，是不是給各級官吏發(fā)一筆廉政“補貼”后，官吏們就都會安分守己、一心為國為民了呢？其實不然，廉者自廉，貪者自貪。雍正時期，官員沈近思曾經(jīng)跟雍正皇帝匯報：“今天如果國家將火耗銀正式收歸國庫的話，就相當于承認了征收火耗銀的合法性，使之成為了正式稅收，那么，地方官吏以后在征收已經(jīng)包括了火耗銀在內(nèi)的稅賦后，還會再弄出一個類似于火耗銀的稅收名目，這樣就更加重了百姓的負擔(dān)了！”—— 曾經(jīng)當過州縣官的沈近思一針見血地指出了“火耗歸公”的后遺癥。

實際情形是，雍正朝后，清代官場的貪污案例依然持續(xù)不斷，比如雍正年間的年羹堯、乾隆時期的和珅，他們的貪贓銀子都是巨額數(shù)字，尤其是和珅攫取的不正當財富相當于當時大清帝國十五年的賦稅之和！清人隨筆 《水窗春囈》 中說：“督以兩江為最，一年三十萬 （兩）?！薄?兩江總督一年的公開收入是30萬兩白銀，實際這個職位的法定養(yǎng)廉銀至多2萬兩，再有從一品官的正俸180兩，加起來怎么著也與30萬兩的差距甚大，也就是說：總督在拿了國家發(fā)的“養(yǎng)廉銀子”之外，又得到了多很多的一筆銀子，這是哪里來的錢呢？所以說，終清一代，官員貪贓穢行，幾無斷絕，只是數(shù)字多少和隱蔽程度大小而已。

其實，施行“火耗歸公”的初期，就有不同的聲音，乾隆皇帝即位后也有過質(zhì)疑，但因為是雍正皇帝極力推行的，而且將耗羨的一部分作為“養(yǎng)廉”由中央統(tǒng)一掌握，按照不同等級“合法”地分發(fā)給官員們，對整個統(tǒng)治階層而言有“利益均沾”的意思，所以贊同者居絕大多數(shù)—— 眾所周知，清代官員的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“養(yǎng)廉銀”后，全國范圍的官員階層基本都能過上很體面的生活了。

有一個歷史插曲是：光緒二十九年 （1903年），“王公百官豫請來年皇太后七旬萬壽報效廉俸申祝，懿旨止之。”（《清史稿》）—— 整個大清朝的所有官員集體請求在慈禧太后七十大壽時，將全部養(yǎng)廉銀奉送給她作為壽禮—— 這可是一個天文數(shù)字—— 慈禧太后可不是個糊涂人，她的回復(fù)是：心意領(lǐng)了，養(yǎng)廉銀你們自己留著吧！

綜合而言，不管是“火耗歸公”，還是養(yǎng)廉銀制度，最大的贏家是統(tǒng)治階級最高層，受益者是金字塔自上而下的一級級官吏，作為納稅人的普通百姓，實際上并沒有什么實質(zhì)上的受惠。從制度設(shè)計上，“火耗歸公”有進步意義，而清代的養(yǎng)廉銀制度并沒有完全達到頂層設(shè)計的廉政目的，實際效果極其“縮水”。

（選自 《看歷史》2018年第12期/本文有刪節(jié)）