信息化項(xiàng)目科學(xué)管理的嘉興經(jīng)驗(yàn)

□金洋

信息化項(xiàng)目的科學(xué)管理，是“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”及“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)保障。2018年新修訂的《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（以下簡稱《項(xiàng)目管理辦法》）第五條將“電子政務(wù)與信息化類項(xiàng)目”納入政府投資項(xiàng)目管理范圍，為發(fā)改部門管理政府投資信息化項(xiàng)目提供了法定依據(jù)。嘉興依法、規(guī)范、高效進(jìn)行政府投資信息化項(xiàng)目管理，對(duì)助推“最多跑一次”改革尤其是對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)全流程、多層級(jí)、多部門“最多跑一次”及開工前審批“最多100天”，起到了舉足輕重的作用。

對(duì)適用《項(xiàng)目管理辦法》管理的規(guī)范理解

信息化項(xiàng)目屬于貨物或服務(wù)采購的性質(zhì)，適用政府采購（購買服務(wù)）程序，而其主要與預(yù)算執(zhí)行相對(duì)應(yīng)?！盁o預(yù)算則不采購”是政府采購原則，預(yù)算是政府采購（購買服務(wù)）的基礎(chǔ)，編制預(yù)算支出是政府采購（購買服務(wù)）的前提。項(xiàng)目的本質(zhì)是市場(chǎng)中無標(biāo)準(zhǔn)化典型性的商品或者服務(wù)，非經(jīng)專門的技術(shù)方案設(shè)計(jì)、論證，無法直接獲取其功能的獨(dú)特專門方案表達(dá)。如若某種產(chǎn)品或服務(wù)，無法憑其單體直接實(shí)現(xiàn)政府行政目的，非經(jīng)“專門獨(dú)特方案”對(duì)其細(xì)化構(gòu)成及綜合功效論證，預(yù)算編制人員無法依照一般的社會(huì)觀念進(jìn)行有效判別，則就需經(jīng)“立項(xiàng)”加以特定補(bǔ)充說明，再依財(cái)力編制預(yù)算支出。

《項(xiàng)目管理辦法》第五條“電子政務(wù)與信息化類項(xiàng)目”既非簡單的貨物采購，同時(shí)也非基本建設(shè)工程，其本質(zhì)系一種“獨(dú)特方案組合”的貨物采購（購買服務(wù)）。貨物采購（購買服務(wù)）適用《政府采購法》或《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，而非如基本建設(shè)工程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。因此，信息化項(xiàng)目以政府采購或政府購買服務(wù)程序?qū)嵤?/p>

顯然，《項(xiàng)目管理辦法》增列“電子政務(wù)與信息化類項(xiàng)目”，主要是考慮參照基本建設(shè)項(xiàng)目“立項(xiàng)”的科學(xué)方法，就預(yù)算編制審查內(nèi)容的合理性加以補(bǔ)強(qiáng)論證，后續(xù)則應(yīng)當(dāng)按照政府采購、政務(wù)購買服務(wù)及對(duì)應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范管理。為有效貫徹落實(shí)“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”，加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，不宜將信息化項(xiàng)目打包在基本建設(shè)項(xiàng)目中一并實(shí)施，而應(yīng)將基本建設(shè)項(xiàng)目中的信息化建設(shè)內(nèi)容（與發(fā)揮建筑物基本功能的強(qiáng)電、弱電除外），作為單個(gè)信息化項(xiàng)目予以專門論證，《嘉興市電子政務(wù)預(yù)審管理暫行辦法》即對(duì)此作出了明確規(guī)定。

嘉興信息化項(xiàng)目管理的實(shí)務(wù)做法

政府采購貨物或者工程，是為獲得貨物（動(dòng)產(chǎn)）或工程（不動(dòng)產(chǎn)）的所有權(quán)，并基于使用權(quán)能而實(shí)現(xiàn)政府行政目的。而對(duì)某些市場(chǎng)化程度很高、價(jià)格公開透明的商品或勞務(wù)，政府可以通過租賃或者融資租賃獲得物的使用權(quán)，也可以通過委托獲得外包勞務(wù)或者通過承攬獲取工作成果，來實(shí)現(xiàn)政府行政目的，以獲得期限利益而減輕即期預(yù)算支出壓力。

一是對(duì)于市場(chǎng)化程度高，已經(jīng)具備“標(biāo)準(zhǔn)化典型性”條件，并且可以按照單位計(jì)量計(jì)算、按需付費(fèi)結(jié)算的，原則上采用政府購買服務(wù)。嘉興市于2014年在全省率先實(shí)現(xiàn)政府向通訊網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商購買政務(wù)云計(jì)算、存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)、安全等基礎(chǔ)服務(wù)資源。因其本質(zhì)與水、電、煤氣等通常供給模式無異的，故政府無需自購發(fā)電機(jī)、精密空調(diào)、滅火裝置、核心交換機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、存儲(chǔ)、安全、通用基礎(chǔ)軟件等實(shí)施建設(shè)。相較于自建，采用購買云服務(wù)（租賃通用的云資源）模式，一方面預(yù)算支出總量節(jié)省近1/3，另一方面，按需付費(fèi)的模式，預(yù)算支出獲得期限利益，有效減輕了即期預(yù)算支出的壓力，同時(shí)項(xiàng)目盡早落地，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益盡早得到了實(shí)現(xiàn)。此外，全市系統(tǒng)集中有利于數(shù)據(jù)信息的整合共享，系統(tǒng)對(duì)接、整合的難度降低，隱性的預(yù)算支出也隨之降低，對(duì)于系統(tǒng)及數(shù)據(jù)信息保障的安全系數(shù)也成倍提高。最終，政府顯性與隱性的預(yù)算績效均得以有效提升。

二是根據(jù)各機(jī)關(guān)不同的職能與權(quán)限，市場(chǎng)上無可直接提供以單位計(jì)價(jià)的信息化服務(wù)，必須自行建設(shè)的信息化項(xiàng)目，采用政府采購及政府購買服務(wù)均為可行。在此情形下的政府購買服務(wù)，法律關(guān)系是分期付款買賣或者到期移轉(zhuǎn)所有權(quán)的融資租賃，即項(xiàng)目投資構(gòu)成為“建設(shè)成本+資金占用成本”。采用政府購買服務(wù)依然有其有益方面，首先是預(yù)算支出獲得期限利益，降低即期預(yù)算支出壓力，其次分期支付的方式，客觀上起到了非常強(qiáng)的履約擔(dān)保功能，更有利于承接主體適當(dāng)、及時(shí)、全面地履行合同義務(wù)。根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，嘉興實(shí)施了相當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，實(shí)際成效均非常明顯。

三是PPP模式按照政府投資項(xiàng)目管理以及戰(zhàn)略合作協(xié)議作為單一來源采購服務(wù)的依據(jù)。《項(xiàng)目管理辦法》第五條增列第二款規(guī)定“采用政府和社會(huì)資本合作的，按照政府投資項(xiàng)目管理”。同時(shí)，根據(jù)《浙江省政府購買服務(wù)采購管理辦法》第十一條第二項(xiàng)“政府購買服務(wù)之前已由縣級(jí)以上人民政府或授權(quán)的行政主管部門規(guī)定與相關(guān)合作伙伴簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，按協(xié)議約定必須向相關(guān)合作伙伴或特定主體采購的，可以采用單一來源方式采購”規(guī)定，政府與企業(yè)訂立戰(zhàn)略合作協(xié)議的法律效力，限于政府購買服務(wù)時(shí)，作為單一來源采購的依據(jù)，并且根據(jù)該辦法第六條、第七條規(guī)定“根據(jù)《指導(dǎo)目錄》編制年度部門預(yù)算和政府購買服務(wù)預(yù)算，且需下達(dá)預(yù)算指標(biāo)或者在緊急情況下也須已落實(shí)資金，才可實(shí)行政府購買服務(wù)”，結(jié)合《項(xiàng)目管理辦法》第五條第二款以及“立項(xiàng)”與預(yù)算編制的關(guān)系，應(yīng)以“立項(xiàng)+編制預(yù)算+可以政府單一來源采購服務(wù)”的模式實(shí)施。嘉興在此方面嚴(yán)格依法辦理，以杜絕行政風(fēng)險(xiǎn)。

信息化項(xiàng)目預(yù)審管理的嘉興特色

2014年嘉興政務(wù)云建成的同時(shí)，為有效保證新建應(yīng)用系統(tǒng)原則入云，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)省財(cái)政支出，確?！罢?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”目標(biāo)科學(xué)實(shí)現(xiàn)，嘉興市人民政府出臺(tái)了《嘉興市電子政務(wù)項(xiàng)目預(yù)審管理暫行辦法》（以下簡稱《預(yù)審辦法》），《預(yù)審辦法》列入各年度《嘉興市市級(jí)部門預(yù)算文件匯編》，作為年度預(yù)算編制的法定依據(jù)。

管理主體：確立了以市政府辦牽頭，市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市財(cái)政局、市審計(jì)局、市國家保密局、市黨政信息中心、市智慧辦共同參加的嘉興市電子政務(wù)項(xiàng)目預(yù)審辦公室（以下簡稱“市預(yù)審辦”），常規(guī)預(yù)審工作由市發(fā)改委代為負(fù)責(zé)。

預(yù)審范圍：對(duì)除定額外的所有信息化建設(shè)內(nèi)容，進(jìn)行政策、技術(shù)、投資額審查。具體分集中預(yù)審與直報(bào)財(cái)政審核。集中預(yù)審的范圍為新建信息化內(nèi)容，直報(bào)財(cái)政審核的范圍為信息化運(yùn)維內(nèi)容。運(yùn)維內(nèi)容審核又分建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)維與持續(xù)運(yùn)維，建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)維的，以建設(shè)合同金額的10%為安排預(yù)算支出的上限標(biāo)準(zhǔn)，綜合安排預(yù)算支出；超過10%的，視為新建信息化建設(shè)內(nèi)容，需申報(bào)集中預(yù)審；持續(xù)運(yùn)維的，提供上一財(cái)年度的預(yù)算支出、運(yùn)維合同、國庫支付憑證為標(biāo)準(zhǔn)，綜合安排預(yù)算支出。

預(yù)審程序與預(yù)審組織：首先，由市預(yù)審辦召開審前會(huì)議，商定年度預(yù)審的重點(diǎn)及要求，向全市機(jī)關(guān)發(fā)布預(yù)審申報(bào)通告。其次，有新建信息化建設(shè)需求的機(jī)關(guān)，向市預(yù)審辦申報(bào)新建信息化建設(shè)預(yù)審方案。再次，市預(yù)審辦在申報(bào)截止日經(jīng)過后，由各成員單位及抽簽產(chǎn)生的外聘專家共同組成預(yù)審組織，開展預(yù)審，并采用“多數(shù)決”的票決規(guī)則。最后，預(yù)審辦公室發(fā)布預(yù)審結(jié)論通告。

預(yù)審結(jié)論效力：通過預(yù)審的項(xiàng)目，由實(shí)施機(jī)關(guān)向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算支出或預(yù)算調(diào)整；財(cái)政部門根據(jù)財(cái)力、支付期間，綜合安排預(yù)審支出或作出預(yù)算調(diào)整。預(yù)算經(jīng)人代會(huì)審定下達(dá)后，投資額不滿50萬元的，有關(guān)機(jī)關(guān)直接實(shí)施；投資額已滿50萬元的項(xiàng)目，需經(jīng)發(fā)改部門列入年度信息化項(xiàng)目投資計(jì)劃，批復(fù)立項(xiàng)后，有關(guān)機(jī)關(guān)再予實(shí)施。預(yù)算調(diào)整的，經(jīng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審定下達(dá)后，按前述規(guī)則辦理。

確定項(xiàng)目實(shí)施方式：采用政府采購，或是政府購買服務(wù)的實(shí)施模式，均在預(yù)審中予以明確，確保與政府采購及政府購買服務(wù)預(yù)算（調(diào)整）支出編制，以及與項(xiàng)目計(jì)劃和立項(xiàng)管理，實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

通過厘清政府投資信息化管理各要素間的法定邏輯關(guān)系及適用條件，嘉興高效推進(jìn)了一批信息化項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)“最多跑一次”改革的保障成效顯著。2017年，嘉興作為全省企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革在線審批監(jiān)管平臺(tái)（2.0版）建設(shè)試點(diǎn)，順利實(shí)現(xiàn)本地自建及條線統(tǒng)建系統(tǒng)與2.0版平臺(tái)全面打通，率先在全省實(shí)現(xiàn)“四個(gè)百分之百”目標(biāo)任務(wù)。2018年，嘉興實(shí)施建設(shè)“多規(guī)合一”“圖審合一”“聯(lián)合測(cè)繪”“測(cè)驗(yàn)合一”等一系列信息系統(tǒng)，據(jù)2.0版平臺(tái)數(shù)據(jù)公示，于11月29日率先在全省全面實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多100天”目標(biāo)任務(wù)。最近，省人大常委會(huì)審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，嘉興市發(fā)展改革委提出的關(guān)于本規(guī)定（草案）的修改建議，被采納三條。