部門整體支出績效評價及其路徑優(yōu)化

【摘 要】 作為財政支出績效評價的新熱點，部門整體支出績效評價的發(fā)展還面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。文章從部門整體支出評價的必要性出發(fā)，重點考察了部門整體支出評價在我國的具體實踐和實踐過程中出現(xiàn)的主要問題，提出了我國部門整體支出評價的優(yōu)化方向：一是在指標設計方面，可借鑒政府部門績效評價設計各部門指標的基本思路，具體采用共性指標與個性指標相結合、定性指標與定量指標相結合的做法;二是在流程優(yōu)化方面，要重點抓好法律法規(guī)、主體參與、數(shù)據(jù)平臺和結果運用等要素的建設。

【關鍵詞】 部門整體支出; 績效評價; 指標體系; 評價流程

【中圖分類號】 F235.1 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）01-0068-04

一、引言及文獻綜述

黨的十九大報告提出，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這一重要論述將績效管理提至新的高度。從我國財政預算績效管理的發(fā)展模式來看，以“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績效”為核心的“創(chuàng)效式績效管理”是其改革方向[1]。而部門整體支出績效評價，作為我國財政預算績效管理創(chuàng)新的最新實踐，體現(xiàn)了績效評價從單一到全面，從局部到整體的轉變，符合“創(chuàng)效式績效管理”的發(fā)展理念，因此逐漸成為財政預算支出改革的新熱點。

關于部門整體支出績效評價研究，在國外并沒有系統(tǒng)的發(fā)展和明確的界定，大多還是融合于政府預算績效評價的研究過程之中。如Joyce[2]首次提出將績效評估應用于政府預算，建議決策者只對政府支出目標和總額進行控制，而將支出決策權下放給支出部門;Brizius[3]提出績效預算是以績效目標為導向，通過結果計量實現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置;為了使預算績效評價在實踐中有所作為，Kelly et al.[4]將績效評價方法之一的平衡計分卡引入預算績效管理過程中，就此而言，部門整體支出績效評價也伴隨著預算績效評價從理論層面進入了實踐領域。

相較于國外學界，我國學術界近年來受預算績效管理理念的影響，開始側重于部門整體支出績效評價的研究，研究的內(nèi)容涵蓋了目標設定、工作思路、方法路徑等等。例如胡若癡等[5]從績效目標的編制視角出發(fā)，分析了部門整體支出績效目標編制過程中的難點和問題，并以“指向明確、具體細化、合理可行”為原則，提出了優(yōu)化部門整體支出績效目標設定的建議;關欣等[6]綜合分析了我國部門整體支出績效評價的進展情況，通過對評價工作重點和難點的梳理，提出了相應的評價工作思路和建議;童偉等[7]依據(jù)事前績效評估的程序、要求和方法，對部門整體支出事前績效評估的基本要素進行了探討，分析了部門整體支出事前績效評估的重點和難點，并據(jù)此提出解決方法與路徑。

本文從部門整體支出評價的必要性出發(fā)，重點考察部門整體支出評價在我國的具體實踐和實踐過程中呈現(xiàn)出的主要問題，進而提出我國部門整體支出評價的優(yōu)化方向。

二、部門整體支出績效評價的必要性

部門整體支出績效評價是指財政部門根據(jù)預算部門設定的部門戰(zhàn)略目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算部門整體支出的績效目標完成情況、部門履職情況、產(chǎn)出與效果、預算管理水平進行客觀、公正的評價。部門整體支出績效評價強調部門戰(zhàn)略和部門履職，并視之為部門存在價值的重要體現(xiàn)。整體性績效評價可以看成是績效評價較為成熟的標志[8]，部門整體支出績效評價的發(fā)展標志著我國財政支出績效評價邁入了新階段。

（一）順應政府治理改革的必然選擇

近年來，我國大力倡導建設服務型政府、高效政府、廉潔政府等，其中改革的重點就在于進行財政支出績效評價，提高財政資金的利用率。政府治理改革要求實現(xiàn)權力與責任相匹配、花錢和辦事相互協(xié)調，通過樹立行政人員的績效觀念和廉政精神，以實現(xiàn)財政資金的有效利用。而部門整體支出績效評價通過對績效目標完成情況的判斷，可以比較準確地發(fā)現(xiàn)財政資金使用部門在履行既定職責過程中存在的一些權責不匹配、資金使用與服務提供不協(xié)調的問題，從而促進這些部門不斷進行自我革新，通過提升服務理念和創(chuàng)新管理方式來實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標。

（二）緩解財政收支矛盾的必要工具

我國自改革開放以來，財政支出呈迅速擴張趨勢，2017年我國一般公共預算支出首次突破20萬億元，達203 330億元，同比增長7.7%，財政赤字達30 763億元，且財政支出的增長速度也逐年超過財政收入的增長速度，未來財政赤字將進一步拉大，這將嚴重損害國家治理的根基。我國財政面臨長期入不敷出、日漸虧空的現(xiàn)狀，迫切需要從整體上對財政支出進行全面統(tǒng)籌，減少不必要的基本支出和項目支出，以控制財政支出的過度擴張。部門整體支出績效評價以產(chǎn)出、效果為導向，將財政資金使用部門的資金使用理念調整為在滿足履職目標的前提下，盡可能地減少財政支出，這對于緩解財政收支矛盾具有長期的效應。

（三）彌補項目支出績效評價缺陷的需要

當前項目支出績效評價雖已在我國得到廣泛而有效的實踐，但卻也暴露出一定的缺陷，如前面所提的評價對象的單一性、難以實現(xiàn)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃、對公共性認識不足等，部門整體支出績效評價作為更為全面深入的績效評價工具能夠有效彌補這些缺陷。這主要體現(xiàn)在部門整體支出績效評價不僅覆蓋了項目支出，還包括了基本支出，使用財政預算資金可在部門財政支出各個項目之間進行調節(jié)，改進財政支出的浪費和利用率過低的問題，從而促進部門從整體上提升財政支出管理水平。正是由于部門整體支出重視戰(zhàn)略規(guī)劃和部門職能，因而也更加關注從自身的角度和立場來考慮財政資金結構、總量和效益等問題，通過促使財政資金在本部門的合理安排和高效使用，以推動部門效益目標和公共價值的實現(xiàn)。

三、部門整體支出績效評價的國內(nèi)實踐

隨著財政支出績效評價的深化發(fā)展和部門預算管理對部門整體支出績效評價的推進，部門整體支出績效評價在我國逐漸嶄露頭角。2011年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》就提出財政支出績效評價應以項目支出績效評價為重點，在有條件的地方要盡力實現(xiàn)部門整體支出的績效評價。當前在實踐發(fā)展中已經(jīng)具備了部門整體支出績效評價的條件。部門整體支出績效評價的發(fā)展是項目支出績效評價的補充和深化，成為彌補項目支出績效評價缺陷的重要工具。應該說，推進部門整體支出績效評價與部門預算管理的深入探索密切相關。

部門整體支出績效評價在我國處于初步發(fā)展時期，在我國的實踐可以分為兩個層面：

（一）中央層面的政策制定

部門整體支出績效評價概念首次在我國官方文件中提出正是2011年財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，該辦法明確提出將財政支出績效評價概括為基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價，標志著部門整體支出績效評價的正式運行;2013年，財政部出臺了《預算績效考評評價共性指標體系框架》，為中央和地方的部門整體支出績效評價提供了共性指標依據(jù);黨的十九大提出要“全面實施績效管理”的決策部署，要求在績效評價的管理范圍、管理過程、管理對象、評價方法、績效責任等方面進行管理，其中在管理對象上要求評價對象由項目為主向部門整體支出拓展。

（二）地方層面的政策落實

根據(jù)中央頒布的政策，地方政府紛紛制定了部門整體支出績效評價文件，并逐步展開實踐。如湖南省制定了《湖南省財政廳關于開展2015年度省級財政資金績效評價工作的通知》，且要求各政府部門進行落實。此外，各省不同部門開展了初步實踐，如江西、浙江、上海、廣東等省份在教育、科技、環(huán)保、交通、水利等部門初步開展了部門整體支出績效評價。

四、部門整體支出績效評價存在的問題

（一）部門整體支出績效評價指標設計存在的問題

第一，指標操作化的困難和指標體系設計的困難。在指標操作化上，與項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價的特點在于綜合性[5]。然而正是由于部門整體支出績效評價綜合性致使其指標設計難以精確地設計和量化。就部門整體支出績效評價強調部門履職和履職效益這一特性來看，履職在某種意義上可理解為社會價值的實現(xiàn)，而社會價值本身就是一種抽象概念，既包含物質也包含精神，因而難以有效界定和量化。

第二，由于部門整體支出績效評價指標設計缺乏相應的人才和專業(yè)技能，當前部門整體支出績效評價指標設計存在著嚴重的路徑依賴問題，指標體系或是直接照搬項目支出績效評價指標體系，或是簡單機械地在項目支出績效評價體系中增加基本支出評價指標，這樣設計的部門整體支出績效評價指標體系既忽視了部門整體支出績效評價強調的職能特性，也忽視了不同部門的個性，因而難以達成部門整體支出績效評價的功用。

（二）部門整體支出績效評價流程存在的問題

首先，部門整體支出績效評價的相關制度有待完善。由于部門整體支出績效評價牽涉各既得利益群體的利益，實施過程中存在巨大阻力，但是當前我國對部門整體支出績效評價的推進處在政府頒布一般性的規(guī)章層面，缺乏強制性和約束力。因而難以樹立部門整體支出績效評價的觀念，評價的客觀性和有效性難以保障，難以在各層級政府部門得到真正有效落實。

其次，部門整體支出績效評價缺乏合理的主體，當前并未建立獨立專業(yè)的績效評價機構，其評價人員都直接由財務部門人員組成，存在既當球員又當裁判員的問題，評價缺乏公正性。

最后，當前部門整體支出績效評價存在著“只評不用”的問題，進而影響部門整體支出績效評價的實際效用?？冃гu價最終的價值體現(xiàn)在結果應用，實現(xiàn)以評促改、以評促建。

五、部門整體支出績效評價的路徑優(yōu)化

在部門整體支出績效評價存在內(nèi)部利益集團的阻力，缺乏革新的內(nèi)在動力，同時又缺乏外在制度和監(jiān)督的推力的現(xiàn)狀下，為構建優(yōu)化部門整體支出績效評價流程，需根據(jù)存在的問題有針對性地提出改進建議。

（一）部門整體支出績效評價的指標優(yōu)化

由于部門整體支出績效評價的政策制定和實踐都處于起步階段，因此對部門整體支出績效評價的完善還需在了解自身發(fā)展的基礎上借鑒外部經(jīng)驗。在具體的指標設計時，部門整體支出績效評價可借鑒政府部門績效評價設計各部門指標的基本思路，具體思路包括共性指標與個性指標相結合、定性指標與定量指標相結合、正數(shù)指標與負數(shù)指標相結合、傳統(tǒng)指標與現(xiàn)代指標相結合、基本指標與修正指標相結合、過程指標與結果指標相結合等。

共性指標優(yōu)化方面，可從自身的特點中總結，也可借鑒已有的理論模型進行構建，其具體特點的概括可從與項目支出績效評價的比較中得以明確。

1.從比較異同出發(fā)設計共性指標

部門整體支出績效評價是項目支出績效評價的深化，2013年財政部印發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》制定了項目支出績效評價共性指標體系和部門整體支出績效評價共性指標體系[9]，通過對比可得出二者在共性評價指標上的異同，并在此基礎上探尋部門整體支出績效評價的特點和應有的共性指標。

一方面，雖然在一級指標的設計上，項目支出績效評價和部門支出績效評價的共性指標體系都是根據(jù)投入、過程、產(chǎn)出、效益的邏輯模型進行設計，但二者仍然存在明顯不同。首先，在投入指標中，項目支出績效評價在資金管理上重視資金的到位情況，而部門整體支出績效評價則將基本支出中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費實施了重點監(jiān)管，并強調了重點支出安排率。其次，在過程指標的設計中，項目支出績效評價強調業(yè)務管理指標和財務管理指標，但這些指標都較為籠統(tǒng)和主觀。而在部門整體支出績效評價的過程指標包括強調預算執(zhí)行、預算管理和資產(chǎn)管理三個方面，并在預算執(zhí)行上設計了嚴格且精確的客觀性指標，包含預算使用情況、結轉結余情況和基本支出情況三個重要模塊，這樣更利于了解經(jīng)費的使用進度，節(jié)約不必要的公用經(jīng)費開支。最后，在預算管理上突出了基本信息的公開度和完整性，這樣更利于監(jiān)督和評價。另一方面，在項目支出績效評價共性指標體系和部門整體支出績效評價共性指標體系的共同點上，首先，在投入指標上都強調目標合理性和指標的明確性;其次，在過程指標上都重視資產(chǎn)管理的制度建設、資金使用和財務監(jiān)控等方面;再次，在產(chǎn)出指標中都以項目產(chǎn)出或部門履職的完成進度、完成質量為衡量標準;最后，在效益指標上，都從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等維度進行評價。

基于以上對項目支出績效評價和部門整體支出績效評價的異同點的分析，可初步得出部門整體支出績效評價應具備的共性指標。從相異性來看，第一，部門整體支出對基本支出和資金使用過程進行了重點監(jiān)管，體現(xiàn)為對部門整體資金使用的綜合管理;第二，部門整體支出績效評價重視對信息公開的評價，這樣才能促進內(nèi)外部監(jiān)督。從相同點來看，第一，需重視部門目標設置和指標的設置問題;第二，對部門整體支出績效評價產(chǎn)出的評價可保持與財政部公布的共性指標一致，即從部門履職的完成進度和完成質量進行評價;第三，可仍保留效果評價維度，即從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等維度對部門履職效果進行評價。綜上，部門整體支出績效評價的共性指標應包括目標設置、資金使用綜合監(jiān)管、產(chǎn)出、效果、信息公開等。

2.從理論模型出發(fā)設計共性指標

部門整體支出績效評價的共性指標還可以根據(jù)不同模型探討新的指標框架，理論模型可為指標設計提供明確的設計方向和整體的指標框架。除邏輯模型以外，還可從關鍵績效指標模型（KPI）、平衡計分卡法（BSC）、“3E”理論模型、績效三棱鏡模型等出發(fā)設計部門整體支出績效評價的共性指標體系。核心績效指標可從政府部門自身管理、經(jīng)濟建設、社會管理、環(huán)境保護等方面出發(fā)設計指標框架;平衡計分卡法基于財務、利益相關者、內(nèi)部業(yè)務流程和學習成長方面設計指標框架;基于“3E”理論的評價體系則從經(jīng)濟、效率和效益三方面出發(fā)設計指標框架;績效三棱鏡模型是基于利益相關者的滿意、利益相關者的貢獻、戰(zhàn)略、流程、能力五個層面出發(fā)設計指標框架。同時，還可將多種模型進行交叉疊加，設計多層次、多維度的指標框架，如基于BSC、KPI與績效棱柱模型三種理論模型綜合設計部門整體支出績效評價的指標體系[10]，形成既對平衡計分卡的財務、利益相關者、內(nèi)部管理、學習與創(chuàng)新評價這四個維度各自關鍵指標的評價，又對整體戰(zhàn)略實現(xiàn)上各方利益相關主體的滿意度與貢獻度進行綜合評價的部門整體支出績效評價指標框架。

在部門整體支出績效評價的個性指標優(yōu)化方面，考慮到部門職能是部門設置的根源，職責履行是部門整體支出績效評價的核心，根據(jù)不同部門的特有職能設計有針對性的指標體系并開展評價，是促進部門職能有效履行的重要工具。部門整體支出績效評價與政府部門績效評價都是從“部門”和“整體”出發(fā)進行的績效評價方式，都在于促進部門履職，而政府部門績效評價已經(jīng)在我國開展了多年，因而可為部門整體支出績效評價個性指標的設計提供寶貴的參考經(jīng)驗。首先，政府部門績效評價重視根據(jù)不同部門的職能特色設計指標。不同部門具有不同的價值導向，必然側重不同的評價內(nèi)容，如教育部門注重對人才的培養(yǎng)，科技部門注重科技產(chǎn)出，因而在具體個性指標設計時需考慮不同部門的屬性，尤其是產(chǎn)出和效果指標的設計上應針對不同部門進行區(qū)別設計，并為各部門留有一定的替代指標，以便于不同部門突出自身的特色。其次，為突出部門特色，政府部門績效評價會針對不同部門對同一指標進行不同權重的設置來對部門間的個性化差異進行控制，這樣可在體現(xiàn)部門職能特點的同時，防止由于指標差異過大使得部門間的績效評價失去可比性。通過對政府部門個性指標設計的經(jīng)驗探討，可將這些有效經(jīng)驗運用于部門整體支出績效評價個性指標的設計，進而優(yōu)化整個指標體系。

（二）部門整體支出績效評價的流程優(yōu)化

第一，健全部門整體支出績效評價的法律法規(guī)。法律是強制遵守的行為準則，是制度的深化。法治化是現(xiàn)代財政制度的基本特征之一[11]，面臨績效評價法律缺失的現(xiàn)狀，應當建立關于財政預算管理的“國家財政預算績效管理法”，促使部門支出績效評價績效評價的全面實施。美國于1993年頒布了《政府績效與結果法案》，為政府績效管理立法的先驅，經(jīng)過多年實踐后，于2010年又頒布了《政府績效與結果修正法案》，使立法和預算管理與時俱進。日本于2001年頒布《行政機關政策評價法》，韓國于2006年頒布《政府績效評價框架法案》等都為我國政府績效評價立法提供了有效經(jīng)驗。

第二，構建部門整體支出績效評價的多主體參與模式。構建專業(yè)、客觀、獨立、多樣的績效評價主體就成為當前的迫切需求。首先，應從中央部門開始建立預算績效評價部門，但在功能上應當避免與審計部門重合。其次，應當引入和重視第三方評價機構，如社會績效評價組織、績效評價專家、高校研究人員等。再次，還應將績效信息和評價結果進行公示，促使公眾參與到部門整體支出績效評價執(zhí)行的過程中，重視社會公眾對績效評價的監(jiān)督。最后，要加強部門內(nèi)績效評價人員的培訓，提高其指標設計和績效評價的專業(yè)技能。

第三，搭建部門整體支出績效評價的大數(shù)據(jù)平臺。大數(shù)據(jù)工具應用于績效評價可以克服傳統(tǒng)績效評價難以搜集績效信息的局限，成本低廉、可提高效率，且便于績效信息的溝通和透明化。面臨當前部門整體支出績效評價信息難以有效溝通，評價主要靠傳統(tǒng)人力的問題，應當建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，以防止信息過于碎片化。如將基本支出、項目支出、資金結余、項目進度等信息統(tǒng)一登記于大數(shù)據(jù)平臺上，這樣既可以便于數(shù)據(jù)提取，也可以促進部門內(nèi)外部對資金使用和項目進度的監(jiān)督，防止資金浪費和懈怠行為。

第四，促進部門整體支出績效評價結果的應用?？冃гu價結果應用是進行績效評價的作用所在，但是為提高績效結果的應用，首先，應重視部門整體支出績效評價中的問題總結，這是發(fā)現(xiàn)問題的開端。其次，應將績效評價結果進行公示，以促進部門間的相互競爭和部門外部的監(jiān)督。最后，應利用績效評價結果對部門和部門成員進行獎勵或懲處，以起到激勵作用。但獎懲并不是最終目的，其目的應在于提高部門的績效觀念，提高工作人員的工作效率，進而提高社會效益。

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【基金項目】 國家社科基金一般項目“利率市場化后央行基準利率問題研究”（14BGL028）

【作者簡介】 陳秋紅（1966— ），女，福建福州人，高級會計師，福建社會科學院財務主管，研究方向：事業(yè)單位財務管理