基于SWOT分析公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革研究
——以成都市為例

(西南民族大學(xué)管理學(xué)院 四川 成都 610000)

根據(jù)全國(guó)老齡委的預(yù)測(cè)，2015年到2035年我國(guó)的老齡化將進(jìn)入急速發(fā)展期，老年人口將年均增長(zhǎng)1000萬左右，老年人口總量將超過4億，達(dá)到總?cè)丝跀?shù)量的三分之一。隨著人口老齡化程度的加劇和家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的作用越來越突出，使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革步伐逐步邁開。2013年民政部在《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》中指出現(xiàn)有的一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在著運(yùn)行機(jī)制不健全、職能定位不明確、發(fā)展活力不足等問題，迫切需要對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行深化改革。2014年民政部在全國(guó)各地共確定了124家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展改革試點(diǎn)，拉弓沒有回頭箭，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)在路上。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分，作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式載體之一。

公辦養(yǎng)老試點(diǎn)機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，分析成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)情況，使用SWOT分析方法探索成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展路徑。

一、成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)分析

自2013年民政部出臺(tái)《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》之后，成都市溫江區(qū)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被確定為以激發(fā)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)活力，促進(jìn)持續(xù)健康發(fā)展為目的第一批國(guó)家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位；為深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，成都市金堂縣晚霞養(yǎng)老服務(wù)中心被確定為第二批國(guó)家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位。成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革措施主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，修編養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃。根據(jù)老年人的需求、老年人口的增長(zhǎng)速度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)等為依據(jù)，并參考外來老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的預(yù)期值來修訂《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃(2011—2020)》，期望到2020年，成都市共規(guī)劃395處機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施(現(xiàn)狀保留159處)，床位約21.7萬張。其中，大型、高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重點(diǎn)布局在二三圈層，中心城區(qū)(五城區(qū)含高新區(qū))規(guī)劃83處機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，床位約5.5萬張?；颈Ｕ闲宛B(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)有50-500張床位，特殊情況可超500張。

2、推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分層分類建設(shè)(見表1)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，為低收入老人、農(nóng)村五保戶、城鎮(zhèn)“三無”老人提供無償(低償)的養(yǎng)老服務(wù)；公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿足中低收入群體的養(yǎng)老需求；社會(huì)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)差異性，鼓勵(lì)發(fā)展護(hù)理型、醫(yī)養(yǎng)型等突出床位功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，具備條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)分設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)范圍；部分有條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)分設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

表1 成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革收住服務(wù)對(duì)象服務(wù)收費(fèi)情況

資料來源：成都市《成都市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》；《關(guān)于成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輪候入住暫行規(guī)定》成民發(fā)[2014]2號(hào)；《關(guān)于加強(qiáng)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的意見》成民發(fā)[2014]14號(hào).

3、加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的政策保障(見表2)。為保障成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革的順利進(jìn)行，成都市政府提出了相應(yīng)的土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、機(jī)構(gòu)發(fā)展扶持政策、就業(yè)促進(jìn)政策等一系列政策。

表2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)保障政策

資料來源：成都市《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》成府發(fā)[2015]6號(hào)

二、成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)SWOT分析

(一)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)

1、國(guó)辦地位，社會(huì)認(rèn)可度高。成都市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成立時(shí)間相對(duì)較早，這也使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既有多年的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，集聚了豐富的養(yǎng)老資源，又有政府部門兜底，不會(huì)一味追求利潤(rùn)損害服務(wù)對(duì)象的利益。調(diào)查表明，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)信任度較高。老年人出于對(duì)“國(guó)字頭”的傳統(tǒng)信任感，更趨向于選擇公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，認(rèn)為“畢竟是國(guó)家辦的，還是比較有保障”。

2、收費(fèi)較低，福利性質(zhì)凸顯。近年來，隨著物價(jià)水平不斷上漲，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也水漲船高，但成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)始終處于較低水平。表3三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均選自成都市溫江區(qū)，可以看出民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較大于公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以高收費(fèi)獲取最大經(jīng)濟(jì)利益不同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以社會(huì)效益為首要目標(biāo)，較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能確保低收入家庭中的高齡老人、失能老人等保障對(duì)象享受到基本的養(yǎng)老服務(wù)。

表3 成都市溫江區(qū)三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較

(二)內(nèi)部劣勢(shì)

1、行政化管理導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效率不高。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為民政部門下屬機(jī)構(gòu)被納入事業(yè)單位管理范圍，人員采取編制管理，財(cái)務(wù)實(shí)行收支兩條線，物資采購(gòu)采用招投標(biāo)方式。行政化的管理方式使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法以市場(chǎng)主體身份參與自由競(jìng)爭(zhēng)，其經(jīng)營(yíng)管理等決策不受市場(chǎng)盈利的約束，缺少生存壓力，嚴(yán)重影響了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平較低。盡管積累了豐富的管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有關(guān)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范的要求，成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平仍然較低。一是服務(wù)內(nèi)容單一，由于人員配置不足，機(jī)構(gòu)把工作重點(diǎn)投入到入住老人的生活照料和安全看護(hù)上，在滿足老年人面臨的醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂、精神慰藉等方面的需求能力不足。二是從業(yè)人員的專業(yè)化水平低。多數(shù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是聘用編外人員來從事一線養(yǎng)老護(hù)理工作，且年齡結(jié)構(gòu)老化，受教育程度較低，未接受過專業(yè)的系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)工作比較陌生。

(三)外部機(jī)會(huì)

1、養(yǎng)老市場(chǎng)需求大。人口老齡化不僅帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也推動(dòng)著養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的不斷發(fā)展和拓展。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，管理的規(guī)范化、服務(wù)的專業(yè)化、滿足老年人精神需求是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為如今養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不可或缺的一部分。由于計(jì)劃生育政策現(xiàn)今有較多的“421”家庭，這類家庭養(yǎng)老壓力較大，且需求較高，大多數(shù)獨(dú)生子女家庭的老人開始接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，更多的子女也會(huì)為老人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

2、政府扶持力度大，經(jīng)費(fèi)保障得力。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，成都市制定了《成都市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《成都市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》等政策條例促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。并且在稅收等方面也對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以扶持，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提出了土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、機(jī)構(gòu)發(fā)展扶持政策、就業(yè)促進(jìn)政策等一系列保障政策。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府投資興辦的，保障具有成都市戶籍的無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人(扶養(yǎng)人)或者其贍養(yǎng)人(扶養(yǎng)人)無贍養(yǎng)(扶養(yǎng))能力的老年人，因此政府職能部門為此類機(jī)構(gòu)的發(fā)展運(yùn)營(yíng)提供了大量的人力物力財(cái)力支持。

(四)外部威脅

居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等養(yǎng)老方式對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)分割。成都市已在《成都市城鄉(xiāng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出，未來成都市將形成“9073”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，也就是說未來只有3%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老，剩下的97%的老年人選擇居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。雖然機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中不可或缺的養(yǎng)老方式，但是由于政府對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住對(duì)象的限定，以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或其他養(yǎng)老方式的快速發(fā)展，這些對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

三、成都市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的對(duì)策與建議

對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)而言，國(guó)家、社會(huì)、家庭都無法以一己之力承擔(dān)養(yǎng)老重?fù)?dān)、解決養(yǎng)老問題，因此在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問題和困難，需有效發(fā)揮國(guó)家、社會(huì)、家庭等多方力量，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)同參與發(fā)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

(一)明確政府的職責(zé)，加大政府支持力度

國(guó)家對(duì)內(nèi)的重要職能之一是社會(huì)管理，政府是社會(huì)事務(wù)的管理者，承擔(dān)著社會(huì)管理的職責(zé)。雖然政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中起著至關(guān)重要的作用，但是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施、資金來源、管理方式等方面都過于依賴政府。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中，政府應(yīng)發(fā)揮制定有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律法規(guī)、提供良好的外部環(huán)境、指導(dǎo)監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的作用，政府應(yīng)當(dāng)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的引導(dǎo)者、支持者和監(jiān)督者。(1)完善法律法規(guī)，政府要出臺(tái)相關(guān)的政策文件，加強(qiáng)有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)的法律和政策的制定，逐步建立系統(tǒng)完善政策發(fā)給制度和法律體系，從法律上對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展及整個(gè)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老行業(yè)有法可依。(2)推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革，改變政府包辦一切的狀態(tài)，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位為獨(dú)立的社會(huì)企業(yè)或者組織，避免講起視作政府的下級(jí)單位，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的去行政化；給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)充分的自主管理權(quán)；建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理工作人員的選聘制度。(3)發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，建立完善的評(píng)估機(jī)制，明確各級(jí)政府在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組織管理中的職責(zé)，避免多頭管理或管理空白；建立監(jiān)督檢查評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，從設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)水平等方面嚴(yán)格監(jiān)管；建立健全評(píng)估機(jī)制，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備、服務(wù)內(nèi)容和水平等各方面進(jìn)行全面評(píng)估。

(二)提高養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平

目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供的服務(wù)日趨多樣化、專業(yè)化、規(guī)范化，但是這種服務(wù)的完善依然不能適應(yīng)老年人對(duì)服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，由于服務(wù)的專業(yè)化水平不到位，導(dǎo)致許多問題的產(chǎn)生。(1)強(qiáng)化政府的支持作用。一方面政府要加大投入，培養(yǎng)所需人才；另一方面政府也應(yīng)盡快出臺(tái)針對(duì)保障養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和發(fā)展的法規(guī)政策及規(guī)范。(2)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)建立科學(xué)、系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)人力資源管理制度。建立養(yǎng)老服務(wù)崗位設(shè)置制度，按需設(shè)崗；建立養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬指導(dǎo)體系，吸引留住養(yǎng)老服務(wù)人員；建立養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)、激勵(lì)、考核制度，將養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制掛鉤；建立服務(wù)考核制度，按等次評(píng)定考核結(jié)果，設(shè)立不同等級(jí)獎(jiǎng)懲指導(dǎo)。(3)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)教育和從業(yè)者繼續(xù)教育體系建設(shè)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)教育，支持院校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)和管理專業(yè)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍規(guī)模，同時(shí)在大中專院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間建立培訓(xùn)聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員的專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。(4)加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)。加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，建立養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)制度，使培訓(xùn)內(nèi)容豐富化、培訓(xùn)方式多樣化。

(三)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)

鼓勵(lì)指導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)積極參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，一方面可以增加社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給，彌補(bǔ)現(xiàn)有供需缺口，充分發(fā)揮不同社會(huì)治理主體的優(yōu)勢(shì)，在各自的理性行為邊界，為不同的消費(fèi)者提供不同養(yǎng)老服務(wù)；另一方面，多主體參與有利于提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平，有利于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革改制，進(jìn)而不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。(1)推廣公建民營(yíng)。公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)是由政府出資和主持建設(shè)的，社會(huì)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理的，將餐飲、醫(yī)療保健、衛(wèi)生保潔等基本服務(wù)項(xiàng)目分別承包給企業(yè)和醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公辦與民營(yíng)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公建民營(yíng)可以提高服務(wù)的針對(duì)性和專業(yè)性，擴(kuò)大社會(huì)受益面，實(shí)現(xiàn)公辦和私營(yíng)的合作共贏。(2)推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議聯(lián)合服務(wù)，由醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員定期到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老人檢查治療等，接受專業(yè)化的治療，同時(shí)簡(jiǎn)化檢查流程，爭(zhēng)取更多的救治時(shí)間。(3)充分整合社會(huì)資源，與民間愛心組織達(dá)成合作充分發(fā)揮民間慈善組織的作用，為我市養(yǎng)老事業(yè)融合更多的建設(shè)資金，為養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)提供保障，與社會(huì)愛心組織達(dá)成合作，吸納更多的社會(huì)志愿者投身養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，加強(qiáng)規(guī)范化專業(yè)化管理，充分整合社會(huì)資源，緩解當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源不足的壓力。