論城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地集約利用的統(tǒng)籌推進

衛(wèi) 櫟

改革開放以來，中國的現(xiàn)代化進程在工業(yè)化和城市化推動下顯著加速，為中國城市發(fā)育發(fā)展提供了強大動力。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年末，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到59.58%，①國家統(tǒng)計局：《2018年人口總量平穩(wěn)增長城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高》，《光明時政》，http：//politics.gmw.cn/2019-01/21/content_32387725.htm.并將隨著中國產(chǎn)業(yè)升級和城鄉(xiāng)一體化的推進進一步提高。城鎮(zhèn)化水平的提高從本質(zhì)上來說是產(chǎn)業(yè)培育和升級的結(jié)果，而工業(yè)化是其根本力量。因而，在分析當(dāng)代中國城市發(fā)展問題時不僅需要關(guān)注城市空間規(guī)模擴大和城市人口聚集，也應(yīng)與城市產(chǎn)業(yè)培育升級和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌考量。城市既是人口聚集之地，也是產(chǎn)業(yè)集聚之所，人口與產(chǎn)業(yè)的集聚最終要以城市土地為空間載體。因而，在中國城市產(chǎn)業(yè)培育和人口聚集帶來的城市化二元交織的情況下，城市土地資源日益稀缺，并在中國日益健全的土地資源市場中以更高的土地價格呈現(xiàn)出來。在此背景下，如何在城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中實現(xiàn)土地資源的集約利用，已成為中國城市在當(dāng)前和今后的發(fā)展規(guī)劃和功能優(yōu)化中必須考慮的重大課題。②陳子真、雷振丹：《產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚對區(qū)域經(jīng)濟的影響研究》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2018年第3期。

中國城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)育中出現(xiàn)的協(xié)同集聚趨勢既對其土地集約利用提出了挑戰(zhàn)，也為其提供了機遇。在中國經(jīng)濟因出現(xiàn)“新常態(tài)”而加速推進產(chǎn)業(yè)升級和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程中，城市產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級規(guī)律和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的引導(dǎo)下呈現(xiàn)出日益顯著的協(xié)同集聚趨勢?？梢哉f，中國城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚既是產(chǎn)業(yè)在競爭中充分利用市場機制延伸產(chǎn)業(yè)鏈、降低產(chǎn)業(yè)成本和提高要素流通速度的必然結(jié)果，也是國家加強要素市場尤其是土地資源市場引導(dǎo)和管理的成效。產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚為中國在高速城市化進程中進一步推動土地資源的集約利用提供了契機。有鑒于此，本文擬立足城市發(fā)展中產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的趨勢和土地資源稀缺的現(xiàn)狀，分析城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地集約利用面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上為中國構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用的統(tǒng)籌推進機制提出可行性建議。

一、城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與基本特點

十九大報告中提出，中國經(jīng)濟發(fā)展必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。新時代在中國特色社會主義發(fā)展“五位一體”的布局下，中國經(jīng)濟必須實現(xiàn)從粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變，在保護自然生態(tài)、提高資源利用效率和增進社會和諧的前提下，通過不斷增高經(jīng)濟增長質(zhì)量和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級來實現(xiàn)中國經(jīng)濟增長動力向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。提升資源利用效率和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵是全要素生產(chǎn)率的提高，它不僅與健全的市場機制有關(guān)，還與不同產(chǎn)業(yè)基于協(xié)同增效而形成的空間集聚有關(guān)。產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚不同于過去的產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)業(yè)集聚一般指某一行業(yè)領(lǐng)域基于某種地域因素（如資源或市場的地緣經(jīng)濟因素）而出現(xiàn)的行業(yè)性專業(yè)化集聚，其對城市區(qū)域經(jīng)濟的帶動能力并不明顯；而產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚則不同，它往往是基于區(qū)域內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)之間協(xié)作的需要而形成不同產(chǎn)業(yè)基于產(chǎn)業(yè)鏈的空間集聚，它能在要素配置上起到優(yōu)化提升作用，故成為中國在新時代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中需要予以高度重視和積極引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)空間集聚形態(tài)。分析產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地集約利用的必要性及其面臨的制約因素，首先應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的內(nèi)涵、現(xiàn)狀及其基本特點有所了解。

（一）產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚是指存在投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)性的不同產(chǎn)業(yè)在地理空間上抵近的現(xiàn)象，其概念最早由Ellison和Glaeser提出。目前，產(chǎn)業(yè)集聚主要發(fā)生于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)之間。關(guān)于產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，Marshall基于協(xié)同集聚的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)分析，提出了外部性理論，Krugman提出過“中心—外圍”理論，Venahle提出了異質(zhì)性理論，形成了研究產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚影響因素的基本理論。①苗建軍、徐愫：《空間視角下產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚對城市土地集約利用的影響研究》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年第4期。隨著新科技革命迅猛發(fā)展及其引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整，產(chǎn)業(yè)集聚不再僅僅表現(xiàn)為某一行業(yè)中的眾多企業(yè)在空間上的集中分布，而開始出現(xiàn)空間上緊密分布的不同產(chǎn)業(yè)及其內(nèi)部一定數(shù)量的企業(yè)之間存在生產(chǎn)要素上的協(xié)作關(guān)系，這種空間上的密集分布有助于生產(chǎn)要素的快速流通并提高要素的利用效率。目前，產(chǎn)業(yè)集聚中出現(xiàn)的不同產(chǎn)業(yè)之間更為緊密的要素協(xié)作現(xiàn)象被稱為產(chǎn)業(yè)的協(xié)同集聚。產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚是產(chǎn)業(yè)集聚在市場競爭中提高要素利用效率和核心競爭力的必然要求，也是產(chǎn)業(yè)鏈延伸在空間形態(tài)上的表現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚反映產(chǎn)業(yè)間集聚水平的相對差異以及不同產(chǎn)業(yè)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是市場對稀缺資源進行配置的必然結(jié)果。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的發(fā)展現(xiàn)狀

產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果，產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)，異質(zhì)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系也會越緊密；而社會分工越精細(xì)，異質(zhì)產(chǎn)業(yè)之間因生產(chǎn)供給的關(guān)聯(lián)而出現(xiàn)協(xié)同集聚的趨勢也會越發(fā)明顯。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化進程中，發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚發(fā)生較早，故對該現(xiàn)象的研究起步也比國內(nèi)早。目前，在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)以先進服務(wù)業(yè)協(xié)同傳統(tǒng)制造業(yè)來推動區(qū)域經(jīng)濟由“單核驅(qū)動”向“雙核驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。中國自改革開放四十多年來，已經(jīng)形成了非常完備的產(chǎn)業(yè)體系，并在市場機制的調(diào)節(jié)下在地域布局上呈現(xiàn)出了顯著的空間集聚現(xiàn)象。隨著中國以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動全要素市場流通機制的構(gòu)建，全要素生產(chǎn)率提升的趨勢必然進一步驅(qū)動中國的產(chǎn)業(yè)集聚加速向產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚轉(zhuǎn)變。目前，在中國經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，如環(huán)渤海、長三角和珠三角等地，產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)水平；全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚現(xiàn)象也在不同程度地發(fā)生，并形成了在產(chǎn)業(yè)升級中加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的客觀要求。

（三）產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的主要特點

目前，產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚主要是指生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的協(xié)同集聚。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)協(xié)同集聚的動因在于，通過降低制造業(yè)中間要素投入成本和充分發(fā)揮生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)知識共享和技術(shù)溢出的效應(yīng)，在一定的集聚區(qū)域達(dá)成有質(zhì)量的規(guī)模效益。研究表明，城市規(guī)模不同，產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)育程度不同，產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的水平及其對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用也就不同，且具有協(xié)同關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)之間只有當(dāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)育到一定水平才在事實上形成顯著的協(xié)同聚集。國外學(xué)者Au和Henderson曾撰文對中國城市產(chǎn)業(yè)在發(fā)育中出現(xiàn)的集聚現(xiàn)象進行分析，認(rèn)為中國城市規(guī)模越大，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)間的比值就會越小，而規(guī)模較小的城市，其制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的比值則相對較大。①周奕：《產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚效應(yīng)的空間溢出與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展——基于“產(chǎn)業(yè)-空間-制度”三位一體視角》，《商業(yè)經(jīng)濟研究》2018年第21期。這種情況說明，城市規(guī)模越大，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的協(xié)同集聚效應(yīng)便會越明顯，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的知識共享和技術(shù)溢出效應(yīng)造成的兩種產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同關(guān)聯(lián)也會越發(fā)密切，彼此之間的邊界也會更加模糊。就中小城市而言，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的協(xié)同集聚主要是通過兩種產(chǎn)業(yè)的空間抵近來提高要素的投入效率和產(chǎn)出效益，進而帶動區(qū)域經(jīng)濟增長。顯然，中小城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚主要靠物流、原材料、能源供給以及地方土地使用政策的引導(dǎo)，而大城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚則更多來自知識共享和技術(shù)外溢的協(xié)同需要。

二、統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地集約利用的必要性

產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚并非不同產(chǎn)業(yè)在空間形態(tài)上的簡單整合，而是因內(nèi)部存在要素供給關(guān)系而形成以要素協(xié)同提高要素生產(chǎn)率的體現(xiàn)，并且因城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)育水平不同，要素協(xié)同的具體內(nèi)容也存在差別。具體來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度越高，異質(zhì)產(chǎn)業(yè)之間協(xié)同集聚的必要性也愈發(fā)凸顯，其對知識共享和技術(shù)外溢的協(xié)同需求也會更強。從本質(zhì)上來說，分屬于異質(zhì)產(chǎn)業(yè)的每家企業(yè)之所以進行協(xié)同集聚，是出于對某些稀缺要素的供給需求，而稀缺要素的供給速度、規(guī)模和穩(wěn)定性則因其空間集聚而得到提升。在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中，土地資源作為一種稀缺要素既在異質(zhì)產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚方面起到重要推動作用，也因其空間承載的抵近化而提升了其他要素的供給效率，進而在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有效提升了要素生產(chǎn)率，并有力提升了產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中的市場整合度及其配置效率。顯然，產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚是市場機制不斷健全進程中要素關(guān)聯(lián)和空間抵近的交織過程，土地資源既是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚的重要因素，也應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)集聚中遵循產(chǎn)業(yè)的要素屬性實現(xiàn)其作為稀缺要素的最佳收益率。②鄭金：《城市土地節(jié)約集約利用評價與規(guī)劃實踐——以武漢市漢陽區(qū)為例》，《中國土地》2019年第2期。因此，在城市功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)培育中統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地集約利用就愈發(fā)重要，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）土地資源日益稀缺，提高土地要素生產(chǎn)率

經(jīng)濟活動的開展要以要素投入為前提，而產(chǎn)業(yè)升級的目的是在保證資源和環(huán)境承載力的前提下，以更小的要素投入獲得更高的要素生產(chǎn)率。在各種生產(chǎn)要素中，人的要素和物的要素都要以土地作為基本載體，故土地是一切經(jīng)濟活動都必須依賴的基本要素。隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，中國土地資源的稀缺性日益突出，這主要表現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓價格不斷增長。為滿足城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地要素的需求，中國很多城市在發(fā)展中選擇不斷將周邊農(nóng)村集體土地納入國有土地范圍以彌補城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)中土地資源不足的情況。③彭云飛、李茹茹、朱靈偉、楊芳玲：《深圳市土地集約利用與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)整檢驗》，《特區(qū)經(jīng)濟》2019年第4期。但是，中國作為人口大國，人地矛盾一直突出，而為保障國家糧食安全，國家確定了耕地保護紅線，故引導(dǎo)農(nóng)村集體土地進入國有土地系統(tǒng)的做法面臨上線約束。因此，通過合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和功能區(qū)分，盤活現(xiàn)有土地的產(chǎn)業(yè)承載潛力，推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，以提高土地要素生產(chǎn)率，已成為城市破解土地資源緊缺難題的重要出路。

（二）推動城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

產(chǎn)業(yè)集聚是以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為核心驅(qū)動的現(xiàn)代化進程中必然出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，既有城市建設(shè)中管理規(guī)劃的行政引導(dǎo)因素，也是產(chǎn)業(yè)在具備一定地緣經(jīng)濟優(yōu)勢的區(qū)域基于市場競爭力培育而做出的自然選擇。但是，從對區(qū)域經(jīng)濟帶動的效果來看，在工業(yè)化進程中，前期單純的制造業(yè)集聚或生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚對地方經(jīng)濟的帶動作用并不明顯。而當(dāng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)出現(xiàn)協(xié)同集聚時，便可以充分發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，在相輔相成中實現(xiàn)交易成本內(nèi)部化和知識、技術(shù)和人才的共享，從而帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展并形成較強的競爭力。④譚洪波：《生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的空間集聚：基于貿(mào)易成木的研究》，《世界經(jīng)濟》2015第3期。因此，在產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上，充分挖掘區(qū)域土地資源承載潛力，合理推進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的協(xié)同發(fā)展，不僅能夠在土地資源稀缺的情況下有效降低區(qū)域內(nèi)土地的出讓和租賃成本，而且能在土地集約化利用的基礎(chǔ)上進一步釋放產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的競爭優(yōu)勢，進而為城市發(fā)展培育出一批具有比較優(yōu)勢甚至獨具特色的新興產(chǎn)業(yè)集群。

（三）推進城市合理布局和功能優(yōu)化，拓展城市發(fā)展空間

十九大報告指出，要形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局。在城市化進程中，隨著中國城市數(shù)量的增多和規(guī)模的擴大，推進土地資源的集約化利用已經(jīng)成為城市節(jié)約資源和保護環(huán)境以優(yōu)化其空間格局的重要工作。土地是城市最寶貴的資源，對于一些大城市來說，在房地產(chǎn)價格高企的今天，用寸土寸金來形容一點不為過。同時，推進土地資源的集約化利用也是進一步實現(xiàn)城市合理布局和功能優(yōu)化的必然選擇。城市人口的集聚必須有相應(yīng)的居住區(qū)域，而集聚的人口還必須有相應(yīng)的職業(yè)，所以居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)是城市最基本的功能區(qū)域，它們必須被固著在一定土地之上。因此，通過城市合理布局實現(xiàn)其功能優(yōu)化，便成為城市在發(fā)展中應(yīng)對土地資源緊缺問題的重要出路。①楊權(quán)、伍莊飛、崔同琦、周偉、任軍艷：《中國城市化與城市土地集約利用的耦合協(xié)調(diào)時空特征》，《城市建設(shè)理論研究(電子版)》2018年第28期。改變過去城市建設(shè)用地的粗放狀態(tài)，通過城市土地利用規(guī)劃和政策引導(dǎo)推動城市產(chǎn)業(yè)合理地進行協(xié)同集聚，不僅可以節(jié)約土地，提高土地要素生產(chǎn)率，還能夠有效拓展城市發(fā)展空間。

（四）健全土地政策調(diào)控機制，培育城市核心產(chǎn)業(yè)競爭力

近年來，隨著中國城市化率不斷提高，全國各地大城市房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲成為城鎮(zhèn)化給人留下的最為深刻的印象。但是，對于現(xiàn)代城市來說，房地產(chǎn)價格上漲只是其快速發(fā)展的表象，而非實質(zhì)。即便在某一階段內(nèi)，城市房價快速上漲可以有效擴大其經(jīng)濟規(guī)模，但此種增長不具有可持續(xù)性。實際上，新興產(chǎn)業(yè)培育尤其是新興實體產(chǎn)業(yè)的培育才是驅(qū)動城市持續(xù)發(fā)展的根本動力。每個城市都有自己的文化，每個城市也應(yīng)當(dāng)擁有自己的產(chǎn)業(yè)。城市特色產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展既是歷史傳統(tǒng)和市場選擇的結(jié)果，也是政府政策引導(dǎo)的結(jié)果。土地資源是健全政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策體系的重要抓手。城市管理者通過建立土地資源數(shù)據(jù)庫，并將土地存量資源與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行對接，可以對城市核心產(chǎn)業(yè)的培育形成有效引導(dǎo)，并通過土地稅費的調(diào)控給予新興產(chǎn)業(yè)有效扶持，對于培育城市核心產(chǎn)業(yè)競爭力具有重要推進作用。②席娟：《陜西省城市土地利用效益與城市化藕合協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》2013年第1期。城市通過建立健全的土地政策調(diào)控機制，也可以在土地資源的集約化利用中對產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚產(chǎn)生引導(dǎo)和推進作用，并有助于將城市特色產(chǎn)業(yè)培育為其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)乃至具有核心競爭力的城市國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。

三、統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地集約利用面臨的困難

城市化和工業(yè)化相互作用，即工業(yè)化推動城市化，而城市化又對工業(yè)化產(chǎn)生反向推進作用。城市化和工業(yè)化的良性互動離不開對土地資源的合理利用。土地是重要的生產(chǎn)要素，同時也是城市發(fā)展和壯大的空間依托。但是，隨著城市規(guī)模的擴大，土地價格的上漲便必然會要求產(chǎn)業(yè)升級，而產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚便是產(chǎn)業(yè)升級的一種必然選擇。這是因為，隨著城市規(guī)模擴大和土地價格提高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在粗放式經(jīng)營中難以適應(yīng)城市土地資源日益緊缺的趨勢，會隨著城市化進程的發(fā)展和土地價格的上漲而在城市產(chǎn)業(yè)升級中被淘汰。③王成新、張本麗、姚士謀：《山東省城市土地集約利用評價及其時空差異研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第7期。目前，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的協(xié)同集聚已成為中國城市推進產(chǎn)業(yè)升級的重要趨向，也成為緩解中國城市土地資源緊缺狀況和提高土地資源利用效率的必然選擇。每座城市因地理位置不同，所面對的區(qū)域環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡相同，因而在統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用中面對的實際問題也不盡相同，但在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地節(jié)約利用成為中國大多數(shù)城市面對的共同課題的背景下，兩者的統(tǒng)籌推進必然面對一些共性的制約因素。目前，中國城市在統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用中普遍面臨的困難主要有以下幾個：

（一）城市產(chǎn)業(yè)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性

統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)集聚和土地資源集約利用符合中國產(chǎn)業(yè)升級和提升土地資源利用效率的趨勢，但城市產(chǎn)業(yè)集聚經(jīng)常面臨的難題大多來自土地資源的供給不力。比如，城市制造業(yè)集聚區(qū)應(yīng)當(dāng)與物流園區(qū)協(xié)同集聚發(fā)展，但是當(dāng)制造業(yè)升級并形成與物流行業(yè)協(xié)同集聚的需求時卻發(fā)現(xiàn)，城市的物流園區(qū)早已在此前的城市區(qū)域功能規(guī)劃中被安置在較遠(yuǎn)的地方，而在物流集聚已經(jīng)形成的情況下，要推進制造業(yè)與物流業(yè)協(xié)同集聚，面臨的困難相當(dāng)大。此一問題的出現(xiàn)主要反映出城市在前期的規(guī)劃中缺乏長遠(yuǎn)考慮，對產(chǎn)業(yè)升級的協(xié)同集聚趨勢缺乏前瞻性。①胡艷、朱文霞：《基于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚效應(yīng)研究》，《產(chǎn)經(jīng)評論》2015年第2期。目前，物流業(yè)集聚和制造業(yè)集聚是中國大多數(shù)城市產(chǎn)業(yè)集聚的主要形態(tài)，但物流業(yè)集聚和制造業(yè)集聚并未形成協(xié)同集聚的市場競爭力優(yōu)勢，這是制約中國產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地集約利用面臨的基本問題之一，而要提升制造業(yè)和物流業(yè)的協(xié)同發(fā)展能力，必然要在其產(chǎn)業(yè)布局上形成抵近優(yōu)勢，但卻面臨土地資源緊缺的制約。因此，城市產(chǎn)業(yè)布局不合理，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，成為制約中國很多城市統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地集約利用面臨的普遍問題。

（二）城市土地管理制度不健全，管理方式粗放滯后

城市土地管理既是推動土地資源集約利用的基本途徑，也是引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)布局及協(xié)同集聚發(fā)展的重要手段。土地使用規(guī)劃、土地交易機制、土地價格調(diào)控、土地稅費政策等都對城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚產(chǎn)生重要的引導(dǎo)作用，而完善的城市土地資源管理制度是通過以上機制實現(xiàn)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的基本途徑。目前，中國城市土地管理制度相對滯后，主要體現(xiàn)在城市土地資源市場機制不健全，土地價格調(diào)控受到城市房地產(chǎn)市場價格持續(xù)上漲影響而呈現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)，難以在有效控制土地價格以優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。②蔡俊、鄭華偉、劉友兆：《中國經(jīng)濟發(fā)展與城市土地集約利用的協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，《農(nóng)業(yè)系統(tǒng)科學(xué)與綜合研究》2011年第3期。與此同時，城市土地管理方式也較為滯后，對大數(shù)據(jù)和云計算等信息化、數(shù)字化和智能化技術(shù)及設(shè)備的利用仍有待加強，城市土地資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)也需要進一步得到完善，而全國范圍內(nèi)的城市土地資源登記及其產(chǎn)權(quán)和使用情況數(shù)據(jù)庫建設(shè)進展遲緩，也成為制約城市推進土地資源節(jié)約利用的重大障礙，反映出中國城市土地資源管理方式粗放滯后的問題。城市土地資源管理方式滯后和管理制度不健全必然制約其產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用的統(tǒng)籌推進。

（三）城市土地產(chǎn)權(quán)交易制度僵化，土地資源市場流轉(zhuǎn)不暢

在市場經(jīng)濟體制不斷健全的今天，統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用既需要發(fā)揮城市土地管理制度的作用，更要積極發(fā)揮城市土地資源市場交易機制的配置作用。③陳國亮、陳建軍：《產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、空間地理與二三產(chǎn)業(yè)共同集聚》，《管理世界》2012年第4期。土地交易是實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用的流通手段，但土地交易需要立足于產(chǎn)權(quán)明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，中國城市土地交易制度的改革步伐遠(yuǎn)比農(nóng)村要大，基本建立起完善的城市土地交易市場，但城市土地作為國有土地的屬性決定了中國城市土地交易只能是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和租賃。為此，中國在城市土地市場建設(shè)中形成了一級市場和二級市場的土地交易制度。其中，一級市場主要從事建設(shè)用地使用權(quán)的劃撥和轉(zhuǎn)讓，也包括以租賃、作價出資或入股等有償方式從政府取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的活動；而二級市場主要從事建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。城市土地兩級市場分立的狀況說明中國土地交易制度滯后，在一定程度上制約了土地資源的市場流通，而其根源仍在于城市土地產(chǎn)權(quán)制度的僵化。城市土地交易市場的二級配置模式也制約了城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用的統(tǒng)籌推進。

（四）城市科研能力分散，制約產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的推進

從產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，在中國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)形態(tài)及其升級發(fā)展趨勢下，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的協(xié)同集聚，而其本質(zhì)在于以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的科技、人才和知識優(yōu)勢助推制造業(yè)的升級發(fā)展，進而通過創(chuàng)新培育自主知識產(chǎn)權(quán)，為城市培育一批具有核心競爭力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，進而帶動區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。④陳曉峰：《生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的協(xié)同集聚效應(yīng)分析——以長三角地區(qū)為例》，《城市問題》2016年第12期。因此，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中，城市科研能力的布局及其與城市制造業(yè)的抵近安置非常重要。但是，中國城市科研能力主要集中于相應(yīng)的高等院校和科研院所，其在城市中的布局存在大分散、小集中的特點，并未在布局中充分考慮與制造業(yè)升級協(xié)同發(fā)展的問題，成為制約中國產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚深入發(fā)展的重要因素。眾所周知，世界上眾多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚區(qū)一般都將其制造業(yè)依托于一定的科研機構(gòu)之上，中國長三角、珠三角以及環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)也都是科研力量富集和產(chǎn)業(yè)集聚之地。當(dāng)前，中國一些城市在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中不注意加強科研能力布局與產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的抵近發(fā)展，已成為制約以產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚推動產(chǎn)業(yè)升級面臨的重要問題。

四、統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地集約利用的思路

產(chǎn)業(yè)集聚與土地要素之間存在密切關(guān)系，這種關(guān)系主要由市場機制進行調(diào)節(jié)。同時，因土地資源在城市化進程中是稀缺資源，政府在進行城市發(fā)展規(guī)劃的過程中應(yīng)當(dāng)將土地要素作為重要抓手，在科學(xué)分析城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其發(fā)展形態(tài)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)集聚及其協(xié)同發(fā)展，從而實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地資源集約利用的統(tǒng)籌發(fā)展。①李子葉、韓先鋒、馮根福：《我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的影響》，《經(jīng)濟管理》2012年第12期。目前，中國已加速從工業(yè)化中期向工業(yè)化中后期推進，制造業(yè)創(chuàng)新升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)培育壯大成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本趨勢，且城市在快速現(xiàn)代化中土地資源的稀缺性進一步凸顯。在此背景下，政府應(yīng)當(dāng)正視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中協(xié)同集聚的客觀需求，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地資源的集約利用。

（一）科學(xué)分析城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平，靈活確定差異化引導(dǎo)策略

產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定水平才出現(xiàn)的客觀趨勢。當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)升級出現(xiàn)協(xié)同集聚的要求時，政府應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建包括土地政策在內(nèi)的政策引導(dǎo)機制推進其協(xié)同集聚。但是，當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到必須協(xié)同集聚的水平，而政府通過政策手段進行強化干預(yù)，則會出現(xiàn)違背市場規(guī)律的反向效果，即阻礙城市產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)育。因此，在統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用時，應(yīng)當(dāng)立足于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)協(xié)同集聚的客觀需要這一前提，而城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚在當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)生態(tài)下主要是在出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的制造業(yè)和能夠為其提供科技、知識、創(chuàng)新和人才支持的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)之間出現(xiàn)，其實質(zhì)依然是市場機制下生產(chǎn)要素進行優(yōu)化配置的結(jié)果。②藏天宇：《區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容及政策調(diào)控》，《商業(yè)經(jīng)濟研究》2016年第11期。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中既有需要推動升級而出現(xiàn)協(xié)同集聚需要的產(chǎn)業(yè)，也有一些產(chǎn)能雖然相對落后而市場潛力仍然很大的產(chǎn)業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平靈活制定差異化引導(dǎo)策略，明確哪些產(chǎn)業(yè)需要予以協(xié)同集聚引導(dǎo)，哪些產(chǎn)業(yè)適合于產(chǎn)業(yè)集聚引導(dǎo)。

（二）健全城市土地資源管理機制，創(chuàng)新土地資源管理方式

城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用的統(tǒng)籌推進離不開城市土地資源管理機制建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用方面，單純依靠土地資源市場機制的調(diào)節(jié)往往無法奏效，而健全城市土地資源管理機制則可以有效彌補市場機制調(diào)節(jié)乏力的短板，對城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地資源的集約利用產(chǎn)生有力的推動作用。政府應(yīng)積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)和云計算等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在做好城市土地資源普查的基礎(chǔ)上建立完善的土地資源信息管理系統(tǒng)。城市土地作為國有土地，其所有權(quán)歸國家所有，政府應(yīng)當(dāng)通過對土地資源一級市場的調(diào)控來加強對其產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚所需土地資源的價格引導(dǎo)。

（三）推進城市土地產(chǎn)權(quán)制度變革，健全土地資源二級市場

目前，中國城市土地資源的市場流通主要通過一級市場和二級市場來實現(xiàn)。城市土地屬于國有土地，政府對土地資源的管理主要通過其對一級市場的土地使用權(quán)審批和流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)，而二級市場則主要是在一級市場明確城市土地資源建設(shè)用地屬性并完成使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提下通過使用權(quán)的出讓或租賃來滿足企業(yè)的用地需要。③李玉雙、葛京鳳、梁彥慶等：《河北省城市土地集約利用與城市化的耦合協(xié)調(diào)度分析》，《水土保持研究》2013年第2期。因此，城市土地資源二級市場在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的土地資源調(diào)控中發(fā)揮著更為直接的作用。應(yīng)在明確城市土地國有屬性的前提下進一步明確國有土地出讓使用權(quán)后的權(quán)責(zé)邊界，消除城市土地資源二級市場流通中存在的法律、制度和機制障礙，構(gòu)建更為完善的土地資源二級市場流通機制。在城市土地資源二級市場機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，政府要在對土地資源進行引導(dǎo)和調(diào)控時，進一步通過土地管理政策體系建設(shè)加強一級市場和二級市場的對接，在城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中對城市土地資源流向形成更為有力的引導(dǎo)，實現(xiàn)對城市每片土地的高效集約利用。

（四）合理布局城市科研力量，培育壯大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

統(tǒng)籌推進城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與土地資源節(jié)約利用，要積極發(fā)揮土地資源調(diào)控機制的引導(dǎo)作用，推動科研力量與產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的銜接。當(dāng)前，包括中國在內(nèi)的各國宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在新科技革命的推動下正在經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，其最為顯著的特點便是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的協(xié)同集聚趨勢。為此，中國城市應(yīng)當(dāng)在培育和壯大科研力量、加大科技研發(fā)經(jīng)費投入的同時，引導(dǎo)科研單位配合城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的需要與制造業(yè)對接，既要積極推進城市高校和科研院所加強產(chǎn)學(xué)研合作，構(gòu)建科研成果轉(zhuǎn)化的市場機制，也要在地緣位置上進一步優(yōu)化科研服務(wù)企業(yè)與制造業(yè)的抵近布局，加強知識、技術(shù)和人才服務(wù)對制造業(yè)升級的支撐，推動以科研創(chuàng)新為主要內(nèi)容的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對制造業(yè)成本的內(nèi)部化，進而在提高土地資源利用效率的同時，為城市區(qū)域經(jīng)濟增長培育“雙核動力”。①王麗麗、范愛軍：《空間集聚與全要素生產(chǎn)率增長》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第12期。在生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)培育中，政府要充分利用土地政策予以引導(dǎo)，為生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)提供價格更為低廉的土地，或制定更為優(yōu)惠的土地使用稅費政策，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)與制造業(yè)協(xié)同集聚。

（五）打破城市內(nèi)部行政區(qū)劃限制，統(tǒng)籌規(guī)劃城市土地資源

要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚對城市區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用，就應(yīng)對城市土地資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并以城市土地資源對產(chǎn)業(yè)集聚的引導(dǎo)作用實現(xiàn)城市中具有協(xié)同需求的產(chǎn)業(yè)進行協(xié)同集聚。城市在發(fā)展中應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，加強城市中不同區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，積極推動不同區(qū)域的經(jīng)濟合作，基于地緣抵近優(yōu)勢充分挖掘各個區(qū)域產(chǎn)業(yè)之間的橫向聯(lián)系，基于城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，配合土地資源的調(diào)控，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的帶動優(yōu)勢。②吳次芳、陸張維、楊志榮：《中國城市化與建設(shè)用地增長動態(tài)關(guān)系的計量研究》，《中國土地科學(xué)》2009年第2期。比如，在既有的城市產(chǎn)業(yè)空間布局中，城市各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)即使在業(yè)務(wù)上缺乏密切關(guān)聯(lián)，但在城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和土地政策引導(dǎo)下，可以在創(chuàng)新發(fā)展中通過培育一些新的業(yè)務(wù)來為其建立密切的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，這樣做既可以充分挖掘城市既有產(chǎn)業(yè)的潛力，又可以對城市不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)形成有效的協(xié)同集聚引導(dǎo)，并在進一步整合城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增強其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度的情況下，提高城市產(chǎn)業(yè)培育能力，還能通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚帶來的企業(yè)流動實現(xiàn)土地資源的集約利用。

（六）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)分布與空間布局聯(lián)動機制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施

在城市既有行政區(qū)劃中以產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，必然面對產(chǎn)業(yè)空間分布和土地資源市場需求脫節(jié)的制約。城市既要在發(fā)展中通過統(tǒng)籌規(guī)劃打破區(qū)域行政限制，也要通過制度創(chuàng)新構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和空間聯(lián)動機制，在制度設(shè)計上有所側(cè)重地對產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚進行引導(dǎo)扶持，并在區(qū)域空間布局上給予一定的土地資源保障，在城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用中形成目標(biāo)明確、分配合理和管理有序的統(tǒng)籌聯(lián)動格局。與此同時，需要不斷加強城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其是在城市交通擁堵和交通資源緊缺的背景下，城市要在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚中充分挖掘土地資源潛力，優(yōu)化城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行物流營運模式創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚和土地資源集約利用統(tǒng)籌推進中的物流保障。在產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚區(qū)域中的土地資源利用上也要優(yōu)先保障園區(qū)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過培育第三方物流企業(yè)，進一步提高產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚能力和區(qū)域要素流通速度。