論環(huán)境影響評價的國際法義務
——以國際法院判例為視角

宋 巖

《跨界背景下的環(huán)境影響評價公約》（Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context，即Espoo Convention，以下簡稱《埃斯波公約》）①該公約于 1991年 2月25日在芬蘭埃斯波（Espoo）締結，1997年9月 10日生效，2001年 2月 27日第 1 次修正，2004年 6月 4日第 2 次修正。 See https://treaties.un.org/Pages/show-Details.aspx?objid=080000028002887c,visited on 10 September 2019.第1條規(guī)定，環(huán)境影響評價是指評估規(guī)劃活動對環(huán)境可能影響的程序。2015年6月聯合國大會通過第69/292 號決議，決定根據1982年《聯合國海洋法公約》的規(guī)定，將就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（biological diversity of areas beyond national jurisdiction）養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書，并為此成立了籌備委員會，同時確定了一系列研究專題，其中包括了環(huán)境影響評價（environmental impact assessment，EIA），①See UN,A/RES/69/292.這一最新實踐發(fā)展再次引起了對該問題的關注。可以預見，談判必然要受到已有制度的影響。雖然目前已有多個國際條約或文件規(guī)定了環(huán)境影響評價義務，②參見《生物多樣性公約》第14條、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則17、1987年聯合國環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境影響評價目標和原則》序言等。但具體規(guī)定環(huán)境影響評價義務內容的條約締約國數量有限，而其他多數“建議”或“指南”文件本身缺乏法律拘束力。③詳見本文第一部分的闡述，例如《埃斯波公約》僅對44 個國家和歐共體生效。另外，雖然多個國際條約規(guī)定了締約國有義務進行環(huán)境影響評價，但義務的啟動標準、具體內容和影響多被規(guī)定在相關國際組織通過的“指南”或“建議”中，而這些文件本身一般不具有法律拘束力。鑒于可能影響跨界環(huán)境的活動相對普遍，因此，有必要研究環(huán)境影響評價的一般國際法義務問題，特別是在什么情況下應當進行環(huán)境影響評價？它有哪些具體要求？環(huán)境影響評價結果對規(guī)劃活動可能會有什么影響？違反環(huán)境影響評價義務應承擔哪些國家責任？而國際法院的司法實踐為上述問題的解答提供了線索。近年來，國際法院審理了多起環(huán)境爭端，④國際法院近期審理的與環(huán)境相關的案件包括：Gab?íkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),1997; Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),2010; Aerial Herbicide Spraying (Ecuador v.Colombia),2013; Whaling in the Antarctic (Australia v.Japan: New Zealand intervening),2014; Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),2015.其中多數涉及環(huán)境影響評價義務，特別是最近的兩個案件：2010年阿根廷訴烏拉圭烏拉圭河上紙漿廠案（以下簡稱紙漿廠案）以及2015年哥斯達黎加訴尼加拉瓜邊界地區(qū)活動案和尼加拉瓜訴哥斯達黎加沿圣胡安河修建公路案（兩案合并，以下簡稱邊界活動/公路案）。在這些案件中，國際法院從習慣國際法的角度，詳細分析了環(huán)境影響評價的一般義務，更具普遍借鑒意義。本文將以國際法院判例為視角，總結和分析國際法院對環(huán)境影響評價義務的國際法地位、適用條件、具體內容和國家責任等問題的闡述，并對此作出評價。

一、環(huán)境影響評價義務的國際法地位

在2010年紙漿廠案和2015年邊界活動/公路案之前，曾有國際法院審理的部分案件涉及環(huán)境影響評價義務。在1995年新西蘭訴法國根據1974年核試驗案判決第63 段審查情形案中，新西蘭主張根據具體條約規(guī)定和習慣國際法，法國有義務在開始核試驗之前進行環(huán)境影響評價。①See Request for an Examination of the Situation in Accordance with Paragraph 63 of the Court’s Judgment of 20 December 1974 in the Nuclear Tests (New Zealand v.France) Case,Order,ICJ Reports 1995,p.290,para.5.然而，國際法院認為新西蘭的主張不屬于1974年判決第63段規(guī)定的情形，應當予以駁回，②See Request for an Examination of the Situation in Accordance with Paragraph 63 of the Court’s Judgment of 20 December 1974 in the Nuclear Tests (New Zealand v.France)Case,Order,ICJ Reports 1995,p.306,para.65.因此，國際法院在該案中并沒有詳細分析環(huán)境影響評價義務。在1997年匈牙利和斯洛伐克加布奇科沃—大毛羅斯項目案中，國際法院指出，考慮到國際環(huán)境法的新發(fā)展，當事方有義務根據最新的規(guī)則和標準評價水壩工程對環(huán)境的可能影響，但也沒有詳細分析環(huán)境影響評價義務。③See Gab?íkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,pp.77-78,para.140.在2008年厄瓜多爾訴哥倫比亞空中噴灑除草劑案中，厄瓜多爾認為哥倫比亞沒有評價空中噴灑除草劑的可能跨界影響，沒有進行環(huán)境影響評價，所以沒有與鄰國進行有效的通知、協(xié)商與合作。④See Aerial Herbicide Spraying (Ecuador v.Colombia),Memorial of Ecuador,Vol.I,p.295,para.8.41.兩國之后在2013年達成協(xié)議建立了新的機制，厄瓜多爾請求終止訴訟，得到了國際法院的支持。除了國際法院的判例之外，國際海洋法法庭關于擔保個體和實體從事“區(qū)域”內活動的國家責任和義務的咨詢意見也涉及環(huán)境影響評價義務，分庭指出，擔保國的直接責任包括進行環(huán)境影響評價，⑤See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.44,para.122.同時擔保國還有注意義務確保其所擔保的承包者遵守該義務，承包者、擔保國及其他利益相關國家和實體應當與國際海底管理局合作，建立和實施計劃，監(jiān)測和評估深海采礦對海洋環(huán)境的影響。⑥See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,pp.49-50,paras.141-142.

關于環(huán)境影響評價義務在國際法上的地位，國際法院在紙漿廠案中指出，如果規(guī)劃進行的工業(yè)活動存在危險，可能在跨界背景中造成嚴重有害影響，特別是對于共有資源，一般國際法要求進行環(huán)境影響評價。⑦See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.204.之后，國際法院在邊界活動/公路案中再次確認了上述觀點，同時還指出，這項原則并不局限于工業(yè)活動，而是普遍適用于可能對跨界環(huán)境造成嚴重有害影響的規(guī)劃活動。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.706,para.104.除了國際法院之外，國際海洋法法庭在關于擔保個體和實體從事“區(qū)域”內活動的國家責任和義務的咨詢意見中進一步明確指出:“進行環(huán)境影響評價是《聯合國海洋法公約》規(guī)定的直接義務，也是根據習慣國際法的一般義務。”②Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.50,para.145.這表明，國際司法機構認為在特定條件下進行環(huán)境影響評價已經成為了一項習慣國際法義務，而國際司法機構的認定對于識別習慣國際法具有重大意義。③See International Law Commission,Draft Conclusions on Identification of Customary International Law with Commentaries,2018,Conclusion 13,http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/commentaries/1_13_2018.pdf&lang=EF,visited on 10 September 2019.環(huán)境影響評價義務之所以產生是因為環(huán)境損害具有不可逆性以及環(huán)境損害賠償機制具有局限性，需要在環(huán)境保護領域進行預警和預防。④See Gab?íkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,pp.77-78,para.140.國際法院在1949年英國訴阿爾巴尼亞科孚海峽案中指出，作為習慣規(guī)則，預防原則源于一國在其領土中的注意義務，“各國有義務不得故意允許其領土被用于從事侵犯他國權利的行為”⑤Corfu Channel (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v.Albania),Merits,Judgment,ICJ Reports 1949,p.22.；1996年國際法院關于以核武器相威脅或使用核武器的合法性的咨詢意見認為，該義務現在已經是國際環(huán)境法的組成部分。⑥See Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion,ICJ Reports 1996,p.242,para.29.國際法院在邊界活動/公路案中更是明確指出，為了履行防止嚴重跨界環(huán)境損害的注意義務，一國在從事可能損害另一國環(huán)境的活動之前，必須確定是否存在嚴重跨界損害的危險，這將引起進行環(huán)境影響評價的要求。⑦See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104.

雖然國際法院認定在特定條件下進行環(huán)境影響評價已經構成了習慣國際法義務，但上述判例并沒有詳細分析該義務的國家實踐和法律確信。盡管如此，此種認定并沒有引起爭議和質疑，⑧See Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law,17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 222 (2008).因為環(huán)境影響評價已經被普遍接受為法律義

務。環(huán)境影響評價的國內立法最早可以追溯到1969年美國《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act of 1969），該義務已在全球范圍內得到國內立法的普遍確定，包括中國、英國、加拿大、日本、澳大利亞、印度等主要國家都制定了相關國內法。①See United Nations Environment Programme,Assessing Environmental Impacts -A Global Review of Legislation,2018,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/22691/Environmental_Impacts_Legislation.pdf?sequence=1&isAllowed=y,visited on 10 September 2019.在國際層面上，若干多邊條約和重要文件也要求國家進行環(huán)境影響評價，例如《生物多樣性公約》《聯合國海洋法公約》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》以及《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋公約》的《倫敦議定書》等。此外，相關國際組織還通過了部分環(huán)境影響評價指南或建議，例如聯合國環(huán)境規(guī)劃署通過了《環(huán)境影響評價目標和原則》（以下簡稱《UNEP 目標和原則》）②United Nations Environment Programme,Goals and Principles of Environmental Impact Assessment: Decision 14/25 of the Governing Council of UNEP,17 June 1987,https://digitallibrary.un.org/record/42521,visited on 10 September 2019.，《生物多樣性公約》締約方通過了《將生物多樣性納入影響評價的自愿性指南》③CBD COP,Impact Assessment: Voluntary Guidelines on Biodiversity-inclusive Impact Assessment,https://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=11042,visited on 10 September 2019.，《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》締約方會議通過多個環(huán)境影響評價的指南④See Ramsar COP,Resolution X.17 (4 November 2008),Resolution VII.10 (10 May 1999),Recommendation 6.2 (27 March 1996),https://www.ramsar.org/search?search_api_views_fulltext=environment+impact+assessment&f%5B%5D=type%3Adocument,visited on 10 September 2019.，聯合國糧食與農業(yè)組織通過了《糧農組織實地項目環(huán)境影響評價指南》⑤FAO,Environmental Impact Assessment (EIA) Guidelines for FAO Field Projects,http://www.fao.org/docrep/016/i2802e/i2802e.pdf,visited on 10 September 2019.，《保護世界文化和自然遺產公約》委員會在多個項目中要求國家在進行可能影響遺址的項目之前完成環(huán)境影響評價⑥Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law, 17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 223 (2008).，等等。除此之外，《埃斯波公約》是目前專門針對跨界背景下遺產環(huán)境影響評價的國際條約，雖然該公約最初僅面向聯合國歐洲經濟委員會成員國及其成員國組成的區(qū)域經濟一體化組織開放，但修訂后已面向所有聯合國會員國開放，目前已對44 個國家和歐共體生效。⑦See https://treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=080000028002887c,visited on 10 September 2019.根據上述國家和國際實踐及其所體現的法律確信，基本可以認為環(huán)境影響評價義務是習慣國際法的要求。

二、環(huán)境影響評價義務的適用

（一）環(huán)境影響評價義務的適用條件

盡管環(huán)境影響評價義務的國際習慣法屬性不存在爭議，但仍需要明確是否所有的規(guī)劃活動都必須進行環(huán)境影響評價，如果不是，那么在什么情況下國家有義務進行環(huán)境影響評價，這涉及環(huán)境影響評價義務的適用條件。如前所述，國際法院在邊界活動/公路案中指出，為了履行防止嚴重跨界環(huán)境損害的注意義務，一國在從事可能損害另一國環(huán)境的活動之前，必須確定是否存在嚴重跨界損害危險，這將引起進行環(huán)境影響評價的要求。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104.這表明，從事規(guī)劃活動的國家有義務根據客觀情況進行初步危險評價（preliminary assessment of the risk），以確定該國將要進行的活動是否可能對他國環(huán)境造成嚴重損害。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,paras.153-154.如果存在嚴重損害危險，那么國家將有義務進行環(huán)境影響評價；如果能夠證明不存在此種危險，則沒有義務進行環(huán)境影響評價，這個過程也被稱為篩選（screening）。③See United Nations Environment Programme,Assessing Environmental Impacts- A Global Review of Legislation,2018,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/2269 1/Environmental_Impacts_Legislation.pdf?sequence=1&isAllowed=y,visited on 10 September 2019.因此，并不是所有的活動都必須進行環(huán)境影響評價。

例如，在邊界活動/公路案中，哥斯達黎加主張尼加拉瓜的挖掘活動可能對科羅拉多河（Colorado River）流量以及周邊濕地造成有害影響。尼加拉瓜2006年研究了挖掘活動的可能環(huán)境影響，認為該計劃不會對科羅拉多河流量造成嚴重影響，兩國的專家也確認了該結論。國際法院分析了案卷中的證據，包括雙方專家提交的報告和證詞，它們都表明挖掘計劃無論是對河流還是對哥斯達黎加濕地都不會導致嚴重跨界損害危險。因此，法院認定，因為沒有嚴重跨界損害危險，所以尼加拉瓜無須進行跨界損害評價。④See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.105.在該案中，為了判斷是否存在嚴重跨界損害危險，國際法院主要考慮了雙方專家的意見和證據，此外，哥斯達黎加還提出了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》咨詢工作組的報告，但尼加拉瓜迅速發(fā)表了意見，并向該公約秘書處反映該報告并沒有認定它的初評結果存在錯誤。①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.706,para.103.國際法院的結論綜合了雙方及相關國際組織的意見。

確定存在嚴重跨界環(huán)境損害危險是適用環(huán)境影響評價義務的前提條件，這不僅得到了國際法院的支持，還反映在部分國際條約或文件中，包括《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則17、《生物多樣性公約》第14條、《聯合國海洋法公約》第206條、《埃斯波公約》第2條第2 款等。問題的關鍵在于如何確定是否存在嚴重跨界環(huán)境損害危險？習慣國際法中是否存在應當遵守的一般標準？

（二）嚴重跨界環(huán)境損害危險的判斷標準

在邊界活動/公路案中，雙方專家均認可河流挖掘活動不存在嚴重跨界環(huán)境損害危險，然而實際爭端中更常見的情形是雙方，特別是專家，關于規(guī)劃活動是否可能造成嚴重跨界環(huán)境損害存在分歧，例如尼加拉瓜和哥斯達黎加關于哥斯達黎加的修路活動是否存在嚴重跨界環(huán)境損害危險存在明顯對立的主張。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.國際法院指出，應當由從事活動的一國進行初步環(huán)境影響評估，③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.但這并不意味著該國可以完全自由裁量，為了實現環(huán)境影響評價的目標，有必要明確初步危險評估所應遵循的一般標準，以防止規(guī)劃活動一方濫用權利、規(guī)避環(huán)境影響評價義務。關于該問題，國際法院在邊界活動/公路案中提出了部分客觀評價標準，包括哥斯達黎加修路活動的性質、規(guī)模以及背景。首先，法院注意到修路活動的規(guī)模較大，公路長度接近160 千米，經過108.2 千米的河段，約一半的長度為完全新建。其次，法院考慮了公路的規(guī)劃位置：約一半的路段位于圣胡安河（San Juan River）沿岸100米以內，接近18 千米的路段位于河岸50 米以內，甚至部分路段距離右岸不足5米。公路距離河流如此之近，并且經常在斜坡上修建，增加了沉積物進入河流中的風險。此外，近1/4 的公路修建在之前的林區(qū)，臺風、熱帶風暴和地震等可能導致的自然災害將提高沉積物侵蝕的危險。最后，法院考慮了公路所處流域的地理情況：公路通過哥斯達黎加領土中重要的國際濕地，并且非常靠近尼加拉瓜的圣胡安河野生動物保護區(qū)（Refugio de Vida Silvestre Río San Juan），國際重要濕地（Ramsar Sites）①1971年訂立于伊朗拉姆薩爾（Ramsar）的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》第2條規(guī)定，各締約國應當指定其領土內適當濕地列入《國際重要濕地名錄》；第3條要求各締約國制訂和執(zhí)行規(guī)劃，促進對《國際重要濕地名錄》中濕地的保護。這種濕地被稱為國際重要濕地（Ramsar Sites）。的存在提高了嚴重損害的可能性，這表明該地區(qū)環(huán)境的敏感性。因此，國際法院認為哥斯達黎加的公路修建具有嚴重跨界損害危險，達到進行環(huán)境影響評價的門檻標準（threshold）。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.720-721,paras.155-156.這一判例表明，在判斷是否存在嚴重跨界環(huán)境損害危險時，國際法院會考慮案件的各種具體事實，參考的標準包括規(guī)劃活動的性質、規(guī)模以及地理和環(huán)境背景。

嚴重跨界環(huán)境損害危險的判斷標準有多種形式，包括具體列明活動、列明地點、列明資源、要求首先進行快速和非正式評價、提出一般標準等。③See United Nations Environment Programme,Goals and Principles of Environmental Impact Assessment,Official Note to Principle 2,Decision 14/25 of the Governing Council of UNEP,17 June 1987,https://digitallibrary.un.org/record/42521,visited on 10 September 2019.在部分國際條約和文件中規(guī)定了更為具體的判斷嚴重跨界環(huán)境損害危險的標準，也具有一定參考價值，其中最典型的代表是《埃斯波公約》。④但需要強調的是，該公約的締約國數量有限，難以認為它反映了習慣國際法的要求，因而該公約對非締約國并沒有拘束力。該公約采取了“列舉活動+一般指導標準”的方法：在公約附件1 中列舉了必須進行環(huán)境影響評價的活動，主要涉及原油、電站、核燃料、金屬、化工、交通建設等22 類活動，并且相關活動只有達到規(guī)定的規(guī)模才需要進行環(huán)境影響評價；對于沒有在附件1 中列明的活動，國家可以根據附件3 規(guī)定的一般指導標準判斷相關活動是否可能導致嚴重有害跨界影響，這些一般標準包括：活動的規(guī)模、位置（是否位于或靠近環(huán)境敏感或重要地區(qū)，例如國際保護濕地、國家公園、文化遺產，是否可能對居住人口造成重大影響）、影響（是否可能具有復雜或潛在的有害影響，包括對人類或重要物種的影響，威脅已有或潛在用途、超出環(huán)境承載力等）。該公約一方面列舉了通?？赡軐е聡乐乜缃绛h(huán)境損害的大規(guī)模危險活動，要求締約國必須進行環(huán)境影響評價；另一方面，對于其他未被列舉的活動，公約也規(guī)定了應當考慮的一般標準，這種模式限制了國家的自由裁量權，也兼具靈活性。

綜上所述，可以發(fā)現，《埃斯波公約》附件3 規(guī)定的一般指導標準與國際法院在2015年邊界活動/公路案中考慮的標準大致相同。因此，盡管國際法院主要結合該案的具體事實提出了判斷嚴重跨界環(huán)境損害危險的參考標準，但國際法院考慮的活動性質、規(guī)模以及地理和環(huán)境背景等要素對于多數案件，特別是環(huán)境爭端，具有普遍借鑒意義。

三、環(huán)境影響評價義務的內容

在確定了應當進行環(huán)境影響評價的活動之后，下一個需要解決的問題是環(huán)境影響評價義務的具體內容，例如應當評價對哪些方面的可能影響、環(huán)境影響評價報告應當提供的信息、進行環(huán)境影響評價的具體程序以及環(huán)境影響評價結果對最終決策的效力等。根據國際法院判例，環(huán)境影響評價義務整體上可以分為程序和實體兩個方面。

（一）環(huán)境影響評價的程序義務要求

在程序方面，首先，進行規(guī)劃活動的一方有義務在活動開始前進行環(huán)境影響評價，這得到了紙漿廠案①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.204.和邊界活動/公路案②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.706-707,para.104; pp.722-723,para.161.判例的確認。例如，在邊界活動/公路案中，哥斯達黎加提交了若干項研究，包括2012年4月的《環(huán)境管理計劃》、2013年11月的《環(huán)境診斷評價》以及2015年1月的追蹤研究。這些研究評價了公路建設對環(huán)境已經造成的不利影響，建議了防止或降低不利影響的措施。但國際法院認為哥斯達黎加沒有履行進行環(huán)境影響評價的義務，因為它的《環(huán)境診斷評價》是在開始建設公路3年之后進行的，所有的研究都是事后評價已修建公路段的環(huán)境影響，并沒有評價將來的危險。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.722-723,paras.160-161.提前進行環(huán)境影響評價才能有效實現預防風險的目的，履行防止嚴重跨界環(huán)境損害的合理注意義務。其次，環(huán)境影響評價是一項持續(xù)的義務，而非一次性義務。在紙漿廠案中，國際法院認為除了應當在工程開始前進行環(huán)境影響評價之外，在工程的整個期間應當持續(xù)監(jiān)測它對環(huán)境的可能影響。再次，當事方不能僅主張已進行過環(huán)境影響評價，還需要提交必要的證據表明確實進行了環(huán)境影響評價，①See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.720,para.154.這一般要求當事方公開或通知環(huán)境影響評價的結果。②See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.59,para.118.最后，如果環(huán)境影響評價確定存在嚴重跨界損害危險，根據合理注意義務，如果有必要決定預防或減輕危險的適當措施，從事規(guī)劃活動的一國應當通知可能受到影響的國家并與之進行善意協(xié)商。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.

（二）環(huán)境影響評價的實體義務要求

關于環(huán)境影響評價義務的實體內容，也即應當評價的內容和方法，部分條約和文件提出了最低標準，④如《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第3條第2款C項中就有詳細規(guī)定。例如《埃斯波公約》的附件2 列明了環(huán)境影響評價文件應包含的信息：說明活動及其目的、替代性方案、說明可能受到影響的環(huán)境、說明可能的影響及嚴重性、緩解措施、知識空白和不確定性等；《UNEP 目標和原則》原則4 同樣規(guī)定了環(huán)境影響評價的最低內容，原則5 要求進行與環(huán)境重要性相稱的詳細評估。部分學者也指出，環(huán)境影響評價制度作為各國普遍適用的制度，在國內和國際層面上都發(fā)展出了具體規(guī)則，因此可以總結出環(huán)境影響評價的一般內容或者最低內容要求，這些要求大致與上文提到的《埃斯波公約》和《UNEP 目標和原則》的規(guī)定一致。⑤See Neil Craik,The International Law of Environmental Impact Assessment: Process,Substance and Integration 126-127 (Cambridge University Press 2008).

然而，國際法院多次指出，一般國際法并沒有明確規(guī)定環(huán)境影響評價的范圍和內容，除非存在條約的特別規(guī)定，一般應當由各國在其國內法或者對工程的批準程序中自行決定。⑥See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205；See also Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.例如，在紙漿廠案中，阿根廷質疑烏拉圭轉交的環(huán)境影響評價報告不完整，特別是沒有考慮紙漿廠的替代地點，沒有與可能受到影響的民眾進行協(xié)商，烏拉圭的決定是基于不符合條件的環(huán)境影響評價，沒有考慮紙漿廠的所有可能影響，但阿根廷主要是參考了《埃斯波公約》以及1987年《UNEP 目標和原則》的相關要求。①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.59,para.118.然而，國際法院沒有支持阿根廷的主張，認為爭端當事國都不是《埃斯波公約》的締約國，1987年《UNEP 目標和原則》對當事方沒有拘束力，該問題主要應當取決于烏拉圭的國內法規(guī)定和裁量權。②See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205.

盡管如此，國際法院在紙漿廠案和邊界活動/公路案中仍然指出了進行環(huán)境影響評價時應當考慮的因素。首先，當事方需要評價的對象是將要進行的活動在未來可能產生的影響，而不是事后評價活動已經造成的影響。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.722-723,paras.160-161.其次，當事方進行環(huán)境影響評價時要顧及工程的性質和規(guī)模、對環(huán)境的可能有害影響以及評價中履行合理注意義務的必要性。④See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.83,para.205；See also Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.707,para.104.而且，即使各國可以根據其國內法或批準程序確定在個案中進行環(huán)境影響評價的內容，也不能根據國內法規(guī)定免除其進行環(huán)境影響評價的義務。⑤See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.721-722,para.157.但是我們可以發(fā)現國際法院提出的大部分因素都過于原則，在環(huán)境影響評價的實體義務方面，從事規(guī)劃活動的一國仍然擁有較大的裁量權。

綜上所述，從事規(guī)劃活動的一國在具體實施環(huán)境影響評價方面享有很大的自由裁量權，環(huán)境影響評價更主要的是一種程序義務，而非實體義務，因而國際法院僅在邊界活動/公路案的程序義務而非實體義務中分析環(huán)境影響評價問題。⑥See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.705.這種自由裁量權更主要體現在，如果沒有條約的特別要求，即使環(huán)境影響評價的結果表明存在嚴重跨界損害危險，從事規(guī)劃活動的一方的主要義務也只是公開、通知和協(xié)商，而沒有義務一定要終止相關活動。決策者通常沒有義務具體考慮環(huán)境信息或者限制決定以避免不利的環(huán)境影響，法律可能禁止沒有事實依據的決定，但不能禁止不明智的決定，環(huán)境影響評價不同于設定環(huán)境標準的實體或規(guī)范規(guī)定。①See Gunnar Sander, International Legal Obligations for Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental Assessment in the Arctic Ocean, 31 International Journal of Marine and Coastal Law 95 (2016).在很大程度上，環(huán)境影響評價是決策的輔助手段，而不是決策過程中的決定因素，②See Alexander Gillespie, Environmental Impact Assessments in International Law,17 Review of European,Comparative & International Environmental Law 226 (2008).這種屬性在很大程度上削弱了環(huán)境影響評價的實際作用。

四、違反環(huán)境影響評價義務的國家責任

環(huán)境影響評價義務主要源于習慣國際法，違反該義務將構成國際不法行為，可能導致國家責任，因此，需要進一步分析違反環(huán)境影響評價義務所應當承擔的國家責任形式問題。2001年國際法委員會通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》第二部分規(guī)定了國家責任的內容，盡管該文件僅是條款草案，尚未成為國際條約，但國際法院在多個案件中認定其中關于國家責任內容的部分條款反映了習慣國際法，因而具有拘束力。③See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.103,para.273；Gab?íkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment,ICJ Reports 1997,p.81,para.152; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,Advisory Opinion,ICJ Reports 2004,p.198,paras.152-153; Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v.Serbia and Montenegro),Judgment,ICJ Reports 2007,p.233,para.460.根據上述條款草案，國際不法行為的主要法律后果是停止該行為（第30條）以及充分賠償該行為所造成的損害（第31條），而賠償的形式包括單獨或合并地采取恢復原狀、補償和抵償的方式（第34條）。在實踐中，國家可能提出多項訴求，例如在邊界活動/公路案中，尼加拉瓜向國際法院提出了以下訴求：第一，審理并宣判哥斯達黎加違反了根據一般國際法和相關環(huán)境條約的義務；第二，命令哥斯達黎加停止任何影響或可能影響尼加拉瓜權利的持續(xù)國際不法行為；第三，命令哥斯達黎加在可行范圍內恢復修路前的情況，補償不能恢復原狀部分的損害；第四，命令哥斯達黎加今后在沒有進行適當環(huán)境影響評價的情況下，不能在邊界地區(qū)進行任何開發(fā)。④See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.738-739,paras.224-227.而國際法院在2004年墨西哥訴美國阿韋納和其他墨西哥國民案中就曾經指出，具體應當采取何種適當形式予以賠償，顯然根據個案具體情況以及損害的具體性質與范圍不同而有所不同，法院需要分析與損害相當的“適當賠償形式”。①See Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v.United States of America),Judgment,ICJ Reports 2004,p.59,para.119.

沒有進行符合要求的環(huán)境影響評價毫無疑問違反了國際法，采取抵償的方式，宣布國家的行為不符合國際法是適當的方式，正如國際法院在邊界活動/公路案中支持了尼加拉瓜的第一項訴求，宣判哥斯達黎加違反了環(huán)境影響評價義務。②See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.738-739,para.224.這種方式經常被適用于“非物質損害”（non-material injury），適用于違反國際義務，特別是直接針對國家的道德或法律損害，但沒有造成人員、物質損害的情形。③See Case concerning the Difference between New Zealand and France concerning the Interpretation or Application of Two Agreements Concluded on 9 July 1986 between the Two States and Which Related to the Problems Arising from the Rainbow Warrior Affair,RIAA,Vol.XX,pp.272-273,para.122.

關于恢復原狀和補償，國際法院強調這是兩種針對物質損害（material injury）④物質損害是指對國家及其國民財產或其他利益造成的損害，可以用金錢進行衡量。參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第31條評注第5段。的賠償方式。⑤See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.739,para.226.此外，根據習慣國際法，如果恢復原狀實際不可能，或者導致與獲益不成比例的負擔時，將采取補償或者抵償的賠償方式；⑥See Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,Advisory Opinion,ICJ Reports 2004,p.198,paras.152-153.恢復原狀必須與受到的損害相適合，考慮導致損害的不法行為的性質。⑦See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.104,para.274.如上文所述，環(huán)境影響評價更主要的是一種程序義務，一般國際法對其實質內容的要求相對有限，因此，即使一國違反了環(huán)境影響評價義務，如果沒有證據證明其活動造成了嚴重損害或者違反了國際法實體義務，在這種情況下，恢復原狀和補償并不是違反環(huán)境影響評價義務的適當救濟方式。⑧See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,p.739,para.226.例如，在紙漿廠案中，烏拉圭在談判期終了前修建了紙漿廠，因此違反了1975年《烏拉圭河規(guī)約》（Statute of the River Uruguay）規(guī)定的程序義務，但根據雙方提交的證據，紙漿廠的運行并沒有違反《烏拉圭河規(guī)約》規(guī)定的實體義務。因此，國際法院認為下令拆除紙漿廠不是違反程序義務的適當救濟措施，基于相同的理由，不能支持阿根廷要求補償的主張，特別是對旅游業(yè)和農業(yè)的補償。①See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.104,paras.275-276.

最后，如果違反環(huán)境影響評價義務，從事規(guī)劃活動的一方是否有義務停止正在進行的活動，并且承諾和保證不再重復？如果要求國家停止不法行為，必須證明該行為具有持續(xù)性。②See Case concerning the Difference between New Zealand and France concerning the Interpretation or Application of Two Agreements Concluded on 9 July 1986 between the Two States and Which Related to the Problems Arising from the Rainbow Warrior Affair,RIAA,Vol.XX,p.270,para.113.在邊界活動/公路案中，尼加拉瓜要求哥斯達黎加停止在沒有進行適當環(huán)境影響評價的情況下進行以后的工程活動，但法院駁回了該項訴求，因為沒有理由推定哥斯達黎加以后的活動將不遵守環(huán)境影響評價義務，哥斯達黎加已承認該義務，尼加拉瓜也表示了愿意與之合作。③See Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v.Costa Rica),Judgment,ICJ Reports 2015,pp.739-740,paras.227-228.在該案中，國際法院之所以沒有要求哥斯達黎加停止修路活動，一方面是考慮到雙方在案件審理過程中的表態(tài)，另一方面是因為沒有證據表明哥斯達黎加的活動實際造成了任何物質損害。關于承諾和保證不重復國際不法行為的責任承擔方式，國際法院在2009年哥斯達黎加訴尼加拉瓜航行權利和相關權利爭端案中認為：“盡管法院可以命令對國際不法行為負責的國家向受害國提供保證，承諾不再重復不法行為，但只有在確有必要時法院才會這樣做，并且應當由法院確定是否有必要。作為一般規(guī)則，一國的行為已被法院宣告為不法后，沒有理由推定該國將重復該不法行為，必須推定它具有善意?！雹蹹ispute regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v.Nicaragua),Judgment,ICJ Reports 2009,p.267,para.150.因此，在紙漿廠案中，國際法院駁回了阿根廷要求烏拉圭作出相關保證的訴求，認為看不出存在任何特別的情形要求命令作出此種保證。⑤See Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay),Judgment,ICJ Reports 2010,p.105,para.278.保證和承諾不再重復主要是為了恢復信任，是一種更為靈活的責任承擔方式，并不是在所有的情形中都需要。⑥參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第30條評注第9段。

綜上所述，國際法院在其判例中主要是確定了環(huán)境影響評價的啟動標準和主要程序義務，國家違反這些義務將導致國家責任。盡管如此，國際法院并沒有提出明確的環(huán)境影響評價的實體義務要求，該問題主要取決于國際條約和各國國內法的規(guī)定，因此，在習慣國際法中，違反環(huán)境影響評價義務的國家責任形式較為有限，一般只能導致抵償，即宣布相關行為違反國際法，而不能要求責任國恢復原狀或者補償。甚至除非有明確證據表明責任國以后的行為將不遵守環(huán)境影響評價程序義務，否則也不能要求責任國停止規(guī)劃活動，或者作出不重復不法行為的承諾或保證。

五、結論

環(huán)境影響評價是指評估規(guī)劃活動對環(huán)境可能影響的程序。國際法院在其司法實踐中，從習慣國際法的角度闡述了環(huán)境影響評價的一般義務。鑒于部分相關條約的締約國數量有限，以及具體規(guī)定環(huán)境影響評價義務的文件一般又不具有法律拘束力，國際法院的司法實踐就更具普遍借鑒意義。首先，國際法院認為，對可能造成“嚴重跨界損害危險”的活動應當進行環(huán)境影響評價，強調環(huán)境影響評價義務的習慣國際法屬性；其次，國際法院提出了“嚴重跨界損害危險”的判斷標準，要求客觀分析規(guī)劃活動的性質、規(guī)模以及地理和環(huán)境背景，從而決定是否需要適用環(huán)境影響評價義務；再次，國際法院明確了進行環(huán)境影響評價的程序義務，包括事先評價、持續(xù)評價、提交實際進行評價的證據以及必要時的協(xié)商和通知義務；最后，國際法院也提出了環(huán)境影響評價的部分實體義務要求，包括評價未來影響，顧及工程的性質和規(guī)模、對環(huán)境的可能有害影響以及評價中履行合理注意義務的必要性。上述幾點都有助于敦促從事規(guī)劃活動的國家預防嚴重跨界環(huán)境損害，限制其濫用自由裁量權規(guī)避環(huán)境影響評價義務。

還需要注意的是，國際法院強調環(huán)境影響評價的程序義務屬性，在環(huán)境影響評價義務的適用和實施方面僅提出了原則性的參考標準，從事規(guī)劃活動的國家仍具有較大的自由裁量權，特別是，即使環(huán)境影響評價的結果證明存在嚴重跨界損害危險，一般國際法并不要求其必須終止相關活動，僅違反環(huán)境影響評價義務一般只能引起抵償的國家責任形式，并不能要求恢復原狀或者經濟補償，或者作出不重復不法行為的承諾或保證。這表明，在很大程度上，根據習慣國際法，環(huán)境影響評價只是決策的輔助手段，而不是決策過程中的決定因素，這種屬性可能將削弱環(huán)境影響評價的實際作用。這也是部分學者批評國際法院實踐的主要原因，因為環(huán)境影響評價制度作為各國普遍適用的制度，在國內和國際層面上都發(fā)展出了具體規(guī)則，有可能總結出環(huán)境影響評價義務的一般內容或者最低內容，但國際法院并沒有考慮對實體義務進行總結和歸納。

此外，我們還要認識到，上文提及的目前正在進行的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定談判中的環(huán)境影響評價專題，必然會受到國際法院實踐的影響，因為，正如國際海洋法法庭2011年在關于擔保個體和實體從事“區(qū)域”內活動的國家責任和義務的咨詢意見中明確指出的，盡管國際法院的觀點是針對它所分析的具體情況，但用語非常寬泛，足以涵蓋“區(qū)域”內的活動，國際法院在跨界背景中的論述同樣可以適用于影響國家管轄范圍以外區(qū)域中環(huán)境的活動，國際法院提到的“共有資源”同樣適用于屬于人類共同繼承財產的資源。①See Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,1 February 2011,ITLOS Reports 2011,p.51,para.148.在目前的意見中，部分國家依據國際法院的司法實踐，支持從事相關勘探、開發(fā)活動的國家的主動權，反對國際監(jiān)管和審查，主張采取以規(guī)劃活動的國家為主導、以程序義務為主的環(huán)境影響評價義務。②See Views Expressed by the United States Delegation Related to Certain Key Issues under Discussion at the Second Session of the Preparatory Committee on the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity,9 September 2016,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/USA_Submission_of_Views_Expressed.pdf,visited on 10 September 2019.也有部分國家要求制定詳細的環(huán)境影響評價規(guī)則。例如，歐盟提議執(zhí)行協(xié)定應當包括國家進行環(huán)境影響評價的標準，特別是應當確定對活動進行篩選的門檻或標準，以決定是否應當對活動進行評價，協(xié)定中還應包括評估報告中應當包含的信息種類和數量③See Written Submission of the EU and Its Member States: Environmental Impact Assessments,15 February 2017,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/EU_Written_Submission_on_Environmental_Assessments.pdf,visited on 19 September 2019.；部分小島國家則強調環(huán)境影響評價的透明性、公眾參與和國際監(jiān)管④See the Pacific Small Island Developing States Submission to the Second Meeting of the Preparatory Committee for the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction (BBNJ PrepCom) August 2016,http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/PSIDS_Submission_BBNJ.pdf,visited on 19 September 2019.，希望建立類似《埃斯波公約》的環(huán)境影響評價制度。是繼續(xù)保持國際法院總結的關于環(huán)境影響評價義務的原則和程序規(guī)定，還是確立更具體和細化的實體義務要求，這取決于參與談判國家的協(xié)商、博弈，特別是多數國家的意志。