面向2035年廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略問題思考

周志華，景國勝

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

為解決不同發(fā)展階段城市交通面臨的方向選擇問題，城市往往會(huì)先明確目標(biāo)愿景，圍繞愿景尋求實(shí)現(xiàn)路徑，明確政策框架，提出解決對策，為城市交通規(guī)劃、建設(shè)及管理指明方向。這是交通戰(zhàn)略的研究內(nèi)容，其核心是價(jià)值判斷與選擇問題。一直以來，戰(zhàn)略被認(rèn)為偏軟，它不在法定規(guī)劃體系內(nèi)，經(jīng)常被誤認(rèn)為是一種理念或藍(lán)圖而得不到重視。在實(shí)際操作層面，由于對城市交通發(fā)展階段判斷不清而抓不住重點(diǎn)，把戰(zhàn)略當(dāng)作規(guī)劃編制，追求面面俱到而不聚焦，戰(zhàn)略就失去了應(yīng)有的力量。

1 城市交通發(fā)展階段

圖1 城市交通發(fā)展的三個(gè)階段Fig.1 Three stages of urban transportation development

從國內(nèi)大多數(shù)城市的交通發(fā)展歷程分析，可把城市交通劃分成三個(gè)階段(見圖1)。1)小汽車本位。城鎮(zhèn)化初期，政府財(cái)政實(shí)力有限，為滿足傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展需求，會(huì)把發(fā)展重心放在道路交通上，推動(dòng)主骨架路網(wǎng)快速成型，滿足20%人的開車需求。2)機(jī)動(dòng)本位。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，機(jī)動(dòng)化出行需求增加，如何兼顧公平和效率是首要問題，以軌道交通為首的公共交通發(fā)展成為關(guān)鍵，滿足60%人的機(jī)動(dòng)化出行需求。3)場所本位。交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，在高質(zhì)量發(fā)展要求下，城市功能須圍繞交通空間布局，改善出行服務(wù)是首要問題，要滿足所有人對交通空間的認(rèn)同感和歸屬感。前兩個(gè)階段主要以交通基礎(chǔ)設(shè)施主動(dòng)供應(yīng)為主，重點(diǎn)解決交通對城市工作、居住、游憩三大功能的運(yùn)輸作用。后一階段是交通基礎(chǔ)設(shè)施已基本成型，城市空間結(jié)構(gòu)塑造和資源要素配置需圍繞交通設(shè)施展開，要求交通進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，更重視服務(wù)品質(zhì)。包括廣州市在內(nèi)的國內(nèi)大多數(shù)城市目前正處在第二個(gè)發(fā)展階段，致力于滿足人與物的空間移動(dòng)、解決城市交通擁堵等問題。

2 兩輪交通戰(zhàn)略規(guī)劃對廣州市的影響

廣州市過去兩輪交通戰(zhàn)略對城市交通發(fā)展影響深遠(yuǎn)，直接奠定了城市空間格局。第一次發(fā)生在1993年。面對快速機(jī)動(dòng)化帶來的交通壓力，政府選擇大力修建道路彌補(bǔ)建設(shè)缺口(見圖2)?；诳炻謱拥倪B續(xù)交通流理念，修建了一批以“內(nèi)環(huán)+7條放射線”為代表的快速路網(wǎng)，一舉解決了當(dāng)時(shí)的道路擁堵問題。主城區(qū)機(jī)動(dòng)車速從18 km·h-1提高至33 km·h-1[1]。同時(shí)，也改變了城市沿珠江向東的單向擴(kuò)展模式，促進(jìn)城市沿放射線多軸向擴(kuò)展，并在空間上形成了三個(gè)圈層[2]，使廣州市后來能夠在更廣的空間上謀劃更大的發(fā)展。

圖2 廣州市區(qū)道路里程變化Fig.2 Road mileage change in Guangzhou

圖3 廣州市非農(nóng)業(yè)戶籍人口比例變化Fig.3 Proportion changes of non-agricultural households in Guangzhou

第二次轉(zhuǎn)變發(fā)生在2006年前后。在國家城鎮(zhèn)化快速發(fā)展大背景下，廣州市人口大規(guī)模增加(見圖3)，依靠道路交通解決交通問題的舊模式難以為繼。同時(shí)，城市發(fā)展重心也從原來“東進(jìn)、南拓、北優(yōu)、西聯(lián)”八字方針轉(zhuǎn)向“東進(jìn)、南拓、北優(yōu)、西聯(lián)、中調(diào)”的十字方針，更注重主城區(qū)的優(yōu)化與提升。在此背景下，廣州市選擇軌道交通作為發(fā)力點(diǎn)，先后修建了390 km軌道交通網(wǎng)。這不僅使城市交通服務(wù)水平長期保持在20 km·h-1以上，也重塑了城市空間形態(tài)，將城市從機(jī)動(dòng)車時(shí)代的扁平化拓展模式轉(zhuǎn)向圍繞軌道交通樞紐和走廊的集約式拓展模式，形成了新的發(fā)展軸帶。在加速核心區(qū)改造的同時(shí)，也改變了軌道交通沿線土地的相互聯(lián)系，提高土地互補(bǔ)效應(yīng)，對土地價(jià)值產(chǎn)生重要影響[3]。

經(jīng)過近30年的快速發(fā)展，廣州市在對外交通能級和城市交通網(wǎng)絡(luò)水平上取得了不錯(cuò)成績。2017年，全市常住人口1 450萬人；國民生產(chǎn)總值2.15萬億元；白云國際機(jī)場旅客吞吐量6 584萬人次·a-1，居世界第13位；貨郵吞吐量178萬t·a-1，居世界第17位；港口貨物吞吐量5.9億t·a-1，居世界第5位，集裝箱吞吐量2 037萬TEU·a-1，居世界第7位[4]；鐵路旅客發(fā)送總量1.15億人次·a-1，貨運(yùn)量5 121萬t·a-1。城市高速公路和快速路里程達(dá)1 429 km，高(快)速路網(wǎng)絡(luò)密度與紐約、東京等城市同等水平。開通地鐵線路11條，總里程390 km，日均客運(yùn)量768萬人次·d-1，客運(yùn)強(qiáng)度2.12萬人次·km-1·d-1。公共交通占機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率常年保持在約60%，中心城區(qū)晚高峰干路車速長期保持在20 km·h-1以上水平。對標(biāo)全球城市各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，廣州市的交通指標(biāo)具有明顯發(fā)展優(yōu)勢[5]，在解決傳統(tǒng)的人與物的空間移動(dòng)性方面已經(jīng)走在前列。隨著城市發(fā)展越來越成熟，留給新建道路和軌道交通的空間越來越少。因此，如何高水平利用既有交通設(shè)施，圍繞交通設(shè)施引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，成為當(dāng)前重要議題。

3 問題與思考

步入新時(shí)代，傳統(tǒng)需求和交通服務(wù)模式發(fā)生改變，對交通的要求越來越高，即從過去滿足功能為主向追求高品質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，交通產(chǎn)品也從規(guī)?；?、批量化生產(chǎn)向私人訂制轉(zhuǎn)變。廣州市交通正處于從機(jī)動(dòng)本位向場所本位、從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期。對外要鏈入世界城市網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)全球重要交通樞紐，為廣州發(fā)展捕捉新的機(jī)遇。對內(nèi)要解決2 500萬服務(wù)人口的日常工作和生活需求，消除交通發(fā)展的不平衡與不充分，建成一個(gè)處處通暢、人人享有的交通系統(tǒng)，讓每個(gè)人在愉悅的出行體驗(yàn)中，感受到城市生活的美好。

3.1 解決對外交通樞紐與城市發(fā)展不匹配問題

1）機(jī)場。

在活力全球城市的背景下，廣州機(jī)場面臨的是國際化程度和機(jī)場容量不足的問題。廣州白云國際機(jī)場的國際連接度指數(shù)排名未入圍全球前50，國際航點(diǎn)不到香港國際機(jī)場(137個(gè))的50%，內(nèi)部服務(wù)水平和中轉(zhuǎn)效率距全球最美機(jī)場也有不小差距。提升廣州白云國際機(jī)場的國際化水平是當(dāng)務(wù)之急，需要機(jī)場、航空公司和城市政府共同努力，推動(dòng)樞紐能級提升。另外，據(jù)預(yù)測，廣州地區(qū)未來航空客運(yùn)供需缺口約6 000萬人次·a-1，至少還需再建1座大型機(jī)場[6]。從既有案例分析，單個(gè)機(jī)場的最大旅客吞吐量不宜超過9 000萬人次·a-1，否則機(jī)場的運(yùn)行效率會(huì)大幅降低?？紤]到大型機(jī)場的建設(shè)周期通常都會(huì)超過10年，所以廣州市現(xiàn)在就必須開展第二機(jī)場的規(guī)劃選址工作，爭取在廣州白云國際機(jī)場客運(yùn)量達(dá)到8 000萬人次·a-1(2020年)前就能夠獲得立項(xiàng)批復(fù)。

2）港口。

廣州港面臨的是如何從大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)型升級問題。廣州港集裝箱歷來以內(nèi)貿(mào)、東南亞和非洲航線為主，內(nèi)貿(mào)占比62.6%[7]，腹地資源是一大優(yōu)勢，但全球輻射能力不足，與香港、深圳差距較大，在包括航運(yùn)經(jīng)紀(jì)、金融、船舶管理、海事法律等綜合營商環(huán)境方面缺陷明顯(2018年新華-波羅的海國際航運(yùn)中心發(fā)展指數(shù)報(bào)告顯示，廣州市排名第18位)。廣州市要建設(shè)國際航運(yùn)中心，就面臨從內(nèi)貿(mào)向外貿(mào)、從運(yùn)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)移，通過外貿(mào)量的增加促成航運(yùn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)而提升國際航運(yùn)話語權(quán)。這需要抓住“一帶一路”和國際航運(yùn)重心東移的機(jī)遇，對標(biāo)香港港、新加坡港的綜合服務(wù)環(huán)境，對外主動(dòng)承接香港港、深圳港的外溢運(yùn)輸業(yè)務(wù)，對內(nèi)優(yōu)化港口運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，布局好內(nèi)河、公路和高鐵三張網(wǎng)，結(jié)合城市物流中心，加快推進(jìn)內(nèi)陸無水港的建設(shè)。

3）鐵路。

鐵路面臨的是樞紐地位削弱和高鐵難入市中心的問題。廣州市一直以來依托京廣走廊發(fā)展中原腹地，國家鐵路、城際鐵路規(guī)模相對不足、密度偏低，與華東、東部沿海和大西南等地區(qū)聯(lián)系不緊，一些重要走廊(京廣、廣深港、廣珠城際)面臨通行能力飽和等問題[8]。新一輪國家鐵路總圖中，京九高鐵和沿海高鐵從東部和南部穿過，與廣州市不發(fā)生直接聯(lián)系，廣州市作為南大門的鐵路樞紐中心地位在弱化。本輪戰(zhàn)略提出要重點(diǎn)補(bǔ)充與長三角和成渝城市群方向的直達(dá)通道，并把線路引入中心區(qū)，這就要求政府下決心解決廊道能力受限問題。此外，鐵路樞紐在城市中不僅是交通換乘中心，更應(yīng)該是城市的商業(yè)商務(wù)中心，是空間錨固的支點(diǎn)，廣州市現(xiàn)有的三大鐵路站都集中在市中心15 km范圍內(nèi)，難以支撐城市多中心發(fā)展格局。若在城市外圍新增車站，又存在車站開發(fā)能否配套以及與市中心車站如何連接等問題。從國外案例分析，火車站應(yīng)該融入城市，主要功能是服務(wù)周邊5 km范圍，所以大幅提升鐵路直接換乘非機(jī)動(dòng)化方式完成一次出行的概率就很重要，這樣才可以實(shí)現(xiàn)交通樞紐與城市的高度融合。

3.2 解決街與路的協(xié)同發(fā)展問題

近年來，全球城市掀起街道改造熱潮。布隆伯格在擔(dān)任紐約市長期間推行“搶街”行動(dòng)，在精心挑選的街道上打造更多適宜人步行、騎行或閑坐的空間。在部分街道上畫線，區(qū)分出人行道、非機(jī)動(dòng)車道和公交專用車道，街道變得更加安全、親和。但數(shù)據(jù)顯示，道路網(wǎng)擁堵情況在加劇，曼哈頓60街以南路段的平均車速在2010年還可以保持在9.1英里·h-1(約14.6 km·h-1)，2017年減少到僅7.1英里·h-1(約11.4 km·h-1)，在最忙碌的曼哈頓中城地區(qū)甚至只有5英里·h-1(約8.0 km·h-1)，僅略高于人正常狀態(tài)下的步行速度(3.1英里·h-1，約5 km·h-1)。針對這種變化，紐約和倫敦可以接受，但國內(nèi)大多數(shù)城市能否接受是個(gè)疑問。發(fā)展階段不同，對公平的理解也不同。

廣州市以高架路著稱，為了解決道路交通擁堵問題，長期專注于路的快捷化改造。通過打造連續(xù)交通、凈化車種等措施提高車速水平，但對街道空間關(guān)注不夠，街道場所的營造、步行系統(tǒng)的安全整潔、街道灰色空間的利用等方面均存在不足。要解決此問題，需要對城市交通發(fā)展階段和改造對象在路網(wǎng)中的功能定位有清晰的認(rèn)識，先梳理出基本網(wǎng)，保證全網(wǎng)的疏散功能，再深入分析街與路的轉(zhuǎn)換條件，針對不同地區(qū)采取差異化的策略。

3.3 保證交通財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

一個(gè)健康、可支付的交通系統(tǒng)對城市可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。紐約、倫敦等城市普遍面臨資金籌集難的問題。廣州市也一直面臨融資渠道單一、社會(huì)資本利用不足、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題。要解決此問題，必須建立可持續(xù)發(fā)展的投融資機(jī)制，積極爭取多樣化的政策渠道，實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)；提升投融資平臺能級，建立規(guī)劃、投融資、價(jià)財(cái)稅的協(xié)同機(jī)制；重視投融資對規(guī)劃的反饋，交通規(guī)劃與財(cái)政投融資計(jì)劃掛鉤，把財(cái)務(wù)分析納入規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的評審內(nèi)容。在規(guī)劃階段盡早開展融資可行性分析和融資方案比較，有助于控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

圖4 北京、上海、廣州軌道交通與常規(guī)公共汽車客運(yùn)量變化趨勢對比Fig.4 Changes of metro and bus passenger volumes in Beijing,Shanghai,and Guangzhou

近年來，為了緩解道路交通壓力，提高土地使用價(jià)值，中國超(特)大城市均把發(fā)展重心放在軌道交通上。隨著軌道交通網(wǎng)的規(guī)模越來越大，客運(yùn)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，上海(2014年)、北京(2016年)、廣州(2016年)的軌道交通客運(yùn)量均超過常規(guī)公共汽車(如圖4)。然而，大規(guī)模的軌道交通系統(tǒng)必然帶來高額的養(yǎng)護(hù)維修成本，如何提高軌道交通發(fā)展的自平衡能力、如何發(fā)展高質(zhì)量的TOD至關(guān)重要。據(jù)調(diào)查，廣州軌道交通線網(wǎng)客流不均衡(47%的線路只承擔(dān)14%的客流)，車站周邊用地開發(fā)不協(xié)同(800 m范圍內(nèi)有29.5%用于農(nóng)林、村莊、工業(yè)、物流倉儲(chǔ)等用地)，影響了軌道交通可持續(xù)發(fā)展[9]。要解決此問題，必須明確用地追隨軌道交通建設(shè)的原則，建立車站周邊不同開發(fā)主體之間合理的開發(fā)收益分配機(jī)制，落實(shí)激勵(lì)政策，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，完善車站周邊徑向直達(dá)步行網(wǎng)絡(luò)匯聚客流，發(fā)展高質(zhì)量的TOD。

3.4 從體制機(jī)制上推動(dòng)交通高質(zhì)量發(fā)展

交通是個(gè)開放系統(tǒng)，由國家、省和市等各級部門共同管理。高質(zhì)量的交通系統(tǒng)絕不僅是簡單的物理連通，更是從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營的全方位體制機(jī)制融合。一直以來，城市與對外交通樞紐發(fā)展脫節(jié)，綜合交通樞紐的服務(wù)品質(zhì)成為城市交通服務(wù)洼地(如廣州火車站)。在全球城市背景下，交通樞紐需要高質(zhì)量發(fā)展以提升乘客的歸屬感和認(rèn)同感，要把機(jī)場、港口、火車站等大型鄰避設(shè)施做成真正的城市樞紐，與城市生活高度融合，這就需要在統(tǒng)一共識下設(shè)計(jì)好保障機(jī)制來推動(dòng)戰(zhàn)略工作(見圖5)。

新一輪廣州交通戰(zhàn)略被寫入市委工作文件，這給戰(zhàn)略規(guī)劃的制定打下良好的基礎(chǔ)，但要保證規(guī)劃不走樣，需要各部門尤其是大交通行業(yè)主管部門的共識，真正體現(xiàn)共建共享共治理念。城市政府除了要做好自身工作(城市側(cè)的集疏運(yùn)體系、高品質(zhì)的城市樞紐示范、必要的激勵(lì)與補(bǔ)償措施等)，更要加強(qiáng)對大交通系統(tǒng)相關(guān)課題的研究，統(tǒng)一談判語境，提高對話能力。

3.5 應(yīng)對交通新技術(shù)的影響

新技術(shù)對城市交通的影響是這一輪廣州交通戰(zhàn)略考慮的問題之一，一方面新技術(shù)可能帶來顛覆性的影響，另一方面網(wǎng)約車、共享單車等正逐漸回歸理性。城市生活需要自律，公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略符合這個(gè)基本要求，也符合城市對各類資源的高度集聚要求。但以自動(dòng)駕駛為代表的新技術(shù)提供了更自由、更人性化的選擇，在安全、舒適、私密等方面更貼合人的基本需求，同時(shí)也會(huì)將城市引向扁平化、均質(zhì)化方向發(fā)展。這就意味著可能會(huì)存在一種對立：政府導(dǎo)向下追求整體效益的集約化發(fā)展模式與市場導(dǎo)向下追求個(gè)體體驗(yàn)的分散發(fā)展模式的對立。因此，如何從對立走向統(tǒng)一是交通戰(zhàn)略需要思考的問題。另外，為應(yīng)對新技術(shù)對城市交通帶來的不確定影響，需要戰(zhàn)略留白。但留白不是簡單的留出空間廊道，更應(yīng)該是制定出新技術(shù)的市場投放準(zhǔn)入規(guī)則，即無論哪種新交通產(chǎn)品，都必須以城市交通可持續(xù)發(fā)展為宗旨，以公共利益和民生為核心，防止概念化和功利化。

4 結(jié)語

圖5 從條塊分隔向一體化運(yùn)作轉(zhuǎn)變的協(xié)同發(fā)展模式示意Fig.5 Synergetic development model from block separation to integrated operation

交通問題是社會(huì)問題，解決的方法還要回到社會(huì)學(xué)范疇，不能停留在坐而論道層面。因此，戰(zhàn)略的制定過程實(shí)際上是謀求廣泛共識的過程。要想做好戰(zhàn)略選擇，除必要的案例借鑒、情景演繹，城市交通發(fā)展的階段性判斷和問題把握尤為重要。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃的背景下，交通戰(zhàn)略尤其要注意把握好高水平保護(hù)(生態(tài))和高質(zhì)量利用(生產(chǎn)、生活)兩大關(guān)鍵，要認(rèn)識到交通對城市空間的鎖定作用(從主動(dòng)連接工作、生活、游憩三大功能向引領(lǐng)空間布局轉(zhuǎn)變)，緊扣可持續(xù)發(fā)展主題，把交通問題放到社會(huì)問題層面思考，才能做好戰(zhàn)略選擇。