人民調(diào)解在城市管理中的風(fēng)險防范研究

上海市浦東新區(qū)司法局課題組

近年來，隨著上海市浦東新區(qū)努力推進“二次創(chuàng)業(yè)”和自貿(mào)試驗區(qū)、“五個中心”建設(shè)，不同區(qū)域、行業(yè)、群體的利益訴求不斷分化，傳統(tǒng)矛盾糾紛高發(fā)頻發(fā)，專業(yè)性、行業(yè)性矛盾糾紛也呈急速攀升之勢。為積極適應(yīng)浦東經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢以及日益增長和復(fù)雜的解紛需求，本文對人民調(diào)解在城市管理中的風(fēng)險防范進行研究，以期加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一、浦東城市管理中的社會風(fēng)險態(tài)勢

當前，浦東的矛盾糾紛主要呈現(xiàn)如下特點：一是傳統(tǒng)矛盾糾紛與新型矛盾糾紛并存。婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、債務(wù)糾紛等傳統(tǒng)矛盾糾紛占絕大部分，醫(yī)療、交通、金融、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性糾紛急速攀升，其中較多屬于復(fù)合糾紛，涉及多個部門。二是思想觀念變動加劇解紛困難。人們的法治觀念和權(quán)利保護意識不斷增強，尤其對與自身有著密切聯(lián)系的利益更加注重，客觀上加劇了糾紛化解的困難性、復(fù)雜性。三是矛盾糾紛化解的專業(yè)性要求更高。矛盾糾紛化解所適用的社會規(guī)范、內(nèi)容及方式已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)習(xí)慣與村規(guī)民約逐步讓位于法律規(guī)范、專業(yè)知識，這也對人民調(diào)解員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展以及調(diào)解方式的多樣化提出了更高要求。

當前浦東在城市管理中主要面臨如下三類矛盾糾紛：

1、重大工程、重要項目和重點整治引起的矛盾糾紛。這類工程與項目的開展必然涉及土地征用、房屋拆遷、舊里改造、環(huán)境治理等，勢必觸動群眾的直接利益，容易引起群眾與施工單位乃至行政部門的糾紛與沖突。

2、老舊小區(qū)物業(yè)管理與服務(wù)引發(fā)的矛盾糾紛。浦東社區(qū)類型多樣，住房性質(zhì)復(fù)雜，如動遷房、商品房、租賃房、保障性住房等，給物業(yè)管理與服務(wù)提出了極大挑戰(zhàn)。業(yè)主之間、業(yè)主與物業(yè)公司之間、居委會與物業(yè)公司之間經(jīng)常產(chǎn)生矛盾。

3、營商環(huán)境優(yōu)化中的新型涉金融類矛盾糾紛。主要有三類：一是證券類矛盾糾紛。主要表現(xiàn)為證券交易合同糾紛、證券投資咨詢糾紛、證券發(fā)行糾紛、融資融券交易糾紛、交易結(jié)算資金糾紛及其它業(yè)務(wù)糾紛等6類，其中前三類糾紛較多。證券類糾紛呈現(xiàn)出涉及領(lǐng)域廣、涉及機構(gòu)多、糾紛相互交叉等特點。二是金融類糾紛。主要涉及消費者個人與金融機構(gòu)之間的矛盾糾紛，一方面是銀行類糾紛，包括信用卡糾紛、理財類糾紛、儲蓄類糾紛、貸款類糾紛以及服務(wù)類糾紛，另一方面是非銀行類糾紛，尤其是微信、支付寶等支付第三方與金融消費者之間的矛盾糾紛。三是商事類糾紛。在民商事領(lǐng)域，還存在買賣合同、加工承攬合同、代理合同、民間借貸、涉外商事等眾多糾紛。

二、人民調(diào)解在浦東城市管理中的風(fēng)險防范作用

人民調(diào)解的風(fēng)險防范，實質(zhì)是政府、社會等力量對城市運行中存在的并可能引起社會沖突、社會混亂乃至造成一定社會損失、社會危機的社會矛盾、糾紛、危險等因素進行管理、控制、疏導(dǎo)和化解的過程，以防止其造成更大的社會損害。主要包括顯功能和潛功能兩個維度。

（一）人民調(diào)解在城市管理中的顯功能

顯功能是社會系統(tǒng)參與者所能預(yù)料和認識的直接后果。主要表現(xiàn)在如下三方面：一是提供法律服務(wù)，預(yù)防矛盾發(fā)生。面對環(huán)境綜合整治中的矛盾糾紛，浦東的民非調(diào)解工作室適時開展法律咨詢、法律宣傳活動，并積極引導(dǎo)律師作為第三方參與矛盾化解工作。專業(yè)人民調(diào)解中心積極向來訪居民進行普法宣傳，引導(dǎo)居民提高法律意識，采取合法的維權(quán)途徑，促進矛盾糾紛的有效解決。二是搭建溝通橋梁，安撫民眾情緒。人民調(diào)解以第三方的身份參與到矛盾糾紛化解中，為矛盾雙方提供了溝通的平臺和渠道。浦東部分地鐵在早期的施工和運營中與沿線相關(guān)居民的矛盾糾紛突出，當?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會一方面積極安撫居村民情緒，及時降低了社會風(fēng)險，另一方面作為溝通橋梁，及時傳達矛盾雙方當事人的利益訴求，預(yù)防了矛盾糾紛的激化，促進矛盾糾紛得以和平解決。三是整合資源，將矛盾糾紛第一時間化解在基層。2017年春節(jié)前夕，浦東某街道社區(qū)居民因房屋漏水向物業(yè)公司報修，維修工前來修理時因管道老化一碰即碎，造成管道破裂，滲水波及整棟樓層，部分業(yè)主室內(nèi)裝修遭到破壞，產(chǎn)生了嚴重損失。諸業(yè)主集體對物業(yè)服務(wù)產(chǎn)生不滿，雙方矛盾激化。社區(qū)老娘舅調(diào)解工作室及時協(xié)調(diào)物業(yè)、居委會、業(yè)委會、房辦等力量，第一時間將矛盾糾紛化解在基層。

（二）人民調(diào)解在城市管理中的潛功能

潛功能是社會系統(tǒng)參與者沒有預(yù)料或還未直接顯現(xiàn)的客觀后果。表現(xiàn)在如下三方面：一是推動社區(qū)治理，激發(fā)社會活力。浦東專調(diào)中心物調(diào)委提前介入業(yè)委會的日常工作、參與業(yè)主大會成立、業(yè)委會換屆改選、物業(yè)公司解聘和選聘，也為居委會、業(yè)委會相關(guān)工作人員就住宅小區(qū)綜合管理中常用法律法規(guī)等相關(guān)問題進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升了居委會管理專業(yè)化水平和居民自治能力。各街鎮(zhèn)的人民調(diào)解委員會及人民調(diào)解工作室，充分發(fā)揮司法行政系統(tǒng)離退休人員和律師的專業(yè)優(yōu)勢，激發(fā)了社會活力。二是減緩社會矛盾，營造良好營商環(huán)境。浦東成立了“金調(diào)”“銀調(diào)”等金融糾紛的第三方調(diào)解組織，作為“減壓閥”，有助于緩解金融消費者和金融機構(gòu)之間的緊張關(guān)系，營造和諧穩(wěn)定的金融環(huán)境，也有助于監(jiān)管部門從具體的糾紛調(diào)解事務(wù)中解脫出來，專注于政策的制定或其他事項以營造良好的營商環(huán)境。三是保護知識產(chǎn)權(quán)，推進科創(chuàng)中心建設(shè)。面對日益增多的知識產(chǎn)權(quán)糾紛，浦東逐漸形成了“1+3+2”的調(diào)解工作格局，即1家調(diào)委會（浦東新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會）、3家委托機構(gòu)調(diào)解工作室（浦東新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)協(xié)會、浦東新區(qū)商業(yè)聯(lián)合會、浦東新區(qū)計算機協(xié)會）、2家特殊行業(yè)調(diào)解工作室（新國際博覽中心展會行業(yè)、科技館地鐵商圈小商品行業(yè)），對推進上海的知識產(chǎn)權(quán)保護及科創(chuàng)中心建設(shè)提供了重要的基礎(chǔ)保障。

三、人民調(diào)解在城市風(fēng)險化解中的問題

總體上看，浦東新區(qū)的人民調(diào)解在城市管理中起到了重要作用。但也面臨較為明顯的體制、機制障礙，影響了人民調(diào)解在風(fēng)險防范中的作用發(fā)揮，使人民調(diào)解的服務(wù)供給與人民群眾的調(diào)解需求之間存在一定的差距，也與浦東經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求不符。

（一）面對專業(yè)邊界的擴展性，人民調(diào)解存在一定的公益化困境

當前，浦東人民調(diào)解逐漸形成了“區(qū)—街鎮(zhèn)—居村”三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。其中，區(qū)層面主要包括在區(qū)司法局指導(dǎo)下的區(qū)人民調(diào)解協(xié)會、區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心；街鎮(zhèn)層面則包括司法所指導(dǎo)下的街鎮(zhèn)調(diào)委會、民非調(diào)解組織；居村層面則是各居村調(diào)委會。同時，還有眾多涉及各領(lǐng)域的專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織。三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了城市管理中矛盾糾紛化解的主要力量，但也存在問題需要完善。隨著社會對人民調(diào)解工作質(zhì)量水平要求的不斷提高，人民調(diào)解存在一定的公益化困境。按照相關(guān)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛不收取任何費用。面對矛盾糾紛頻發(fā)且日益復(fù)雜化，人民調(diào)解在發(fā)揮巨大作用的同時普遍感到“心有余而力不足”，面臨人、財、物等多方面約束。

（二）面對社會風(fēng)險的發(fā)展性，人民調(diào)解的工作鏈條尚不健全

在面對當前浦東基層管理中的三類主要矛盾糾紛時，人民調(diào)解有效發(fā)揮了服務(wù)區(qū)委區(qū)政府中心工作、服務(wù)群眾“急難愁”等最直接最關(guān)心的現(xiàn)實問題的顯著作用，但貫穿事前、事中、事后的工作鏈條尚不健全。即在糾紛產(chǎn)生后，人民調(diào)解能快速介入，動員相關(guān)力量，整合資源，及時展開矛盾糾紛化解工作，并高效地化解眾多矛盾糾紛，但在矛盾糾紛產(chǎn)生之前的預(yù)警、研判、分析以及矛盾糾紛化解之后的跟蹤、回訪、評估、疏導(dǎo)等方面，人民調(diào)解的作用發(fā)揮還存在一定的不足。而大多數(shù)矛盾糾紛的發(fā)展、變化存在一定的規(guī)律性和流程性，前一階段的風(fēng)險因素可能會隨著事件的發(fā)展向下傳導(dǎo)，從而在下一階段誘發(fā)風(fēng)險，造成矛盾糾紛的爆發(fā)。

（三）面對矛盾糾紛的復(fù)雜性，人民調(diào)解員的專業(yè)化困境日益凸顯

隨著新型矛盾糾紛、專業(yè)性行業(yè)性矛盾糾紛的大量出現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的人民調(diào)解員在知識、能力等方面難以勝任。人民調(diào)解工作越來越需要具有法學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等知識的專業(yè)人才。當然，除了專業(yè)知識之外，人民調(diào)解員還需要具備豐富的社會閱歷、較高的社會威望、較好的心理素質(zhì)等。當前，民非調(diào)解組織的帶頭人往往具有獨特的人格魅力和社會權(quán)威，因而在調(diào)解工作中有較大的優(yōu)勢，但也面臨年齡普遍偏大、人才梯隊不合理、后備人才不足等現(xiàn)實問題。雖然有部分年輕人逐漸加入到專調(diào)中心、民非調(diào)解工作室中去，但調(diào)解員的薪酬待遇層次不齊，職業(yè)發(fā)展前景不明朗，造成調(diào)解員隊伍的流動性較大。同時，街鎮(zhèn)、居村等基層調(diào)解組織成員不僅集調(diào)解、信訪、綜治等多重職責(zé)于一身，也經(jīng)常面臨轉(zhuǎn)崗、調(diào)崗問題，影響了基層人民調(diào)解員隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化，限制了人民調(diào)解在風(fēng)險防范中的作用發(fā)揮。

（四）面對風(fēng)險治理的協(xié)同性，人民調(diào)解的聯(lián)動機制有待加強

當前社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化趨勢，這使得矛盾糾紛的化解不能僅靠一個部門解決。尤其是在面對勞動、物業(yè)、動拆遷等領(lǐng)域的矛盾糾紛時，傳統(tǒng)的人民調(diào)解存在明顯的局限性，往往需要政府、社會等多個部門的相互配合才能化解。同時，浦東以“三不”（一般矛盾不出村居、疑難矛盾不出街鎮(zhèn)、矛盾不上交）工作為平臺已初步建立了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相協(xié)同的工作體系，但在很多領(lǐng)域，尤其是矛盾糾紛化解的條塊協(xié)同方面還沒有建立起有效的溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制，沒有真正形成聯(lián)動格局。而且，各街鎮(zhèn)人民調(diào)解力量的發(fā)展并不均衡，有的街鎮(zhèn)成立了獨立的民非調(diào)解組織，并形成了各自在家庭析產(chǎn)、物業(yè)糾紛、勞動爭議等領(lǐng)域的獨特優(yōu)勢。有的街鎮(zhèn)雖未成立獨立的民非調(diào)解組織，但依靠傳統(tǒng)人民調(diào)解力量，或購買其他街鎮(zhèn)民非調(diào)解組織、專業(yè)人民調(diào)解中心的服務(wù)，也較好地滿足了解紛需求。

四、促進人民調(diào)解風(fēng)險防范作用更好發(fā)揮的對策建議

當前，浦東正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，人民調(diào)解工作面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)，需要從體制、機制入手，促進人民調(diào)解在城市矛盾糾紛化解中發(fā)揮更加重要的作用，提升人民調(diào)解工作的能級。

（一）依托三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，完善糾紛化解“分類分級”處置

在矛盾糾紛化解中，使“區(qū)—街鎮(zhèn)—居村”三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)分別承擔(dān)不同的職責(zé)，實現(xiàn)功能互補。一是加強居村調(diào)委會。居村調(diào)委會主要負責(zé)婚姻家庭、鄰里糾紛、社區(qū)糾紛等傳統(tǒng)性、一般性矛盾，其化解的矛盾糾紛數(shù)量占到總數(shù)的絕大部分，對基層社會治理和社會穩(wěn)定起到重要作用。二是促進民非調(diào)解工作室的特色化和品牌化。培育領(lǐng)軍人才，完善人才梯隊，做優(yōu)做強民非調(diào)解工作室，推進民非調(diào)解工作室的專業(yè)化、品牌化，使之主要負責(zé)街鎮(zhèn)層面的重大、疑難、復(fù)雜和跨地區(qū)、跨單位民間糾紛的化解。三是深化專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解力量發(fā)展。將專調(diào)中心定位為樞紐型平臺和孵化基地，發(fā)揮其在資源整合、人才集聚、專業(yè)引領(lǐng)、組織培育等方面的獨特優(yōu)勢，把專調(diào)中心打造成各類疑難雜癥的專門解決平臺和更多專業(yè)調(diào)解組織的孵化基地。同時，加強三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的溝通聯(lián)系，完善糾紛的分類分流、轉(zhuǎn)移銜接機制，提升疑難復(fù)雜矛盾糾紛的分析研判能力，提高城市管理的精細化水平。

（二）強化風(fēng)險管理，形成人民調(diào)解參與風(fēng)險化解的有效閉環(huán)

風(fēng)險管理一般包括風(fēng)險識別、風(fēng)險度量、風(fēng)險評級及報告、風(fēng)險控制和管理等階段。因此，在社會風(fēng)險化解中，人民調(diào)解的作用也要逐步拓展到事前、事中和事后各個階段，使之在矛盾糾紛的不同發(fā)展階段均能發(fā)揮有效作用。在前期，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在法治宣傳、政策引導(dǎo)、需求調(diào)查等方面，也可針對排查出來的風(fēng)險隱患，建立風(fēng)險地圖或風(fēng)險檔案，將其納入風(fēng)險管理流程。在中期，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在整合各方力量，對矛盾糾紛進行引導(dǎo)、緩和、化解和平息等，盡量將矛盾糾紛的影響控制在有限范圍內(nèi)。在后期，人民調(diào)解的作用還要體現(xiàn)在對矛盾糾紛的后續(xù)發(fā)展進行跟蹤、回訪、評估等方面，以研判矛盾糾紛的化解效果與發(fā)展趨勢，從而形成人民調(diào)解參與風(fēng)險治理的有效閉環(huán)。從過程上看，即打通風(fēng)險治理中的預(yù)警—響應(yīng)—聯(lián)動—阻斷—反饋等各環(huán)節(jié)，進一步強化人民調(diào)解在矛盾糾紛的源頭治理、過程控制與應(yīng)急管理等方面的作用發(fā)揮。

（三）整合隊伍，提高風(fēng)險治理的專業(yè)化和社會化水平

主要包括人民調(diào)解員、居村法律顧問和新鄉(xiāng)賢。首先，深化區(qū)人民調(diào)解協(xié)會對全區(qū)人民調(diào)解員的統(tǒng)一管理。包括人民調(diào)解員的招募，將其派遣至街鎮(zhèn)調(diào)委會開展調(diào)解工作，并負責(zé)人民調(diào)解員的專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日常管理和績效考核等，促進人民調(diào)解員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。其次，充分利用居村法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮其在法律咨詢、法律宣傳、矛盾糾紛化解、決策咨詢等方面的作用，引導(dǎo)民眾通過合法途徑表達自身的利益訴求，從源頭上降低行政決策可能導(dǎo)致的風(fēng)險。再次，培育富有地方特色和時代精神的新鄉(xiāng)賢文化，積極引導(dǎo)發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在矛盾糾紛化解和基層治理中的積極作用。新鄉(xiāng)賢一般是心系鄉(xiāng)土、具有公益心的社會賢達，包括基層的經(jīng)濟能人、社會名流和文化名人等，他們對基層情況熟悉，且具有強大的影響力。從而，在矛盾糾紛化解中形成以專業(yè)化的人民調(diào)解員為主、居村法律顧問為輔、新鄉(xiāng)賢為補充的整合性力量。

（四）完善保障機制，提升人民調(diào)解在糾紛化解中的作用

一是加強部門聯(lián)動。推進人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解的有效對接，加強各職能部門聯(lián)動，運用“三不”工作平臺，將轄區(qū)內(nèi)的司法、公安、信訪、規(guī)土、工會、共青團、婦聯(lián)等部門的調(diào)解資源有機整合起來，建立聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制，實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解的協(xié)同治理。二是提供差異化的政策支持。對基礎(chǔ)性、民生類矛盾糾紛調(diào)解由政府購買服務(wù)，由專調(diào)中心或其他調(diào)解組織來化解。對市場化程度較高、行業(yè)性較強的金融、商事等領(lǐng)域的矛盾糾紛化解，主要由社會購買服務(wù)為主，政府可根據(jù)實際需要給予一定的保障。從而，建立以政府購買服務(wù)為基礎(chǔ)、專行業(yè)購買服務(wù)為拓展、社會捐贈為補充的多元化資金來源渠道。三是加強對人民調(diào)解工作的宣傳力度。充分利用新媒體技術(shù)，廣泛宣傳人民調(diào)解政策法規(guī)、調(diào)解員先進事跡、調(diào)解典型案例等，使更多人知曉、理解和認同人民調(diào)解的貢獻，進而讓人民調(diào)解能夠在矛盾糾紛化解中發(fā)揮更大的作用。