南方周末記者 湯禹成
到接手第二所幼兒園的2015年,情況發(fā)生了變化。陳茹意識到,土地應(yīng)該是政府按“國十條”規(guī)定劃撥給開發(fā)商。但她還是抱著僥幸心理,花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。
南方周末記者 湯禹成
南方周末實習(xí)生 孫美琪
陳茹有些沮喪,和眾多民辦幼兒園舉辦者一樣,過去三個多月,她反復(fù)閱讀一份文件,心情忐忑至今。
陳茹是安徽宿州一個民辦教育集團的創(chuàng)始人,手里有兩所小區(qū)幼兒園。2018年11月15日下發(fā)的這份《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(下稱“深改意見”)中,她不斷咀嚼的是其中一條:“配套幼兒園由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排,辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園,不得辦成營利性幼兒園?!?/p>
近兩個月后,國務(wù)院辦公廳又作出《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(下稱“治理通知”),列出具體的摸底排查、全面整改時間表。
這被稱為“小區(qū)配套幼兒園新政”。
其實,類似規(guī)定可追溯至2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(下稱“國十條”)。政策目的在當(dāng)中被清晰地闡述:“積極發(fā)展學(xué)前教育,著力解決當(dāng)前存在的‘入園難問題,滿足適齡兒童入園需求?!?/p>
此后8年,不同地方陸續(xù)出臺小區(qū)配套幼兒園的管理辦法,都對其公共屬性作出規(guī)定,不過這一次,整治力度顯得比以往要大。
陳茹看出此次整改決心,打算觀望,“心里想的是,別投資了,也別改善辦園環(huán)境和條件了,一切按部就班,等地方政府出臺文件”。
南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的移交,是一項已持續(xù)經(jīng)年的任務(wù)。開發(fā)商、辦園者、政府部門等各方利益糾纏其中,大多地方的執(zhí)行過程并不順暢,落實情況也不甚理想。
新政出臺后,有的地方政府迅速展開新一輪收園、“招安”行動,而更多地方,管理辦法仍躺在網(wǎng)絡(luò)上,實際收園行動的啟動暫無時間表。眾多小區(qū)民辦園盼著“落地”,陳茹這樣的園長們則不安地等待著地方政府的下一步舉措——這關(guān)乎各自命運。
猶豫的園長未知政策如何落地
按照陳茹所在地對普惠園的認(rèn)定規(guī)則,她接手的兩所小區(qū)幼兒園皆非普惠園。
第一所接手于2008年,彼時“國十條”還未面世,房子是從開發(fā)商處買下的,產(chǎn)權(quán)歸陳茹所有。
到接手第二所幼兒園的2015年,情況發(fā)生了變化。開發(fā)商稱自己沒有房產(chǎn)證,陳茹便意識到,這塊土地應(yīng)該是政府按“國十條”規(guī)定劃撥給開發(fā)商建小區(qū)配套幼兒園的,產(chǎn)權(quán)應(yīng)由開發(fā)商在房屋竣工驗收后移交給政府。
但抱著僥幸心理,陳茹還是花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。
“其實我也知道產(chǎn)權(quán)不是開發(fā)商的,但考慮到之后辦園,收費也不算高端,應(yīng)該沒問題。當(dāng)時不知新民促法要落地,更不知道后面監(jiān)管力度會再加大?!?/p>
盡管產(chǎn)權(quán)存在問題,陳茹仍順利申請下幼兒園的辦學(xué)許可證。她當(dāng)時未遞交產(chǎn)權(quán)證明,只有一紙房屋竣工驗收合格證。而浙江一所幼兒園園長明確告訴南方周末記者,按照規(guī)定,幼兒園申請辦學(xué)許可證,無論公辦民辦,都必須出示能夠證明房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的文件。
2017年9月1日實施的新版《民辦教育促進(jìn)法》(即新民促法),讓陳茹這些辦園者的投資行為變得謹(jǐn)慎。新民促法規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校,并對兩者進(jìn)行了權(quán)益上的區(qū)分。營利性幼兒園的發(fā)展前景變得難以預(yù)料。
新民促法在很大程度上影響了辦園者投入高成本在小區(qū)辦配套園的意愿。
2018年4月,當(dāng)?shù)匾粋€小區(qū)開發(fā)商找到陳茹,詢問她是否有意愿接手小區(qū)內(nèi)的幼兒園,陳茹拒絕了。直至如今,那所幼兒園既未被私人辦園者租賃,“產(chǎn)權(quán)也未移交給政府”。
陳茹認(rèn)為,這種尷尬,是由于當(dāng)?shù)匾恢睕]有落實“國十條”。
南方周末記者注意到,2016年,即陳茹租下第二所幼兒園后一年,宿州出臺了《宿州市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》,其中明確規(guī)定小區(qū)配套園需要交給教育部門使用和管理。相比江浙城市,宿州出臺管理辦法的時間已算較晚。
文件出臺時,安徽省政府官網(wǎng)的一則消息也在某種程度上承認(rèn)了亂象長期存在——“長期以來,由于缺乏相應(yīng)制度,宿州開發(fā)企業(yè)不按規(guī)定同期建設(shè)幼兒園,已配建的幼兒園產(chǎn)權(quán)不清,轉(zhuǎn)讓或出租用于舉辦民營幼兒園等現(xiàn)象十分普遍,導(dǎo)致學(xué)前教育資源不足且收費高昂?!?/p>
不過,這份管理辦法未能緩解亂象。陳茹介紹,如今,當(dāng)?shù)匦陆ǖ男^(qū)配套幼兒園幾乎全是民辦園,沒有一所移交,“政府還沒把這一切管起來”。
陳茹也參與過縣政協(xié)和人大的調(diào)研座談。談到小區(qū)配套園回收的問題,她表達(dá)了自己的態(tài)度,“我和他們說,如果看到政府的紅頭文件,我絕不會花高價來買這個幼兒園,此前沒規(guī)范管理,未履行職責(zé),如果現(xiàn)在想管,不能秋后算賬”。
座談過后不久,陳茹等到了前述來自中央的“深改意見”和“治理通知”。
緊接著,媒體上又爆出江蘇徐州豐縣的糾紛:一小區(qū)開發(fā)商未及時移交幼兒園產(chǎn)權(quán)給教育部門,教育部門也未強制回收,開發(fā)商于是將幼兒園租賃給私人辦園者,2019年初,縣教育局強制回收,私人辦園者權(quán)益受損。
陳茹回憶,這條新聞讓她所在的多個民辦園園長微信群炸開了鍋,她還為此和幾位同行通了電話。一起討論的,多是“不知道自己所在地方政府會出什么樣政策”的園長。
北京市京師(中山)律師事務(wù)所教育法律事務(wù)部主任龍鏡鋒對南方周末記者分析:“在現(xiàn)實中,如果小區(qū)配套園承包人、受讓人,剛裝修后還未實際經(jīng)營或還未收回成本,即被強制收回幼兒園,可能會蒙受重大經(jīng)濟損失,而這些損失是因其違法承包或受讓,很難得到法律的支持和保護(hù)?!?/p>
龍鏡鋒近期接到的咨詢,大多有關(guān)小區(qū)配套園移交。他常常寬慰咨詢者,“可能會存在一些法律障礙,需要配套法律不斷完善”,但這番話顯然難以消除眾多辦園者的擔(dān)憂。
16個小區(qū)的片區(qū)僅一所公辦幼兒園
宿州代表著絕大多數(shù)地方小區(qū)配套幼兒園的現(xiàn)狀。盡管“國十條”早已規(guī)定,但落實到不同縣市區(qū),仍形同虛設(shè)。
南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授羅小龍曾調(diào)研三十多個縣市區(qū),走訪七八十所幼兒園。在他看來,正因經(jīng)年累月的執(zhí)行困難,這次政府才加大治理力度。
調(diào)研過程中,他發(fā)現(xiàn)很多開發(fā)商建好幼兒園后都不會移交給政府?!罢隳夏晨h出現(xiàn)了開發(fā)商建的幼兒園零移交,還有一些地級市、縣,移交率都在10%以下?!痹谒佑|的案例中,開發(fā)商或出租這塊地辦民辦園,或挪作他用,開餐館、會所。
羅小龍說:“城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是公共產(chǎn)品,但很多地方建設(shè)、移交不到位,近年來,由于人口生育高峰、城鎮(zhèn)化加速以及二孩政策放開,在園幼兒數(shù)快速增長,學(xué)前教育短板日益突出?!?/p>
幼兒園短缺,無證園隨之出現(xiàn)。羅小龍還發(fā)現(xiàn),在一些縣城,兩層很小的房子能收三四十個學(xué)生,其實就是小孩看護(hù)點,孩子送進(jìn)去之后,早上看動畫片,中午吃飯、睡覺,下午再看動畫片。
有一回,羅小龍前往蘇北地區(qū)某市,16個小區(qū)的片區(qū)內(nèi),僅有一所公辦幼兒園。旁邊一所民辦園還是由售樓中心改造而成,沒有活動場地,只是簡單地用柵欄在人行道上圈了一個場地。
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袁冬雪是幸運者,她簽的是一張20年的租賃合同,但她身邊有一群園長,花了很多精力,借錢貸款買下一所所幼兒園。
“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能,現(xiàn)在公辦園的占比太低了,怎么去實現(xiàn)???政府有這么多錢來收購和投入嗎?”
陳茹所在的縣城,2012年就曾曝出6家民辦幼兒園違規(guī)收費被查處,這被本地媒體描述為“嚴(yán)重的違規(guī)亂收費現(xiàn)象”。2019年1月,當(dāng)?shù)匾凰褶k園實際收取學(xué)費高出保教費備案標(biāo)準(zhǔn)一事,也在縣委辦公室給投訴網(wǎng)民的答復(fù)中坐實。
收費昂貴和質(zhì)量難得到保證,是眾多民辦園可能存在的兩大問題。
小區(qū)配套幼兒園新政,在這樣的背景下再次被提出。多名幼教領(lǐng)域資深人士告訴南方周末記者,到2020年,義務(wù)教育的均衡性可能發(fā)展得差不多了,便到了向兩頭延伸的階段,一頭是高中,另一頭是學(xué)前教育。
龍鏡鋒對南方周末記者表示,“深改意見”、“治理通知”在小區(qū)配套園的性質(zhì)上并未改變9年前“國十條”的定性,不過,“國十條”只對小區(qū)配套幼兒園進(jìn)行原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定,而“深改意見”、“治理通知”是對“國十條”的具體落實。
這兩份文件和陳列其中的嚴(yán)格規(guī)定一起,讓許多原本形同虛設(shè)的小區(qū)配套幼兒園管理辦法“死而復(fù)生”。許多辦園者這才意識到,“原來還有這樣一份文件”。
這當(dāng)中,徐州是反應(yīng)最快的地方政府之一。
“提升公辦園覆蓋率 是關(guān)鍵難題”
在徐州,小區(qū)配套幼兒園治理是一個老問題。這座城市努力整改的細(xì)節(jié),以及努力后的無奈,都在互聯(lián)網(wǎng)上有跡可循。
早在2012年,徐州就發(fā)布過《徐州市區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)及管理使用辦法》,當(dāng)時的文件規(guī)定,住宅小區(qū)配套幼兒園建成后,無償移交教育部門管理使用。
2016年11月,徐州市政府督查室對主城區(qū)住宅小區(qū)配建幼兒園建設(shè)情況進(jìn)行了專項督查,發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模不達(dá)標(biāo),未落實無償移交,連片小規(guī)模小區(qū)布局缺口等問題。
為回應(yīng)專項督查中發(fā)現(xiàn)的問題,《徐州市區(qū)居住小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)及管理使用辦法》在2018年2月正式實行。使用辦法明確提出:配套幼兒園由所在區(qū)教育行政部門負(fù)責(zé)管理和使用,原則上舉辦為公辦幼兒園。
上述兩項規(guī)定均針對新建小區(qū)。徐州豐縣的涉事小區(qū)開盤于2016年,理應(yīng)按照2012年發(fā)布的文件,將幼兒園產(chǎn)權(quán)移交給教育部門。
現(xiàn)實卻是,一方未交,一方未收。
而這次“治理通知”發(fā)布后,小區(qū)配套幼兒園的治理行動加速。有媒體報道,涉事幼兒園是豐縣回收的第一家小區(qū)配套園。
徐州也是羅小龍的調(diào)研樣本之一。他分析,徐州是江蘇比較特殊的地級市,也是幼兒園缺口最大的地方?!靶熘菹螺牽h都是江蘇的人口大縣;其次,它歷史欠賬多,小區(qū)配套園一開始就沒到位,無證園、相關(guān)的營利性幼兒園太多。省里要求了,他們自己也認(rèn)識到這個問題,要把它們辦成公辦園?!?/p>
他所言的省里要求,來自中央文件的層層傳遞,最終成為徐州的目標(biāo):“今后新建配套幼兒園以公辦為主,確保2020年主城區(qū)公辦幼兒園占比達(dá)到50%以上?!?/p>
這一數(shù)字也拋向了全國。50%的公辦園覆蓋率、80%的普惠園覆蓋率,成為多數(shù)地方2020年要完成的目標(biāo)。浙江某地級市教育局相關(guān)人士告訴南方周末記者,目前該市的公辦園覆蓋率為24%,要提升到50%并不容易,因此一定會將大部分小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園。
無論如何,保障孩子上學(xué)是一切政策和所有人關(guān)注的焦點。江蘇省教育廳在對豐縣一事的回應(yīng)中提到,“豐縣教育局對已招收的49名幼兒,逐一根據(jù)家長的意愿安置到附近的公辦或普惠性民辦幼兒園?!?/p>
也有曾因“國十條”和后續(xù)地方政策受益的孩子家長,廣州白云區(qū)的昱子便是如此。
她居住的小區(qū)有一所配套幼兒園,產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬街道,但因開發(fā)商長期干涉,這所幼兒園始終未投入使用。直至2013年,區(qū)教育局決定收回并開辦幼兒園,昱子回憶,“教育局任命的園長拿著一份廣州市教育局責(zé)成各區(qū)落實普惠園建設(shè)的文件和開發(fā)商協(xié)商”。幾經(jīng)協(xié)商,幼兒園得以開辦,昱子的孩子也在次年入讀家門口的幼兒園。
“產(chǎn)權(quán)之爭 可能會越來越少”
可以預(yù)想的是,若沒有最近這兩份中央文件出臺,這場持續(xù)經(jīng)年的小區(qū)配套園移交還會繼續(xù)緩慢行進(jìn)。
難點究竟為何?接受采訪的大多數(shù)人都說,“這是一個歷史遺留問題”。
龍鏡鋒分析道:一方面,有的地方政府為了更多的土地出讓收益,沒有按規(guī)定劃撥配套幼兒園的建設(shè)用地,開發(fā)商因支付了相應(yīng)的土地出讓對價而取得產(chǎn)權(quán);另一方面,教育部門沒有及時介入配套園的建設(shè),并及時驗收、接收和登記產(chǎn)權(quán),甚至小區(qū)配套幼兒園被出租、出讓后仍為其辦理了辦學(xué)許可,造成了公共教育資源流失。
第一種情況,龍鏡鋒認(rèn)為,新政規(guī)定“將小區(qū)配套幼兒園必要建設(shè)用地及時納入國土空間規(guī)劃,按相關(guān)規(guī)定劃撥建設(shè)用地”,就是明確了小區(qū)配套園的土地由政府無償劃撥,“這樣規(guī)定讓地方政府無法再任意解讀規(guī)定和打擦邊球,小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)之爭可能會越來越少見”。
第二種情況同樣普遍,豐縣的案例與陳茹接手的幼兒園皆如此。開發(fā)商牟利,有關(guān)部門懶政,辦園者僥幸,各方打著自己的如意算盤,錯綜復(fù)雜的利益鏈共謀產(chǎn)生了“規(guī)而未建、縮小規(guī)模、建而未用、挪作他用”等亂象。
前述浙江省某地教育局人士告訴南方周末記者:“如果一個小區(qū)配套幼兒園挪作他用,辦了個茶館,你得拿刀去砍斷別人的利益,現(xiàn)在誰愿意拿刀?”
如今一切開始提速。
“治理通知”里有著清晰的時間線:對于已建成、需要辦理移交手續(xù)的,原則上于2019年6月底前完成;對于需要回收、置換、購置的,原則上于2019年9月底前完成;對于需要補建、改建、新建的,原則上于2019年12月底前完成相關(guān)建設(shè)規(guī)劃,2020年12月底前完成項目竣工驗收。
看似簡明的時間表里,一事一議、一園一案,從實際出發(fā),保障個體權(quán)益,殊不輕松。
以湖南株洲為例,“之前政府未重視小區(qū)配套幼兒園移交,株洲在嚴(yán)格意義上只有2所公辦園?!痹凰褶k幼兒園的園長,告訴南方周末記者。而其近鄰長沙截至2018年11月,全市有165所已建配套幼兒園完成移交?!伴L沙完成后,接著就是我們了?!?/p>
袁冬雪的小區(qū)配套園是投入成本較高的高端園。“深改意見”發(fā)布后,“(當(dāng)?shù)卣┮R上完成指標(biāo),開始做我們的工作,區(qū)里開會鼓勵我們轉(zhuǎn)為普惠園”。
讓她耿耿于懷的是,會上,有官員承諾在2018年底給愿意轉(zhuǎn)普惠園的民辦園補貼,“當(dāng)作鼓勵我們、表揚我們,但結(jié)果真到了那時候,告訴我們財政沒有錢”。
不過,在當(dāng)時的節(jié)點上,袁冬雪還是決定將幼兒園轉(zhuǎn)為普惠園,她覺得這是更穩(wěn)妥的做法。她的幼兒園評上了特級普惠園,政府每月會給每個孩子100元的補貼,但保教費從原來的每月1800元降為1500元。顯然,她付出的代價是壓縮一部分利潤空間。
新學(xué)期剛開始不久,一切都還只進(jìn)行到這一步。
袁冬雪了解到,不同性質(zhì)的幼兒園在稅收等政策上會有差異,但目前還未經(jīng)辦特別的手續(xù),幼兒園的性質(zhì)被界定為營利還是非營利猶未可知。她常和全國各地民辦園長互通有無,詢問對方情況如何、幼兒園的性質(zhì)是否改變。
據(jù)龍鏡鋒觀察,辦園性質(zhì)其實是園長最關(guān)心的事情。“選擇營利或非營利涉及民辦幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬,特別是有些園舍園所的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記在幼兒園名下,選擇登記為非營利性幼兒園后,會影響舉辦者對園舍園所的產(chǎn)權(quán)利益。這也是民辦教育舉辦者對新政一時難以接受的主要原因之一。”
袁冬雪是幸運者,她簽的是一張20年的租賃合同,但她身邊有一群園長,花了很多精力,借錢貸款買下一所所幼兒園。“如果之后幼兒園性質(zhì)真的發(fā)生變化,誰舍得放棄?”
末了,她心里還有個疑問:“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能,現(xiàn)在公辦園的占比太低了,怎么去實現(xiàn)啊?政府有這么多錢來收購和投入嗎?”
(應(yīng)采訪對象要求,陳茹、袁冬雪系化名)