新冠肺炎疫情與歐盟的“生死抉擇”

張健

2020年2月26日，世界衛(wèi)生組織、歐盟委員會(huì)和歐盟疾控中心以及意大利政府高級(jí)官員在羅馬舉行特別峰會(huì)，重點(diǎn)討論歐洲疫情應(yīng)對(duì)事宜。

沒有最壞，只有更壞。過去十余年來(lái)，歐盟的戰(zhàn)略環(huán)境一直在惡化。近來(lái)，歐盟境內(nèi)新冠肺炎疫情愈演愈烈，可謂雪上加霜。歐盟正面臨著“生死抉擇”：是痛下決心，重啟一體化;還是繼續(xù)沉淪，在國(guó)際事務(wù)中逐漸邊緣化。

一體化不再是“單行道”

在新冠肺炎疫情暴發(fā)前的近十年中，債務(wù)危機(jī)和難民危機(jī)已經(jīng)深刻改變了歐盟。

歐元不再是那個(gè)歐元。21世紀(jì)的第一個(gè)十年是歐元的光榮期，各方似乎都忘記了歐元的可持續(xù)性問題。21世紀(jì)第二個(gè)十年，歐元似乎成為一種“朝不保夕”的貨幣。歐元區(qū)內(nèi)愈來(lái)愈大的南北分化和競(jìng)爭(zhēng)力差距被攤在陽(yáng)光下。推出歐元的本意是要促進(jìn)歐洲一體化，但這種貨幣卻成為了爭(zhēng)議性的存在。

單一市場(chǎng)不再是那個(gè)單一市場(chǎng)。2015年難民危機(jī)爆發(fā)后，歐盟成員國(guó)之間設(shè)關(guān)立卡已經(jīng)成為常態(tài)。希臘和意大利等國(guó)本已因債務(wù)危機(jī)自認(rèn)為遭受了德國(guó)及歐盟的不公平待遇，又因處在難民、移民潮的前線而承受巨大壓力。中東歐國(guó)家則不愿接收難民，引發(fā)德國(guó)等國(guó)不滿。

相對(duì)落后的南歐和東歐國(guó)家與歐洲北方富裕國(guó)家之間的利益沖突越來(lái)越大。2020年歐盟一項(xiàng)重大任務(wù)就是通過2021～2027年跨年度預(yù)算，不然到2021年就可能面臨項(xiàng)目?jī)鼋Y(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。2020年2月歐盟就2021～2027年期預(yù)算召開特別峰會(huì)，卻因成員國(guó)之間分歧嚴(yán)重?zé)o果而終。

歐洲民粹主義政黨從邊緣小黨成長(zhǎng)為與傳統(tǒng)主流大黨并駕齊驅(qū)的政黨，如意大利的聯(lián)盟黨、德國(guó)選擇黨、法國(guó)“國(guó)民聯(lián)盟”等。歐盟國(guó)家不論東西南北、大小貧富，均不同程度存在民粹主義政黨和組織。民粹主義政黨特別是極右翼的民粹主義政黨奉行民族主義綱領(lǐng)，與歐洲一體化的宗旨背道而馳。

英國(guó)脫歐則是自20世紀(jì)50年代歐洲一體化啟動(dòng)以來(lái)前所未有的事件。此前，歐洲一體化似乎只有一條“單行道”——不斷深化和擴(kuò)大，現(xiàn)在卻出現(xiàn)了“雙行線”，即一體化也是可逆的。從這個(gè)意義上講，英國(guó)的退出給歐盟機(jī)構(gòu)和所有成員國(guó)帶來(lái)了巨大沖擊，特別是在心理方面。英國(guó)脫歐凸顯了歐盟自身存在的問題，比如歐盟層面的“民主赤字”、歐洲一體化的方向、歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)職能和權(quán)力的劃分等。

當(dāng)前，歐盟面臨著一體化的悖論：一體化愈深入發(fā)展，就愈會(huì)激發(fā)歐洲社會(huì)相當(dāng)大一部分群體更大的反彈;而一體化止步不前，則意味著難民、債務(wù)、氣候變化應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題的持續(xù)累積，同樣會(huì)損害一體化和歐盟形象。歐盟可以說(shuō)已經(jīng)陷入了進(jìn)退兩難的泥沼。以英國(guó)脫歐為例。如果英國(guó)在歐盟之外發(fā)展良好，無(wú)疑將對(duì)歐盟內(nèi)一些國(guó)家構(gòu)成范例和榜樣，不排除未來(lái)一些國(guó)家效仿英國(guó)。但歐盟如果出于“不讓英國(guó)好過”的目的而將英國(guó)“逼到墻角”，則可能會(huì)徹底搞僵英歐關(guān)系，導(dǎo)致兩敗俱傷的結(jié)局。

新冠肺炎疫情雪上加霜

在歐洲，新冠肺炎疫情最先在意大利暴發(fā)，意被迫“封城”“封國(guó)”。接著是西班牙、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)，疫情逐漸在歐洲所有國(guó)家蔓延開來(lái)，截至2020年4月初，高峰似乎還未到來(lái)。

疫情對(duì)歐洲的直接沖擊顯而易見。經(jīng)濟(jì)方面，航空業(yè)、旅游業(yè)、酒店餐飲等服務(wù)行業(yè)首當(dāng)其沖，汽車制造等制造業(yè)也大范圍停擺，可能導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉并進(jìn)一步推高失業(yè)率。疫情暴發(fā)正值歐洲經(jīng)濟(jì)下行之際，歐盟經(jīng)濟(jì)全面衰退已不可避免。議程方面，2020年歐盟本有很多大事要辦，包括與英國(guó)的未來(lái)關(guān)系協(xié)議談判、2021～2027年預(yù)算談判、氣候協(xié)議立法、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略制定、歐元區(qū)改革、共同難民政策等，現(xiàn)在只能往后推。心理層面，大部分歐洲國(guó)家屬于發(fā)達(dá)世界，醫(yī)療保健水平高，習(xí)慣于幫助不發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)傳染性疾病威脅，但這次恰恰就載在了疫情上，暴露出準(zhǔn)備不足、重視不夠、政府舉措與民眾行為脫節(jié)等諸多問題。在這場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，歐盟未能給民眾和世界帶來(lái)更多信心。

如果說(shuō)疫情的直接影響尚可管控，其間接影響將更為深遠(yuǎn)。疫情過后，歐盟勢(shì)必面臨更大危機(jī)。疫情的暴發(fā)令歐盟的虛弱暴露無(wú)余。歐盟各國(guó)主要是各自為戰(zhàn)，甚至不惜以鄰為壑，比如截留防疫物資、禁止口罩等防疫物資出口。意大利要求歐盟啟動(dòng)民事互助機(jī)制，但無(wú)一國(guó)響應(yīng)。防疫主要是成員國(guó)的事，歐盟無(wú)法統(tǒng)籌安排，甚至無(wú)法協(xié)調(diào)成員國(guó)對(duì)疫情采取同樣的政策。比如意大利等國(guó)對(duì)疫情嚴(yán)防死守，瑞典等部分國(guó)家卻一度準(zhǔn)備放任自流。歐盟預(yù)算資金的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，能用于防疫的少之又少。波蘭就抱怨說(shuō)歐盟為抗擊疫情所撥資金只是“換了一個(gè)名頭”而已，即，將本用于落后地區(qū)發(fā)展的團(tuán)結(jié)基金項(xiàng)下資金用于抗疫。在抗疫方面，歐盟沒有自己的人力資源，也無(wú)法統(tǒng)籌調(diào)配各成員國(guó)的醫(yī)護(hù)力量，無(wú)法給予成員國(guó)實(shí)質(zhì)性支持。

疫情將加深歐元區(qū)內(nèi)的南北分化。債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐元區(qū)內(nèi)的南北分化更趨嚴(yán)重，意大利等南歐國(guó)家國(guó)債規(guī)模龐大、財(cái)政赤字率較高，德國(guó)等北方國(guó)家負(fù)債率較低、財(cái)政政策空間較大。疫情暴發(fā)后，歐盟委員會(huì)為應(yīng)對(duì)疫情放松了財(cái)政紀(jì)律，允許成員國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策。對(duì)南歐國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府能做的只有發(fā)行更多債券，意大利等南歐國(guó)家的財(cái)政赤字率和公債數(shù)額勢(shì)必繼續(xù)上升。疫情過后，這些赤字和債務(wù)不會(huì)消失。不巧的是，意大利、西班牙等疫情最嚴(yán)重的國(guó)家也是受債務(wù)危機(jī)影響最大的國(guó)家，大大增加了疫情過后歐元區(qū)再次爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性。

疫情將進(jìn)一步損害單一大市場(chǎng)。商品、服務(wù)、資本和人員自由流動(dòng)是單一市場(chǎng)成功的根本保證。疫情之下，各國(guó)紛紛關(guān)閉邊境，限制防疫物資出口，事實(shí)上阻礙了單一市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然這是疫情肆虐下的非常規(guī)動(dòng)作，但它損害了歐盟在公眾中的形象，也損害了民眾和各國(guó)對(duì)單一市場(chǎng)的信心，這種損害一旦形成就很難彌補(bǔ)。

疫情還可能嚴(yán)重削弱歐盟對(duì)外行動(dòng)能力。疫情肆虐之際，歐盟的外部環(huán)境并未改善。美國(guó)不再是可靠的盟友，在不與盟友磋商的情況下，單方面宣布停止歐美航線;與俄羅斯改善關(guān)系的努力進(jìn)展有限;對(duì)非洲新戰(zhàn)略可能流于形式，難有實(shí)質(zhì)作為;希土邊境難民問題持續(xù)發(fā)酵;中東形勢(shì)極不穩(wěn)定等等。這些都需要?dú)W洲統(tǒng)一協(xié)調(diào)予以解決，但對(duì)于遭受了疫情嚴(yán)重沖擊、內(nèi)部矛盾進(jìn)一步凸顯的歐盟來(lái)說(shuō)，所謂的對(duì)外戰(zhàn)略難免會(huì)淪為空談。

相比宏大戰(zhàn)略，歐盟更需要加強(qiáng)自身建設(shè)

多年以來(lái)，盡管遭遇多輪危機(jī)打擊，歐盟基本上是“邁著不變的步伐”、不緊不慢地隨著危機(jī)起舞。危機(jī)來(lái)時(shí)勉力應(yīng)對(duì)，危機(jī)過后基本照舊，“拖”字訣成為歐盟應(yīng)對(duì)內(nèi)外變局的不二法門，拖而不決且一拖再拖。從根本上，這是面臨問題的復(fù)雜性和歐洲內(nèi)部的分裂造成的，這種做法也已帶來(lái)包括英國(guó)脫歐在內(nèi)的一系列嚴(yán)重后果。面對(duì)新冠肺炎疫情沖擊，歐盟面臨“生死抉擇”：是乘勢(shì)深入推進(jìn)一體化，還是眼睜睜地看著“去一體化”加速發(fā)展？歐盟甚至走向解體。

顯然，乘勢(shì)深化一體化，建成一個(gè)真正的“主權(quán)歐洲”，符合歐盟民眾期盼和各成員國(guó)總體利益。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，歐洲一體化取得的新進(jìn)展非常有限，自2009年《里斯本條約》生效以來(lái)，歐盟一直未能重新審視和修改這一條約，未能更為清晰地厘定歐盟與成員國(guó)的職能和權(quán)限劃分。歐盟走在“國(guó)家建設(shè)”的路上，但卻無(wú)法擁有一個(gè)國(guó)家應(yīng)該有的共同理念和相應(yīng)政策工具。比如歐元區(qū)統(tǒng)一了貨幣，卻沒有統(tǒng)一財(cái)政;有申根區(qū)，卻沒有歐盟警察;有人員的自由流動(dòng)，卻沒有統(tǒng)一的疫情應(yīng)對(duì)政策，導(dǎo)致歐盟很大程度上只能當(dāng)“看客”，嚴(yán)重?fù)p害了歐盟形象。毫無(wú)疑問，當(dāng)前困境更凸顯了歐盟加深一體化的需要。因?yàn)闅W盟的實(shí)力地位來(lái)源于一體化，來(lái)源于歐盟各成員國(guó)的聯(lián)合。

應(yīng)該指出的是，歐盟已經(jīng)做出了一些政策調(diào)整。比如加強(qiáng)戰(zhàn)略自主建設(shè)，試圖擺脫對(duì)美國(guó)的依賴地位并對(duì)美國(guó)單邊主義霸權(quán)政策形成制衡，為與中、俄等國(guó)對(duì)話創(chuàng)造更多的籌碼;加強(qiáng)與周邊國(guó)家關(guān)系，力求從根本上解決非法移民問題，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展;推出綠色協(xié)議，指引歐盟未來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;推進(jìn)新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，打造“歐洲冠軍”企業(yè)等等?？梢钥闯?，歐盟層面已經(jīng)提出了一些宏大的戰(zhàn)略和良好的設(shè)想。但是相較于宏大的戰(zhàn)略、良好的設(shè)想，歐盟更需要的是加強(qiáng)自身建設(shè)。歐盟的問題主要不在于外部環(huán)境的惡化，而在于自身建設(shè)不到位。這個(gè)問題不解決，所謂歐盟國(guó)際地位、戰(zhàn)略自主都將淪為空談。

首先是歐元區(qū)機(jī)制體制的完善問題。歐元區(qū)是歐盟的根本，債務(wù)危機(jī)爆發(fā)至今，歐元區(qū)內(nèi)的結(jié)構(gòu)性問題并未解決，歐元債券、財(cái)政聯(lián)盟、政治聯(lián)盟仍然遙遙無(wú)期，銀行聯(lián)盟也仍然是半拉子工程。近日，法國(guó)、意大利等9個(gè)歐元區(qū)成員國(guó)要求設(shè)立“疫情債券”，實(shí)質(zhì)上就是以歐元區(qū)所有19個(gè)成員國(guó)做擔(dān)保發(fā)行的歐元債券。這樣的債券相比意大利、希臘等國(guó)發(fā)行的債券將更受市場(chǎng)青睞，有助于減輕南歐國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加這些國(guó)家民眾對(duì)歐元的認(rèn)同感。更重要的是，歐元債券的發(fā)行將有助于歐元的國(guó)際化，有利于歐盟實(shí)現(xiàn)金融自主的訴求。但“疫情債券”的提議卻遭到了德國(guó)、荷蘭等國(guó)的拒絕。

其次是共同的難民政策。難民問題是近年引發(fā)全歐極右翼民粹主義上升及歐盟內(nèi)南北、東西矛盾的一個(gè)主要問題。鑒于歐盟周邊非洲和西亞地區(qū)的局勢(shì)，這一問題還將長(zhǎng)期困擾歐盟。2020年初以來(lái)，希臘再次遭遇非法移民壓力，大量敘利亞移民聚集在希臘與土耳其邊境。如果歐盟不對(duì)希臘施以實(shí)質(zhì)性援手，勢(shì)必加劇希臘人乃至歐洲人民對(duì)歐盟缺乏團(tuán)結(jié)和公平精神的負(fù)面認(rèn)知。另一方面，非法移民傾向于流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)環(huán)境較好的國(guó)家，比如德國(guó)、瑞典等，可能引發(fā)這些國(guó)家最終以封鎖邊界的形式阻止難民進(jìn)入，加劇歐盟危機(jī)。

真正的共同外交和安全政策也很重要。但問題在于，歐盟出臺(tái)的新戰(zhàn)略往往無(wú)法得到所有成員國(guó)支持，因而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，法國(guó)、意大利等南歐國(guó)家更重視非洲與中東問題，但中東歐國(guó)家及北方國(guó)家的地緣政治重點(diǎn)則在東歐和俄羅斯。

當(dāng)前肆虐的新冠肺炎疫情很可能是歐盟深化一體化的“最后機(jī)會(huì)”，借勢(shì)推出歐元債券就是很好的切入點(diǎn)。如果在疫情這樣強(qiáng)的刺激下，歐盟都無(wú)法做出重大決定，還在拖而不決，那么后疫情時(shí)代歐盟發(fā)展的前景將極為悲觀。一個(gè)無(wú)所作為的歐盟機(jī)構(gòu)只會(huì)增強(qiáng)民眾對(duì)歐洲一體化的不滿情緒，形成惡性循環(huán)。在新冠肺炎疫情及其引發(fā)全歐經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊下，歐盟內(nèi)部的南北、東西矛盾將更難協(xié)調(diào)。主張脫歐的民粹主義政黨可能會(huì)在多個(gè)國(guó)家上臺(tái)，從而引發(fā)歐元區(qū)及歐盟的解體危機(jī)。一個(gè)團(tuán)結(jié)、自信的歐盟有助于整個(gè)世界的和平、穩(wěn)定和繁榮，期待著歐盟能夠在疫情沖擊下做出正確的戰(zhàn)略抉擇，化繭成蝶、找回自我。

（趙紅霞薦自《世界知識(shí)》）