中菲達成南海油氣資源共同開發(fā)新共識

康霖??曹群

正在南海作業(yè)的中國海洋石油集團公司第七座深水半潛式鉆井平臺“興旺號”。

2018年11月，習(xí)近平主席首次對菲律賓進行國事訪問，與杜特爾特總統(tǒng)決定建立中菲全面戰(zhàn)略合作關(guān)系。會談后，兩國元首共同見證了多項雙邊合作文件的簽署，其中包括《中菲關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。習(xí)近平主席指出，中菲在南海有廣泛共同利益，可以繼續(xù)通過友好協(xié)商管控分歧，推進海上務(wù)實合作，為地區(qū)和平穩(wěn)定和人民福祉作出應(yīng)有貢獻。杜特爾特總統(tǒng)表示，菲方贊同本地區(qū)國家共同維護南海和平穩(wěn)定，愿積極促進東盟同中國關(guān)系發(fā)展。

中菲南海油氣資源開發(fā)的曲折歷程

南海問題涉及中國主權(quán)、安全和發(fā)展利益，南海爭議的妥善管控直接關(guān)系到中國周邊環(huán)境的穩(wěn)定。中國處理南海問題一直遵循“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”的政策主張，以期能夠通過海上務(wù)實合作淡化與其他聲索方領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界分歧，維護地區(qū)局勢的和平與穩(wěn)定。菲律賓是中國重要鄰國，也是南海問題的直接當(dāng)事方之一，圍繞島礁主權(quán)和海洋權(quán)益劃分與我國存在爭端，是兩國關(guān)系發(fā)展進程無法回避的問題，其中既有激烈摩擦，也有探尋建設(shè)性解決辦法的努力。

中菲在南海油氣資源開發(fā)領(lǐng)域發(fā)生摩擦的地點均指向禮樂灘盆地。該盆地位于北緯11度06分～11度55分、東經(jīng)116度22分～117度20分之間，被公認為油氣資源富集區(qū)。禮樂灘盆地從地理位置上看完全位于中國南海斷續(xù)線之內(nèi)，但菲方卻以禮樂灘位于巴拉望島以西200海里之內(nèi)為由，宣稱對其擁有“管轄權(quán)”。2009年3月，菲律賓國會通過《領(lǐng)?；€法》，宣稱對具有爭議的部分南沙島礁擁有“主權(quán)”，菲政府據(jù)此批準英國弗洛姆能源公司勘探開發(fā)禮樂灘附近油氣資源，遭到中國政府強烈反對。2011年3月，中方派出兩艘海上執(zhí)法船只，迫使正在禮樂灘海域進行勘探作業(yè)的菲方船只離開禮樂灘附近水域。阿基諾三世執(zhí)政期間，中菲南海油氣資源之爭愈加凸顯，菲方不僅排除與中國在南海的油氣共同開發(fā)，更在“南海仲裁案”最終訴求第八項中針對“中國非法干涉菲律賓享有和行使對于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上生物資源和非生物資源的權(quán)利”提起仲裁，要求仲裁庭裁定其對禮樂灘盆地油氣資源進行勘探開發(fā)的“正當(dāng)合法性”。

中菲關(guān)于南海油氣資源開發(fā)的合作可以追溯到2004年，時任菲律賓總統(tǒng)阿羅約訪華期間，中國海洋石油集團有限公司與菲律賓國家石油公司簽署《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，同意在禮樂灘盆地附近開展油氣資源前期勘探合作。在該協(xié)議基礎(chǔ)上，中國、越南、菲律賓三國國家石油公司又于2005年3月在馬尼拉簽署為期三年的《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，隨后開展了一系列海上務(wù)實合作，直到2008年底第一期合作到期后，菲議會以“禮樂灘盆地位于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)，該區(qū)域范圍內(nèi)的海洋資源開發(fā)涉及菲律賓國家主權(quán)權(quán)利”為由拒絕批準第二期合作計劃。2012年，菲律賓因單方面在禮樂灘勘探開發(fā)受阻，重新尋求與中國合作，菲萊克斯石油公司與中海油商討在禮樂灘盆地SC72區(qū)塊進行共同開發(fā)，最終因為菲政府要求在合作協(xié)議中加入“開墾條款”（即中方承認菲方對合作區(qū)域的“主權(quán)地位”，僅作為合作參與方簽署協(xié)議）而作罷。杜特爾特執(zhí)政后，兩國關(guān)系轉(zhuǎn)圜升溫，菲方同意共同開發(fā)爭議海域油氣資源，并最終于2018年11月習(xí)主席訪菲期間簽署了諒解備忘錄。

仍面臨障礙和挑戰(zhàn)

從2019年起，菲律賓將作為中國與東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國，在維護南海和平穩(wěn)定、促進海上合作方面發(fā)揮重要作用。《中菲關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》的簽署使菲方有望與中方合作樹立一個典范，使解決南海問題成為中菲合作的一個橋梁和紐帶，有關(guān)經(jīng)驗和做法也必將產(chǎn)生地區(qū)性的積極影響。但是，這項工作要得到落實還需克服不少困難。畢竟，近年關(guān)于南海油氣資源的共同開發(fā)鮮有成功案例，以至于有人認為南海油氣資源共同開發(fā)缺乏可行性。

首先，可能面臨菲律賓國內(nèi)法制約。菲憲法規(guī)定，“一切潛在的能源……其他自然資源，都屬于國家所有。對自然資源的勘探、開發(fā)和利用應(yīng)置于國家的全面控制和監(jiān)督之下。國家保護其群島水域、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)的海洋水產(chǎn)資源，并將其使用權(quán)完全保留給菲律賓公民?！闭徑鈧渫浐炇鸷螅c杜特爾特政見不和的菲最高法院首席法官安東尼奧·卡皮奧放話稱，任何中菲簽署的分享“菲律賓海域”的共同開發(fā)協(xié)議均屬違憲，如果執(zhí)行這些協(xié)議，他將推動啟動彈劾杜特爾特的程序。

其次，雙方需明確爭議區(qū)域以推動共同開發(fā)。中方認為，共同開發(fā)應(yīng)是指兩個國家在爭議區(qū)域開發(fā)和分配尚未開采的自然資源，其基礎(chǔ)是承認并擱置爭議。菲方則傾向于首先在非爭議地區(qū)（比如禮樂灘盆地SC57區(qū)塊）開展合作，不愿明確在爭議地區(qū)（比如SC72區(qū)塊）進行共同開發(fā)。也就是說，中國希望的是真正意義上的爭議海域共同開發(fā)，菲方內(nèi)心所想則是“自家花園”里的合作開發(fā)。

第三，需妥善處理南海仲裁案的不利影響。事實上，菲政府從未表示要放棄有利于菲方的南海仲裁案裁決。即便是杜特爾特本人也數(shù)次表示不會放棄前政府留下的“政治遺產(chǎn)”，認為這是菲在南海問題上取得的“歷史性勝利”，將來仍可在合適時點好好加以利用。一旦中菲共同開發(fā)實質(zhì)啟動，菲國內(nèi)的“裁決擁簇”有可能重新發(fā)難。

未來需積極探尋建設(shè)性思路

總體來講，受益于自2016年底以來南海局勢持續(xù)趨穩(wěn)向好發(fā)展，中國和東盟十國“南海行為準則”磋商取得重要進展，以及杜特爾特政府重申對華友好政策，當(dāng)前是在雙邊渠道重啟并推動南海油氣資源共同開發(fā)取得突破性進展的有利時機，我們需要務(wù)實進取，為有關(guān)工作創(chuàng)造實施條件。從中菲業(yè)已達成的諒解備忘錄及各方面消息看，雙方務(wù)實合作如要順利推進需解答好以下問題。

一是共同開發(fā)的區(qū)域選在哪里？此次中菲簽署諒解備忘錄之前，外界普遍認為雙方將會在SC57和SC72區(qū)塊之間二選一，其中SC57位于南海斷續(xù)線外，SC72區(qū)塊則位于中菲爭議海區(qū)。然而，從已公布的諒解備忘錄來看，雙方并沒有明確共同開發(fā)的具體區(qū)域，而是將這一任務(wù)交給了即將成立的共同開發(fā)指導(dǎo)委員會，由其負責(zé)商定。由于指導(dǎo)委員會系由兩國政府當(dāng)中的外交和能源部門高級別官員共同擔(dān)任聯(lián)合主席，共同開發(fā)區(qū)域的具體位置可望在不久的將來劃定。

二是共同開發(fā)何時正式啟動？根據(jù)諒解備忘錄，兩國政府將共同努力，爭取在備忘錄簽署后的12個月內(nèi)達成實質(zhì)性協(xié)議。換句話說，該諒解備忘錄發(fā)揮作用的最佳時段就在2019年內(nèi)。與此同時，考慮到2019年4月將在北京舉辦第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，屆時杜特爾特總統(tǒng)極可能再次來華，兩國領(lǐng)導(dǎo)人在北京的會晤將對諒解備忘錄的落實情況進行“中期考核”。

三是共同開發(fā)由哪些企業(yè)具體參與？中方已明確指定由中海油參與，菲方的“指定”則相對模糊：授權(quán)已在有關(guān)區(qū)域取得服務(wù)合同的企業(yè)參與，如沒有符合條件的企業(yè)，則由菲律賓國家石油勘探公司代表。這就意味著，由于雙方尚未明確具體合作區(qū)域，菲方參與企業(yè)一時無法明確。倘若最后確定的共同開發(fā)海域?qū)儆趦蓢鵂幾h海區(qū)，那么已取得服務(wù)合同的菲方企業(yè)則可能面臨對外合作的“先存權(quán)”問題（pre-existing right，指大陸架爭議海域的爭端國在爭端解決前單方面授予石油公司勘探、開發(fā)爭議海域海底資源的權(quán)利，從國際法意義上講屬“非法”行為），也需中菲雙方妥善處理，理順諒解備忘錄與事先已存在的授權(quán)書之間是什么關(guān)系。

四是共同開發(fā)包括哪些具體內(nèi)容？根據(jù)諒解備忘錄，雙方將會組建一個或多個工作小組，負責(zé)商議技術(shù)問題和商業(yè)模式。為推動實質(zhì)性共同開發(fā)，中國可適當(dāng)考慮“讓利”，允許菲方在合作前期擁有更多股權(quán)，以降低雙方合作的阻力。

（康霖為海南大學(xué)旅游學(xué)院副院長;曹群為中國國際問題研究院海洋安全與合作中心副研究員）