南海形勢趨穩(wěn)向好的大方向會逆轉(zhuǎn)嗎

2018年10月24日，中國—東盟“海上聯(lián)演—2018”期間，各國參演艦艇向參加聯(lián)演的官兵開放，新加坡海軍官兵參觀中國海軍導(dǎo)彈護衛(wèi)艦“黃山”艦。

2018年以來，南海形勢進一步呈現(xiàn)總體趨穩(wěn)的態(tài)勢。中國同菲律賓、越南、馬來西亞等聲索國之間的互信水平和海上合作不斷鞏固和深化，地區(qū)海上規(guī)則構(gòu)建正以前所未有的速度加快推進。同時，海上形勢發(fā)展出現(xiàn)了新的不穩(wěn)定、不確定因素，域內(nèi)外各方圍繞南海地區(qū)的權(quán)力分配、資源開發(fā)、規(guī)則構(gòu)建和話語權(quán)爭奪等的較量不斷加劇和升級。未來一段時間，伴隨美國倡導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”逐步推進和落地，日本、澳大利亞乃至英國等域外國家加大對南海問題的軍事介入有增無減，以軍事互動和地區(qū)秩序構(gòu)建為主要內(nèi)容的地緣政治博弈將成為南海形勢發(fā)展的主要特征。

“雙軸并進”的發(fā)展態(tài)勢

目前，南海局勢呈現(xiàn)“雙軸并進”的發(fā)展態(tài)勢。一方面，中國與東盟國家尤其是其他聲索國間低敏感領(lǐng)域的海上合作不斷推進、安全合作也取得新突破，“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡稱“準(zhǔn)則”）磋商有了時間表和線路圖;另一方面，以中美軍事互動較量為突出表現(xiàn)形式的南海地緣政治競爭愈演愈烈，這兩根“主軸”同時驅(qū)動和影響著過去一年南海形勢的發(fā)展演變。具體而言又有以下幾個特點。

第一，中美南海軍事博弈繼續(xù)影響和左右南海形勢發(fā)展。在將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”的定位驅(qū)動下，美國在南海的“航行自由行動”頻率、強度和覆蓋地理范圍都出現(xiàn)了變化。美艦先后五次擅自進入美濟礁、南薰礁等中國南沙島礁附近12海里海域范圍內(nèi)，活動范圍覆蓋西沙群島、南沙群島和中沙群島的黃巖島。此外，美軍已開始將單次南海巡航艦只數(shù)量增加到兩艘，2018年9月美軍“迪凱特”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦還與中方“蘭州”號驅(qū)逐艦在南薰礁和赤瓜礁附近海域上演了近距離危險相遇的驚險場景，雙方艦只最近只有42米。中美之間日趨激烈的軍事互動較量既是貫穿當(dāng)前南海形勢發(fā)展的主線，也已經(jīng)成為影響南海地區(qū)安全環(huán)境不可忽視的重要變因。

第二，域外國家在南海的軍事行動逐漸常態(tài)化。美國的盟友如日本、澳大利亞、英國等，或出于自身戰(zhàn)略考量和利益訴求，或由于美國的威逼利誘，逐漸將軍事制衡作為它們介入南海問題的主要手段。在剛剛過去的2018年，日本自衛(wèi)隊不僅同時出動戰(zhàn)艦“加賀”號（系“出云”號的姊妹艦）以及“黑潮”號常規(guī)柴電動力潛艇進入南海中部海域開展反潛聯(lián)合軍事演練，還對菲、越、馬等國頻繁進行軍事訪問和交流。澳大利亞也于2018年4月派遣4艘軍艦穿越南海訪問越南胡志明市，10月聯(lián)合新加坡、馬來西亞、新西蘭及英國在南海北部海域開展聯(lián)合演習(xí)。2018年8月31日，英國皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦擅入中國西沙群島領(lǐng)海。

第三，“準(zhǔn)則”磋商加速推進，中國對磋商完成的時間進度也作出了明確承諾。到目前為止，中國與東盟十國已經(jīng)召開16次副部長級的中國-東盟落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）高官會和26次聯(lián)合工作組會議。在2017年5月達(dá)成“準(zhǔn)則”框架文本的基礎(chǔ)上，中國與東盟國家又于2018年8月形成了“準(zhǔn)則”單一磋商文本。中方在2018年11月東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會議期間提出了未來三年內(nèi)完成“準(zhǔn)則”磋商的時間表，受到東盟國家和國際社會的歡迎。

第四，中國—東盟海上安全合作邁出實質(zhì)性步伐。安全合作一直都是制約中國—東盟關(guān)系向縱深發(fā)展的“短板”，但又是增進互信、穩(wěn)定海上局勢、構(gòu)建地區(qū)新秩序不可或缺的重要因素。為此，中國與東盟國家自2015年起開始探討并著手準(zhǔn)備開展海上聯(lián)合軍事演習(xí)。經(jīng)過三年醞釀和籌備，中國同東盟十國于 2018年10月在南海海域舉行了首次海上聯(lián)合軍演，將中國-東盟海上安全合作推向新階段，也為建立新的地區(qū)安全架構(gòu)提供了有益經(jīng)驗。

第五，中菲關(guān)系持續(xù)改善，海上油氣開發(fā)合作取得新進展。南海形勢之所以能在2016年下半年之后轉(zhuǎn)緩、趨穩(wěn)、向好，在很大程度上得益于中國與菲律賓雙邊關(guān)系的改善。習(xí)近平主席已同杜特爾特總統(tǒng)多次會晤，中菲關(guān)系發(fā)展進入“快車道”。在此背景下，雙方繼續(xù)深化南海議題磋商和擴大海上合作領(lǐng)域，先后在馬尼拉和北京舉行了第二、三次雙邊副部長級南海問題磋商機制會議。2018年11月習(xí)主席訪菲期間，雙方簽署《中菲油氣開發(fā)合作諒解備忘錄》，設(shè)立政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和企業(yè)間工作組，初步確立在12個月內(nèi)達(dá)成合作安排的時間表，顯示出中菲油氣開發(fā)合作和南海共同開發(fā)正在朝著積極方向邁進。

軍事博弈和地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)之爭

當(dāng)前南海地區(qū)的權(quán)力分配、規(guī)則制定、話語權(quán)塑造比較活躍，導(dǎo)致各利益攸關(guān)方進行新一輪激烈博弈。今后一段時間，南海形勢趨穩(wěn)向好的大方向不大可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，但同前兩年相比，會呈現(xiàn)“穩(wěn)中有亂、時有升溫、競爭加劇、分歧凸顯”的特征，而導(dǎo)致這一局面的因素主要包括：中美南海軍事博弈，其他聲索國利用“準(zhǔn)則”磋商“窗口期”加速所控島礁軍事設(shè)施建設(shè)和爭議海域?qū)嶋H控制，部分域外國家對“準(zhǔn)則”磋商施加干擾，域內(nèi)國家圍繞南海規(guī)則制定進行政治較量。

首先，美國及其盟友在南海針對中國的軍事挑釁將會愈演愈烈。特朗普政府將南海問題列為對華戰(zhàn)略競爭和遏制政策的重要抓手之一，并謀劃除“航行自由行動”宣示之外采取更為強硬的措施來遏制中國在南海不斷展現(xiàn)出來的影響力和威懾力，因此必將通過加強或升級“航行自由行動”等來強化美國在南海的軍事存在。日本已將南海問題視為謀求在政治和軍事上有更大作為的機會。2018年12月出臺的日本《防衛(wèi)計劃大綱》宣布將在五年內(nèi)將“出云”號直升機護衛(wèi)艦改造為可搭載F-35B戰(zhàn)斗機的航母，這將大大提升日本對南海地區(qū)的軍事力量投送能力，也將使日本借南海問題擴大軍事和政治影響力有質(zhì)的提升。澳、英在美國的誘壓之下，不排除其繼續(xù)在南海采取針對中國的挑釁性軍事行動。值得注意的是，美國及其盟友在南海的軍事活動和力量部署有可能得到一些域內(nèi)國家的策應(yīng)，南海地區(qū)形勢的軍事安全因素也會隨之變得更加詭譎。

其次，域內(nèi)外相關(guān)方圍繞“準(zhǔn)則”案文磋商的分歧和矛盾將逐漸浮出水面。“準(zhǔn)則”磋商雖不涉及爭端各方的領(lǐng)土和海域劃界主張，但無可避免地會與爭端方主權(quán)和海洋權(quán)益主張產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，同時也事關(guān)重構(gòu)基于規(guī)則秩序的南海地緣政治版圖，域內(nèi)外有關(guān)各方必然會有不同的重要利益考量。一方面，中國和東盟國家以及東盟國家之間對“準(zhǔn)則”適用地理范圍、是否具有法律約束力、爭端解決機制安排等重要問題難免會有分歧。另一方面，美、日、澳等域外國家在南海島礁軍事設(shè)施部署、爭議海域軍事活動等議題上也各有關(guān)切。隨著“準(zhǔn)則”案文磋商的深入，這些矛盾和分歧將更多顯露出來，“準(zhǔn)則”磋商也會進入一段“爬坡過坎”的艱難時期。

第三，受菲律賓南海仲裁案裁決遺毒影響，加上域外國家挑撥離間、個別聲索國可能采取單邊冒險行動，南海爭端當(dāng)事國之間發(fā)生新的摩擦和沖突的可能性仍不能排除，南海海上合作或?qū)⑴e步維艱。菲杜特爾特政府雖有意淡化仲裁裁決，但菲國內(nèi)強硬勢力不斷給中菲合作制造障礙;越、馬等聲索國各有打算，對中方倡導(dǎo)的海上合作項目并不十分積極。縱觀20世紀(jì)90年代以來的南海海上合作歷史，有關(guān)聲索國對于開展南海務(wù)實合作的政治意愿本來就不強，加之仲裁裁決為其拒絕或推脫履行海上合作共識和義務(wù)提供了“托詞”，這就是南海海上合作項目推進始終不溫不火的深層次原因。另外，越南等國為避免未來強化其權(quán)利主張的海上行動受到牽制，會抓住“準(zhǔn)則”最終簽署前這段時間，提前布局，加快在南海的單方面行動。

第四，不應(yīng)低估臺灣在南海問題上立場倒退的可能性。蔡英文2016年上臺以來，臺灣當(dāng)局在南海問題上基本毫無作為，不僅對域外國家在南海的挑釁性行為裝聾作啞，對域內(nèi)國家的侵權(quán)舉動視而不見，而且也沒有對仲裁裁決進行必要的批駁。臺灣地區(qū)“九合一”選舉后，隨著島內(nèi)政治情勢繼續(xù)發(fā)生對民進黨的不利變化、美國繼續(xù)在中美關(guān)系上打“臺灣牌”，蔡英文當(dāng)局有可能尋求以南海問題立場的倒退換取美國和東盟對其“臺獨”主張和行動的實際支持。

南海長治久安迫切需要機制與規(guī)則支撐

南海問題以及由此引發(fā)的域外國家介入所形成的地緣政治競爭已成為牽動地區(qū)安全架構(gòu)調(diào)整的主要變量之一。確保南海形勢持續(xù)趨穩(wěn)向好，避免發(fā)生重大突發(fā)事件，既攸關(guān)本地區(qū)總體政治安全環(huán)境，也涉及地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和新舊秩序的平穩(wěn)過渡。

2018年12月27日，海峽南海問題學(xué)術(shù)研討會在位于?？谑械闹袊虾Ｑ芯吭号e行，本文作者吳士存在開幕式上講話。

面對復(fù)雜因素，我們需要有足夠的自信，因為經(jīng)過多年鍛造，中國穩(wěn)定南海形勢及運籌南海事務(wù)的能力已得到空前提升?！皽?zhǔn)則”磋商將為中國引導(dǎo)南海局勢保持向好發(fā)展態(tài)勢、建立域內(nèi)國家管理區(qū)域事務(wù)、基于規(guī)則的地區(qū)秩序平臺。伴隨著南海島礁建設(shè)和設(shè)施部署，中國對南海地區(qū)安全形勢發(fā)展的控制力，以及在維護南海航道安全、人道主義救援、海洋科研與環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)等方面提供公共服務(wù)的能力也將明顯提升。加之在建設(shè)“一帶一路”、開展“瀾滄江—湄公河合作”以及海南自由貿(mào)易試驗區(qū)等合作倡議和戰(zhàn)略框架下，中國不斷擴大同南海周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作和人文交流，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將達(dá)到新高度。作為最大的南海沿岸國和南海諸島的真正主人，中國塑造南海形勢和地區(qū)安全秩序的硬軟兩方面實力都將是空前強大的。

必須同時清醒地看到，南海形勢的發(fā)展仍然撲朔迷離，挑戰(zhàn)也是前所未有。從宏觀層面考量，維持南海形勢的長期穩(wěn)定既需要以合作為杠桿來管控危機、增進互信和推進利益融合，更要把構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)且行之有效的規(guī)則、機制和安全架構(gòu)置于優(yōu)先地位，持之以恒地加以推進。緩解中美以地緣戰(zhàn)略競爭為特征的矛盾與沖突已經(jīng)成為管控形勢、預(yù)防危機的重中之重。中美在上演“行動—反應(yīng)—再行動”式的博弈之時，應(yīng)朝著建立“基于規(guī)則的秩序”和維持南海和平穩(wěn)定的共同目標(biāo)進行互動。同時，加強戰(zhàn)略層面的溝通、?？找痪€操作層面的危機管控、處置應(yīng)急事態(tài)的能力建設(shè)也是當(dāng)務(wù)之急。

就中國和東盟國家南海合作而言，應(yīng)抓緊時間集中精力做好以下幾件事：一是排除干擾，加快推進“準(zhǔn)則”案文磋商。在單一磋商文本的基礎(chǔ)上，求同存異、相向而行，盡早達(dá)成一致。二是提升海上合作機制化水平，為長期穩(wěn)定、惠及各方的南海諸領(lǐng)域務(wù)實合作提供制度性內(nèi)生動力。以“準(zhǔn)則”磋商為契機，建立海上搜救、漁業(yè)資源養(yǎng)護、海洋科研和環(huán)保等領(lǐng)域的協(xié)商與合作促進機制。三是中國和東盟國家可以環(huán)南海郵輪旅游合作為切入點，逐步構(gòu)建泛南海經(jīng)濟合作平臺，進一步提升泛南海區(qū)域的經(jīng)濟和人文交流合作，以聚焦實實在在的經(jīng)濟利益來淡化短時間內(nèi)無解的海上爭議。同時，以“東盟防長擴大會” “中國—東盟海軍聯(lián)演” “北京香山論壇”等機制，提升政治安全領(lǐng)域的互信。四是建立覆蓋面更廣、針對性更強的海洋治理人才培養(yǎng)交流合作機制，培養(yǎng)和造就致力于地區(qū)國家和平友好和南海和平穩(wěn)定的中堅力量，為地區(qū)國家之間增進互信、擴大合作打下堅實和持久的人脈基礎(chǔ)。

（作者為中國南海研究院院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）