審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)可行性研究

摘 要 當(dāng)前，基層法院法官事務(wù)性工作較多，如從前期送達(dá)應(yīng)訴通知書(shū)、起訴狀副本等案件材料到聯(lián)系當(dāng)事人、整理案卷材料、審判流程系統(tǒng)操作到后期案卷歸檔、文書(shū)上網(wǎng)等一系列繁瑣的程序，都需要事無(wú)巨細(xì)、親力親為，真正用來(lái)居中裁判的時(shí)間比重較低，法官大量的時(shí)間精力被事務(wù)性工作占用，也不利于提升裁判質(zhì)量。本文將對(duì)基層法院審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)可行性進(jìn)行研究，對(duì)當(dāng)前法院審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策理論進(jìn)行解析，并緊密結(jié)合司法實(shí)踐，掌握當(dāng)前最耗費(fèi)一線(xiàn)法官時(shí)間精力的事務(wù)性工作內(nèi)容，了解當(dāng)前基層法院需要購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)類(lèi)型，并以此為基礎(chǔ)從經(jīng)費(fèi)保障、購(gòu)買(mǎi)方式、專(zhuān)業(yè)程度、管理制度、晉升薪酬等方面，分析當(dāng)前基層法院在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞 審判輔助 社會(huì)服務(wù) 派遣 專(zhuān)業(yè)化

作者簡(jiǎn)介：邵立志，連云港市灌南縣委辦公室。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.188

一、審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)需要

審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)是指法院根據(jù)自身工作需要，設(shè)立服務(wù)崗位，出錢(qián)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，由社會(huì)組織負(fù)責(zé)選聘人員，協(xié)助法官處理事務(wù)性工作，同時(shí)為案件當(dāng)事人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)。最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn) 》中提出了法院購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的可行性，即“科學(xué)確定法官與審判輔助人員的數(shù)量比例，拓寬審判輔助人員的來(lái)源渠道，探索以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)。探索推動(dòng)司法警察管理體制改革，完善司法行政人員管理制度?！贝送?，2015年5月1日全國(guó)法院實(shí)行立案登記制后，立案門(mén)檻降低，人民法院受理案件時(shí)對(duì)當(dāng)事人的起訴不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只核對(duì)形式要件，客觀上導(dǎo)致案件量進(jìn)一步增加?；鶎臃ü倩ㄙM(fèi)最多的時(shí)間是在進(jìn)行事務(wù)性工作，法官在訴訟過(guò)程中承擔(dān)了大量記錄、送達(dá)、整理案卷材料等任務(wù)，加大了法官的工作量，增加了工作壓力。法院作為一種以形成判斷為主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)， 司法的活動(dòng)規(guī)律對(duì)專(zhuān)業(yè)性具有較高的要求，而現(xiàn)有的人員分類(lèi)改革方案，對(duì)于法官及行政部門(mén)人員的工作年限、考評(píng)方式等都進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制。成為法官除了需要深厚的法律功底外，還需要豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，不少法官招錄入法院后從書(shū)記員做起，歷經(jīng)“書(shū)記員-法官助理-審判員”的成長(zhǎng)過(guò)程，培養(yǎng)周期較長(zhǎng)?，F(xiàn)有的法官又面臨著退休、離職、調(diào)動(dòng)等問(wèn)題，法官隊(duì)伍老化斷層、青黃不接現(xiàn)象一定程度存在。

二、審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式類(lèi)型

按照法院人員分類(lèi)管理方案的制度設(shè)計(jì)，法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員。綜合分析，在法院進(jìn)行人員分類(lèi)管理改革的過(guò)程中，可以購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)類(lèi)型主要有：整理、裝訂、歸檔案卷材料，庭審記錄、審判流程系統(tǒng)操作，維護(hù)法庭秩序、協(xié)助提押罪犯，協(xié)助送達(dá)司法文書(shū)，警衛(wèi)法院安全，協(xié)助拘留、押解刑事案件被告人出庭受審，參于重大案件執(zhí)行，協(xié)助執(zhí)行人員采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，財(cái)務(wù)管理，新聞宣傳，文字材料的撰寫(xiě)及向各級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送報(bào)表及綜合材料、機(jī)關(guān)保潔及安保工作等。

（一）協(xié)助執(zhí)行工作

依據(jù)《人民法院司法警察條例》，在生效法律文書(shū)的強(qiáng)制執(zhí)行中，司法警察可配合實(shí)施執(zhí)行措施，必要時(shí)依法采取強(qiáng)制措施。但實(shí)踐中隨著法院的工作量增加，司法警察的任務(wù)自然加重，法院的編制確沒(méi)有增加，入警和授銜條件依然嚴(yán)格，法警工作量和人員編制少的矛盾更加突出。因此，可通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，協(xié)助執(zhí)行員負(fù)責(zé)查詢(xún)、凍結(jié)被執(zhí)行人的銀行存款及其他財(cái)產(chǎn)，并將符合條件的失信執(zhí)行人上網(wǎng)，協(xié)助進(jìn)行劃撥、評(píng)估、拍賣(mài)、變賣(mài)。購(gòu)買(mǎi)協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行服務(wù)負(fù)責(zé)安全保衛(wèi)工作，配合執(zhí)行員實(shí)施送達(dá)、查封、強(qiáng)制搬遷等強(qiáng)制措施，處置執(zhí)行突發(fā)事件，做好執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)保障工作，增強(qiáng)執(zhí)行工作威懾力，提高執(zhí)行效率。

（二）協(xié)助調(diào)解工作

《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》等文件中明確規(guī)定，在法院全面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的過(guò)程中，可進(jìn)行“委托調(diào)解”。法院進(jìn)行委托調(diào)解，借助第三方機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，由社會(huì)機(jī)構(gòu)接受人民法院委托，有助于減少當(dāng)事人雙方的對(duì)抗情緒，為當(dāng)事人提供方便也減輕訴累，促使其在提起訴訟與達(dá)成和解之間進(jìn)行理性權(quán)衡，能有效化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（三）協(xié)助法院信息化建設(shè)工作

法院信息化建設(shè)迫在眉睫，除必要的設(shè)備保障外，更多的則是需要專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍的支撐，將繁瑣、重復(fù)的工作交由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織，既拓展了科技在審判工作中的應(yīng)用范圍，也可在短時(shí)間內(nèi)迅速提升法院信息化水平，為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行提供更好的技術(shù)支撐和安全保障工作，也有利于將法院有限的人力從事務(wù)性工作中解放出來(lái)。同時(shí)，法院可在已有的信息化和審判管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，研究建設(shè)大數(shù)據(jù)評(píng)估分析等系統(tǒng)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。開(kāi)發(fā)安裝文書(shū)智能校對(duì)系統(tǒng)、司法速算系統(tǒng)等輔助系統(tǒng)，對(duì)法律文書(shū)的規(guī)范化、自動(dòng)化提供技術(shù)支持，減少人為因素造成的差錯(cuò)。開(kāi)發(fā)訴訟服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上立案、網(wǎng)上繳費(fèi)、信息公開(kāi)、網(wǎng)上閱卷等功能，為當(dāng)事人和律師提供全流程覆蓋的網(wǎng)上訴訟服務(wù)。

三、審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障

我國(guó)政法經(jīng)費(fèi)保障政策由“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)換為“明確責(zé)任、分類(lèi)負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”，確立了基層法院財(cái)政由中央、省和同級(jí)財(cái)政共同保障的體制。但是，基層法院經(jīng)費(fèi)保障的地方化特點(diǎn)仍然較為明顯，即地方同級(jí)財(cái)政仍是基層法院的最重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。雖然按照司法改革的要求，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，但這一制度尚有待推進(jìn)，配套改革方案也有待落實(shí)。

（二）服務(wù)內(nèi)容存在交叉，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，各地法院都在進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，但做法尚不能統(tǒng)一，大多存在不規(guī)范現(xiàn)象。一些法院在使用購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)時(shí)往往是臨時(shí)購(gòu)買(mǎi)、臨時(shí)管理，不僅錄用不規(guī)范，而且管理也不規(guī)范，隨意性較大。對(duì)于被派遣人員標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、人員分類(lèi)等設(shè)置不夠規(guī)范，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中對(duì)于所選公司的資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息不能做到全程公開(kāi)，透明度仍有待提高。法院人員分類(lèi)改革中，一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是進(jìn)行“法官+法官助理+書(shū)記員”審判團(tuán)隊(duì)得構(gòu)建，而在實(shí)踐過(guò)程中，基層法院對(duì)于法官、法官助理、書(shū)記員等崗位職責(zé)分工仍不夠清晰，這就導(dǎo)致了購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)服務(wù)存在“交叉”現(xiàn)象。對(duì)于一些行政管理類(lèi)的服務(wù)如材料報(bào)送、綜合協(xié)調(diào)等，更是缺乏明確具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

（三）購(gòu)買(mǎi)服務(wù)非專(zhuān)業(yè)化傾向明顯

雖然法院向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)內(nèi)容同審判工作有本質(zhì)區(qū)別，但大都于法律密切相關(guān)，如法律文書(shū)的送達(dá)期限、送達(dá)方式等，都有確定的法定程序且必須依照進(jìn)行。因此，要求服務(wù)提供者擁有相應(yīng)的法學(xué)教育經(jīng)歷或具備一定的法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)是必要的，但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多法院對(duì)于服務(wù)提供者專(zhuān)業(yè)化程度要求標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。知識(shí)結(jié)構(gòu)的非專(zhuān)業(yè)化傾向，不僅增加了法院的培訓(xùn)成本，而且也不能適應(yīng)審判輔助工作的實(shí)際需求，不能有效促進(jìn)審判工作整體質(zhì)效的提升，一定程度上不能達(dá)到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的。

（四）缺乏有效的考核機(jī)制

對(duì)于所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)人員的完成質(zhì)量、完成效率等未制定統(tǒng)一細(xì)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，除專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)如財(cái)會(huì)工作、電子檔案掃描錄入有詳細(xì)的工作標(biāo)準(zhǔn)予以考核外，其他如庭審記錄、審判流程系統(tǒng)操作、送達(dá)裁判文書(shū)等，只是單一對(duì)是否完成進(jìn)行考核，而未對(duì)像庭審記錄質(zhì)量、送達(dá)裁判文書(shū)的工作效率等進(jìn)行評(píng)價(jià)。單一考核并不能涵蓋全部工作內(nèi)容，考核結(jié)果未能與薪酬、獎(jiǎng)金等掛鉤，另外不同服務(wù)提供者之間不同勞卻同酬，一定程度上損傷了工作積極性，也難以實(shí)現(xiàn)考核目的。

（五）服務(wù)提供者隊(duì)伍穩(wěn)定性差

社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人員所享受的工資、福利等不能納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，只能在辦公經(jīng)費(fèi)中列支，但由于辦公經(jīng)費(fèi)有限，而服務(wù)提供者隊(duì)伍卻日益壯大，導(dǎo)致其福利待遇短期內(nèi)難以提高；社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人員相較于法院工作人員，職業(yè)榮譽(yù)度不高。上述兩方面因素造成了服務(wù)提供者隊(duì)伍穩(wěn)定性較差，不僅增加了法院投入的培訓(xùn)成本，也給法院正常開(kāi)展審判輔助性工作帶來(lái)一定的困擾。

四、完善審判輔助事務(wù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的對(duì)策建議

（一）設(shè)定科學(xué)合理的購(gòu)買(mǎi)方式

1.按照法定程序公開(kāi)招標(biāo)

各級(jí)法院在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，要重點(diǎn)對(duì)二年以來(lái)平均結(jié)案量、審限內(nèi)結(jié)案率等質(zhì)效指標(biāo)進(jìn)行分析研判。在對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)審判輔助事務(wù)急需或群眾滿(mǎn)意度較低的項(xiàng)目確定服務(wù)需求，并按照集約節(jié)約的原則，建立科學(xué)的服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)體系，委托專(zhuān)業(yè)人員制定資金預(yù)算。同時(shí)，著重對(duì)服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成效等建立多維度的評(píng)估體系。對(duì)申請(qǐng)、招標(biāo)、反饋等具體環(huán)節(jié)制定動(dòng)態(tài)管理辦法，讓社會(huì)公眾、人社、審計(jì)、監(jiān)察和紀(jì)檢部門(mén)全程參與，增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招投標(biāo)過(guò)程的透明性和公開(kāi)性。法院根據(jù)工作需要，同派遣公司簽訂協(xié)議，由該公司從社會(huì)上招聘工作人員派遣至法院工作，該公司與聘用人員簽訂勞動(dòng)合同，以合同形式約定權(quán)利義務(wù)和工資待遇。

2.按照服務(wù)內(nèi)容統(tǒng)一招錄門(mén)檻

明確要求服務(wù)提供方強(qiáng)化所派遣服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)教育背景，對(duì)提供審判輔助服務(wù)的，要求其具有法律專(zhuān)科以上文化程度；對(duì)于提供行政管理服務(wù)的，可要求具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)資格，如文秘、計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)、具有會(huì)計(jì)證書(shū)等；對(duì)于提供協(xié)助執(zhí)行、拘留等工作強(qiáng)度高、危險(xiǎn)系數(shù)大的服務(wù)的，要求其身體素質(zhì)達(dá)到司法警察體能素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并主要招聘男性。同時(shí)，可以與有關(guān)院校合作，針對(duì)審判輔助工作為法院量身培養(yǎng)所需人才，既可以提高隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，又節(jié)約了培訓(xùn)成本。

3.細(xì)化責(zé)任分工確保落實(shí)到位

在進(jìn)行人員分類(lèi)改革的過(guò)程中，將精細(xì)化管理細(xì)化到每一個(gè)部門(mén)，針對(duì)審判工作，修訂院庭長(zhǎng)、審判員、執(zhí)行員、法官助理、書(shū)記員等任務(wù)職責(zé)，針對(duì)行政事務(wù)性工作修訂信息化管理制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、文件收發(fā)管理辦法等各項(xiàng)制度及工作規(guī)范，力求把每項(xiàng)工作抓精、抓細(xì)、抓實(shí)、抓規(guī)范，減少購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之間職責(zé)交叉現(xiàn)象，避免相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）設(shè)定科學(xué)的服務(wù)評(píng)價(jià)體系

1.設(shè)定科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)

從工作實(shí)際出發(fā)，制定符合法院工作規(guī)律的考核標(biāo)準(zhǔn)。如針對(duì)審判輔助類(lèi)的服務(wù)，基于二年來(lái)的審判質(zhì)效數(shù)據(jù)的平均值劃定工作任務(wù)量，采用百分制量化考核形式，通過(guò)民主測(cè)評(píng)、日常規(guī)范、工作績(jī)效三個(gè)方面對(duì)所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，考核結(jié)果分優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)檔次，福利待遇設(shè)定差別化標(biāo)準(zhǔn)。月崗位津貼依據(jù)評(píng)定等級(jí)確定，績(jī)效考核每年進(jìn)行一次，考核結(jié)果作為表彰、等級(jí)晉升、期滿(mǎn)續(xù)聘、解除派遣和獎(jiǎng)勵(lì)工資發(fā)放的依據(jù)。連續(xù)兩年度考核等次為不合格的，退回派遣公司。

2.建立科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)審判輔助類(lèi)服務(wù)實(shí)行單獨(dú)序列管理，綜合服務(wù)參照綜合管理類(lèi)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，對(duì)于不同崗位的服務(wù)提供者，分類(lèi)定級(jí)，設(shè)置晉升通道。各類(lèi)人員等級(jí)晉升需通過(guò)等級(jí)晉升考試，考試每年組織一次，原則上逐級(jí)晉升，年度考核優(yōu)秀的，不受此限。如對(duì)審判輔助服務(wù)提供者，可根據(jù)工作年限、綜合考勤、打字速度、庭審筆錄正確率，并結(jié)合等級(jí)測(cè)試考試，由低到高依次設(shè)置為一級(jí)至七級(jí)七個(gè)等級(jí)；對(duì)于從事行政事務(wù)性工作者如綜合文秘，可以按照工作年限、撰寫(xiě)文稿數(shù)量，參考等級(jí)考試結(jié)果統(tǒng)一考核，使各類(lèi)人員均有上升的渠道和空間。對(duì)晉升等級(jí)做適當(dāng)限制，避免“新人舊人一個(gè)樣”現(xiàn)象的出現(xiàn)。新入院人員，試用期滿(mǎn)經(jīng)考核合格，進(jìn)行初次評(píng)審定級(jí)，首次最高可評(píng)定為三級(jí)，院齡不滿(mǎn)三年的，等級(jí)最高評(píng)定為二級(jí)，制定輪崗制度規(guī)范，建立不合格人員退出機(jī)制，確保服務(wù)質(zhì)量水平。