國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)研究

趙淼峰，黃德林

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

2016年4月，三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)成為我國(guó)第一個(gè)得到批復(fù)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，隨后的兩年時(shí)間里，神農(nóng)架、武夷山、錢(qián)江源、南山、普達(dá)措、長(zhǎng)城、東北虎豹、祁連山和大熊貓國(guó)家公園相繼獲批。2017年7月，《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)在習(xí)近平總書(shū)記的主持下，由中央深改組通過(guò)，并于同年9月下發(fā)?！犊傮w方案》中對(duì)國(guó)家公園概念進(jìn)行了清晰的界定：國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性以及全民公益是國(guó)家公園發(fā)展的要求及理念?！皣?guó)家公園的建立，是站在整個(gè)國(guó)家的高度，以全體人民及其子孫后代的利益為考量，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用所實(shí)行的正確決策”[1]。而在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，除了要處理好人與自然的關(guān)系外，也要處理好人與人之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好不同群體間的利益關(guān)系是保障國(guó)家公園穩(wěn)定有序建設(shè)的前提。生態(tài)補(bǔ)償制度作為常見(jiàn)的利益衡平方式對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)同樣能發(fā)揮重要的作用?！犊傮w方案》中明確指出建設(shè)國(guó)家公園體制需要健全國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中也將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究，無(wú)論是對(duì)于國(guó)家公園體制的建設(shè)，還是對(duì)于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善，都具有十分重要的意義。

鑒于國(guó)家公園利益關(guān)系復(fù)雜，較之以往單獨(dú)的生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償所涉及的利益主體更加廣泛，不同主體間的關(guān)系更加豐富，本文擬對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)進(jìn)行研究，為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中其余問(wèn)題的解決奠定法律基礎(chǔ)。

1 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

由于我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)相對(duì)較晚，學(xué)界當(dāng)前對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，甚至沒(méi)有對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行明確。同時(shí)，國(guó)家公園具有其特殊性，與傳統(tǒng)的草原、森林等單一生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償存在明顯的區(qū)別，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償需要將區(qū)域內(nèi)的山水林田湖草等多生態(tài)要素統(tǒng)籌系統(tǒng)考察，規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償制度。此外，流域、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等生態(tài)補(bǔ)償也需要結(jié)合流域內(nèi)的多生態(tài)要素進(jìn)行考量，對(duì)于國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償具有一定的借鑒意義，但是流域、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)權(quán)屬較為明確，根據(jù)權(quán)利義務(wù)確定法律關(guān)系也相對(duì)簡(jiǎn)單，而國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系的確定則相對(duì)復(fù)雜。因此，傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)不適應(yīng)國(guó)家公園的發(fā)展需求。

根據(jù)生態(tài)資本理論以及外部性理論，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與其能夠提供的生態(tài)效益(包括生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品)有關(guān)，國(guó)家公園具有生態(tài)價(jià)值并且生態(tài)效益外溢產(chǎn)生的正當(dāng)性是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡越⒌睦碚摶A(chǔ)。國(guó)家公園提供的生態(tài)效益具有明顯的多樣性和復(fù)雜性，與國(guó)家公園內(nèi)濕地、草原、森林等生態(tài)要素提供的生態(tài)效益難以區(qū)分，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償與其他生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型易相混淆。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境的整體性，其余地區(qū)的生態(tài)保護(hù)同樣也對(duì)國(guó)家公園產(chǎn)生了“外溢”的生態(tài)效益，一定程度上兩者正在互相促進(jìn)、互相補(bǔ)償。也就是說(shuō)，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償“具體落實(shí)到制度建構(gòu)的正當(dāng)性上，一個(gè)區(qū)域要為接受另一個(gè)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)而承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，對(duì)區(qū)域生態(tài)效益及其外部性的確認(rèn)就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的倫理問(wèn)題，而是實(shí)實(shí)在在的科學(xué)性問(wèn)題”[2]。因此，生態(tài)資本理論以及外部性理論已經(jīng)難以支撐國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償概念的構(gòu)建。

公共物品理論將生態(tài)產(chǎn)品以及生態(tài)服務(wù)定義為公共物品，而國(guó)家公園所提供的生態(tài)服務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于純粹公共物品，應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)主要提供責(zé)任。且不論該理論是否過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府作用，模糊了制度的基本功能，難以有效界定政府行政補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)男袨榉秶吔纭Ｔ谠摾碚摰臉?gòu)建下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍必然將受到局限。同時(shí)，公共物品理論對(duì)于國(guó)家公園提供了何種公共物品、價(jià)值如何等問(wèn)題也很難進(jìn)行解釋。因此，公共物品理論同樣也不適用于國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償概念的厘清。

特別犧牲說(shuō)，于19世紀(jì)末由德國(guó)公法學(xué)者提出。國(guó)家為了給社會(huì)以及民眾提供更多的福利，行政權(quán)難免要介入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至干預(yù)到公民的私權(quán)利的行使，侵害公民合法利益的現(xiàn)象也隨之屢屢出現(xiàn)。但是，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)公共秩序，國(guó)家必然不能停止其必需的管理活動(dòng)?；诖耍癖姞奚陨硐嚓P(guān)利益將會(huì)成為一種常態(tài)。但是，這種犧牲應(yīng)當(dāng)是符合公平正義原則的，是在一定限度之內(nèi)的，民眾的犧牲如果是片面的，超過(guò)了必要的限度，則意味著權(quán)利人的權(quán)益遭受了特別損失，國(guó)家或者社會(huì)公眾需要分擔(dān)權(quán)利人的損失。 環(huán)境保護(hù)區(qū)域民眾為了國(guó)家或者一定區(qū)域的發(fā)展而犧牲了自身的權(quán)益甚至是基本生存權(quán)，國(guó)家需要構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)這些特別犧牲的權(quán)利人進(jìn)行一定的補(bǔ)償。特別補(bǔ)償說(shuō)從權(quán)利規(guī)則出發(fā)，可以不考慮確定以及計(jì)算國(guó)家公園提供生態(tài)效益的問(wèn)題，從公民的權(quán)利受損角度出發(fā)，可以合理規(guī)避?chē)?guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償概念構(gòu)建中的難題。

由于需要生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，生存與發(fā)展是民眾首先面臨的問(wèn)題，同時(shí)由于生產(chǎn)方式以及理念的落后，需要生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的民眾采用破壞生態(tài)環(huán)境的方式進(jìn)行謀生存求發(fā)展的情況也是屢見(jiàn)不鮮。生態(tài)環(huán)境具有整體性，不同區(qū)域、不同因素之間會(huì)相互影響，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)或破壞對(duì)于其他地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)足的影響，因此需要“在法律上創(chuàng)設(shè)環(huán)境資源生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，可以作為一種極其有效的調(diào)和劑”[3]，合理地協(xié)調(diào)不同主體間的合法權(quán)利或者利益，保障各地區(qū)民眾在保證自身生存發(fā)展權(quán)利的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境權(quán)的充分追求。除此之外，環(huán)境資源具有生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重屬性，如何平衡兩者之間的關(guān)系，如何確立兩者的價(jià)值位階，同樣也是生態(tài)補(bǔ)償法律制度需要解決的問(wèn)題?；趪?guó)家以及社會(huì)的公益，限制民眾于國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)生態(tài)要素之上的使用以及收益的權(quán)利，強(qiáng)制國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，嚴(yán)重抑制了國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者發(fā)展權(quán)遭受損失。其中，若超過(guò)社會(huì)責(zé)任所應(yīng)承受的范圍者，明顯違背公義，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成個(gè)人的特別犧牲，應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家賠償。但是傳統(tǒng)的特別犧牲說(shuō)僅是夯實(shí)了國(guó)家行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域橫向補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制以及多元主體的構(gòu)建并未涉及。

故，應(yīng)對(duì)特別犧牲說(shuō)進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)骸犊傮w方案》中明確提出國(guó)家公園的特性之一是“全民公益性”，意味著國(guó)家公園的定位即是全民共享，因此社會(huì)公益的收益主體不僅限定于國(guó)家，而應(yīng)從全體社會(huì)公眾進(jìn)行考量，則可以將補(bǔ)償主體擴(kuò)大為社會(huì)多元主體；將權(quán)利的特別犧牲中的發(fā)展權(quán)利以及生存權(quán)利擴(kuò)大解讀為相關(guān)生存利益、發(fā)展利益的犧牲，則有利于引入利益相關(guān)者理論對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體進(jìn)行識(shí)別，為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)創(chuàng)造更充分的活力以及更廣闊的空間。

2 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的識(shí)別

在法理上界定國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钍沁M(jìn)行國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體構(gòu)建的基礎(chǔ)，而對(duì)于國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的識(shí)別則是國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體法律建構(gòu)中確定具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系、生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源以及補(bǔ)償對(duì)象的重要一環(huán)。無(wú)法對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w進(jìn)行精準(zhǔn)的識(shí)別，生態(tài)補(bǔ)償制度便找不到立足點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償就無(wú)法落實(shí)，即使能夠落實(shí)，也會(huì)存在生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源不足以及應(yīng)受補(bǔ)償群體未受補(bǔ)償?shù)冗`背公平正義價(jià)值的問(wèn)題。

雖然特別補(bǔ)償說(shuō)可以滿(mǎn)足國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償正當(dāng)性的要求，但是不足以作為生態(tài)補(bǔ)償主體識(shí)別的理論基礎(chǔ)，因此需要引入新的理論為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的識(shí)別進(jìn)行補(bǔ)充，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的科學(xué)性提供支撐，并與特別補(bǔ)償說(shuō)在正當(dāng)性上進(jìn)行呼應(yīng)。

利益相關(guān)者理論由企業(yè)管理研究領(lǐng)域提出，后被其他學(xué)科廣泛運(yùn)用。利益相關(guān)者原指影響企業(yè)決策及企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的群體或個(gè)人[4]，對(duì)于國(guó)家公園而言，利益相關(guān)者是指影響國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)或受到國(guó)家公園相關(guān)政策影響的群體或者個(gè)人。引入利益相關(guān)者理論，可以規(guī)避必須構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系帶來(lái)的主體構(gòu)建難題，也更符合生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的特性。利益是相較于權(quán)利更為基礎(chǔ)的法律范疇，以利益為出發(fā)點(diǎn)比權(quán)利具有更廣闊的論域，能夠進(jìn)一步厘清國(guó)家公園復(fù)雜的利害情況，并能夠在生態(tài)補(bǔ)償資金存在的資金不足、渠道稀少等問(wèn)題上提供更多的補(bǔ)償主體，也可以使更多的由于國(guó)家公園建設(shè)受損的群體及個(gè)人成為受償主體，更好地保障公平公正。本文擬引進(jìn)利益相關(guān)者理論，并結(jié)合“受益者付費(fèi)”、“政府付費(fèi)”、“社會(huì)補(bǔ)償”等補(bǔ)償主體識(shí)別原則，對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體進(jìn)行識(shí)別。

在國(guó)家公園建設(shè)中，利益相關(guān)者既存在于國(guó)家公園內(nèi)部也存在于國(guó)家公園外部，即存在直接相關(guān)者也存在間接相關(guān)者。國(guó)家公園為全民公益性，其目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將惠及現(xiàn)世代以及以后各個(gè)世代的所有人，基于該考量，所有民眾都是直接或者間接的利益相關(guān)者。然而，這些只是抽象的主體，要落實(shí)制度，必須有具體的利益相關(guān)者作為落腳點(diǎn)。因此，如何識(shí)別國(guó)家公園建設(shè)中具體的利益相關(guān)者是重中之重。

本文主張從國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康暮凸δ艹霭l(fā)識(shí)別并確定利益相關(guān)者，有針對(duì)性地對(duì)補(bǔ)償主體和受償主體進(jìn)行識(shí)別。國(guó)家與政府作為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w前文已有說(shuō)明，在此不多加贅述。

對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)的原住民，其生產(chǎn)和生活活動(dòng)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)原有的生態(tài)資源有著極強(qiáng)的依賴(lài)性，而國(guó)家公園內(nèi)有相當(dāng)一部分自然資源屬于集體所有，國(guó)家公園的建設(shè)所采取的環(huán)境保護(hù)政策與原住民的生存發(fā)展權(quán)益產(chǎn)生了最直接的沖突，阻礙了原住民對(duì)于合法的土地集體所有權(quán)，林地、草地以及耕地使用權(quán)的行使。國(guó)家需要對(duì)該部分受損的發(fā)展權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，或通過(guò)產(chǎn)權(quán)置換、征地等形式直接給予原住民國(guó)家公園內(nèi)相關(guān)生態(tài)資源的所有權(quán)以及使用權(quán)。不僅如此，原住民傳統(tǒng)的打獵、伐木采薪、放牧活動(dòng)受到嚴(yán)格的限制，其基本的生活成本也將進(jìn)一步提高，這部分權(quán)益同樣也需要給予補(bǔ)償。原住民的生產(chǎn)和生活方式長(zhǎng)久且穩(wěn)定地以傳統(tǒng)粗放型的形式進(jìn)行，這是由國(guó)家公園內(nèi)的自然條件以及歷史因素決定的，是原住民基于其生存權(quán)而衍生的基本權(quán)利，因此即使原住民在日常的生產(chǎn)和生活中對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)會(huì)造成消極的影響，原住民也不應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體。

對(duì)于國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，與中央政府以及地方政府不同，其作為國(guó)家公園的直接內(nèi)部利益相關(guān)者，“履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關(guān)系”[5]，承擔(dān)著國(guó)家公園管理與保護(hù)的主要責(zé)任。雖然國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府一樣都代表著國(guó)家的利益，但是其卻只能通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、特許經(jīng)營(yíng)以及旅游門(mén)票等形式獲得資金，這對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)尤其是建設(shè)前期而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。例如湖南南山國(guó)家公園，且不論產(chǎn)業(yè)退出和生態(tài)修復(fù)，僅2018年基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用預(yù)計(jì)籌資近1億元，這對(duì)于國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)而言是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。因此，為了保障國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)能夠平穩(wěn)地度過(guò)前期投入建設(shè)時(shí)期，確保后期管理與保護(hù)工作有序地開(kāi)展，將國(guó)家公園作為獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償受償主體給予生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支持，并由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)主要管理和使用專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金是十分必要的。

對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)自然資源開(kāi)發(fā)利用者，對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)既能起到積極作用，同樣也會(huì)造成消極影響，需要進(jìn)行多類(lèi)型的討論。對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)前已經(jīng)進(jìn)入公園區(qū)域、現(xiàn)在按照《總體方案》需要退出的自然資源開(kāi)發(fā)利用者，由于事先已經(jīng)簽訂了相關(guān)合同并且前期進(jìn)行了大量投入，要求他們退出必然會(huì)造成其利益損害，因此須對(duì)這些需要嚴(yán)格按照政策要求及時(shí)有序搬遷退出的自然資源開(kāi)發(fā)利用者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而對(duì)于在國(guó)家公園建設(shè)后獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入國(guó)家公園內(nèi)的自然資源開(kāi)發(fā)利用者，在國(guó)家公園建設(shè)中獲得了利益，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，此類(lèi)自然資源開(kāi)發(fā)利用者應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體。但是，在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的自然資源開(kāi)發(fā)利用者中也會(huì)存在一部分利用者通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)或創(chuàng)新發(fā)展理念來(lái)積極發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，利于國(guó)家公園的建設(shè)，但這些自然資源開(kāi)發(fā)利用者對(duì)技術(shù)的引進(jìn)和對(duì)環(huán)保的關(guān)注往往意味著其付出了更多的成本，根據(jù)“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”的原則，應(yīng)當(dāng)給予這些自然資源開(kāi)發(fā)利用者一定的補(bǔ)償，以促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。

對(duì)于國(guó)家公園的消費(fèi)者，無(wú)論是前往國(guó)家公園消費(fèi)旅游產(chǎn)品的游客，還是消費(fèi)國(guó)家公園提供的其余物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)者，其本質(zhì)上都是國(guó)家公園建設(shè)的受益者，理應(yīng)對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償。旅游產(chǎn)品消費(fèi)者可以直接通過(guò)購(gòu)買(mǎi)門(mén)票或者其余有償獲得許可等形式進(jìn)行補(bǔ)償；而對(duì)于其余物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)者而言，由于個(gè)體眾多且分散，具體可以通過(guò)對(duì)相關(guān)消費(fèi)產(chǎn)品征收稅費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。例如我國(guó)現(xiàn)在對(duì)于一次性筷子、實(shí)木地板等消耗森林資源的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。

對(duì)于國(guó)家公園的受益地區(qū)，一方面國(guó)家公園具有“全民公益性”，但是將全國(guó)各地區(qū)均界定為受益地區(qū)，要求他們都對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償仍然不具有可行性，也是不合理的；另一方面，國(guó)家公園的建設(shè)確實(shí)會(huì)對(duì)國(guó)家公園周邊地區(qū)產(chǎn)生切實(shí)可期的積極影響。例如錢(qián)江源國(guó)家公園的建設(shè)對(duì)于錢(qián)塘江下游各地區(qū)水質(zhì)的改善能起到直觀的作用，而下游的杭州等地相較于錢(qián)江源國(guó)家公園所在的開(kāi)化縣發(fā)展迅速，具有對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，合理地選擇區(qū)分國(guó)家公園建設(shè)的受益地區(qū)，將其作為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，并建立國(guó)家公園建設(shè)地區(qū)與受益地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系十分必要。

對(duì)于與國(guó)家公園相關(guān)的學(xué)術(shù)團(tuán)體以及環(huán)保機(jī)構(gòu)或個(gè)人，他們都為國(guó)家公園的保護(hù)與管理做出了貢獻(xiàn)，一些研究及論證甚至?xí)?duì)國(guó)家公園的建設(shè)與管護(hù)起到重要的作用，是國(guó)家公園建設(shè)中不可忽視的利益相關(guān)者。學(xué)術(shù)團(tuán)體通過(guò)對(duì)國(guó)家公園物種資源、地質(zhì)條件等進(jìn)行摸底排查，為國(guó)家公園建設(shè)夯實(shí)的基礎(chǔ)，也可為國(guó)家公園的體制建設(shè)提供智力支持；環(huán)保機(jī)構(gòu)或個(gè)人除了直接參與國(guó)家公園的保護(hù)外，還可以第三方介入的方式協(xié)調(diào)國(guó)家與民眾的關(guān)系，彌補(bǔ)政府力所不能及之處。與原住民和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)不同，對(duì)于學(xué)術(shù)團(tuán)體以及環(huán)保機(jī)構(gòu)或個(gè)人生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康膽?yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)他們參與國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的積極性以及提高其參與國(guó)家公園保護(hù)與管理的能力。

基于上述對(duì)利益相關(guān)者的分析，本文識(shí)別并確定了國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體和受償主體，詳見(jiàn)表1。

表1 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體和受償主體

3 我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的法律規(guī)定與實(shí)踐

3. 1 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系

法律關(guān)系不同于一般的社會(huì)關(guān)系，它是以法律規(guī)范為基礎(chǔ)形成的、以法律權(quán)利與法律義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系[6]。法律關(guān)系包括主體、客體以及內(nèi)容。法律關(guān)系的主體是指在法律關(guān)系中享有權(quán)利和履行義務(wù)的人、組織以及國(guó)家。將生態(tài)補(bǔ)償主體納入法律關(guān)系主體進(jìn)行考察，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體是指由民事責(zé)任能力的自然人和法人[7]。相應(yīng)地，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體即(實(shí)施主體)權(quán)利主體即受償主體。除此之外，在環(huán)境法領(lǐng)域確立了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”的法律原則，決定了相關(guān)生態(tài)要素的使用者、受益者以及破壞者的付費(fèi)義務(wù)以及保護(hù)者的受償權(quán)利。

根據(jù)前述對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫?，?guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系中受償主體應(yīng)當(dāng)是指為國(guó)家公園建設(shè)以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)損害了合法權(quán)利、犧牲了自我利益的主體；相應(yīng)地，義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家、社會(huì)公眾、國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的破壞者以及使用者。

3. 2 我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定與實(shí)踐

我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度較之其余生態(tài)補(bǔ)償制度而言起步較晚，相關(guān)的法律法規(guī)更是寥寥無(wú)幾。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了考察，以期為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)提供依據(jù)。

《總體方案》作為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，在第十八條“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”中明確要求建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，并且鼓勵(lì)國(guó)家公園所在地區(qū)與受益地區(qū)建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。由此可見(jiàn)，在《總體方案》中并未將“國(guó)家公園”作為一個(gè)單獨(dú)的生態(tài)補(bǔ)償制度的客體，而是仍然將其中的各個(gè)生態(tài)要素區(qū)分開(kāi)來(lái)對(duì)待，由不同生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償制度的協(xié)同以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，這將有利于利用原有政策法規(guī)資源，減少立法成本。然而，生態(tài)補(bǔ)償制度客體的多樣性和復(fù)雜性，也增加了對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體識(shí)別的難度。除了中央政府以及國(guó)家公園所在地方政府外，《總體方案》中也明確確立了“受益地區(qū)”(應(yīng)當(dāng)指受益地區(qū)政府)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體地位。

在《總體方案》發(fā)布后，我國(guó)的現(xiàn)有10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)已有三江源國(guó)家公園、神農(nóng)架?chē)?guó)家公園和武夷山國(guó)家公園制定了自身的國(guó)家公園管理?xiàng)l例，并且均對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定。例如：在《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園保護(hù)條例》中提及“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的條文一共出現(xiàn)4次，其中第三十四條規(guī)定了國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體和受償主體，第三十四條規(guī)定將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，由此可見(jiàn)湖北省政府為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體。該條例還列舉了9項(xiàng)需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)，其中既包括以企業(yè)和社會(huì)組織為受償主體的，也包括以國(guó)家公園內(nèi)民眾為受償主體的，既涉及權(quán)利與利益受損的主體，也涉及開(kāi)展清潔生產(chǎn)的主體。此外，該條例第七章“法律責(zé)任”中也將造成生態(tài)環(huán)境惡化的行為主體作為補(bǔ)償主體。在《三江源國(guó)家公園管理?xiàng)l例(試行)》中提及“補(bǔ)償”的條文一共出現(xiàn)3次，其中“生態(tài)補(bǔ)償”的條文出現(xiàn)2次，分別為第六條和第四十七條。該條例第六條提出青海省政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)三江流域生態(tài)保護(hù)，積極推動(dòng)流域省份支持三江源國(guó)家公園建設(shè)，在一定程度上將其余地區(qū)省份納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體；第四十七條明確要求完善三江源國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全財(cái)政投入，說(shuō)明地方政府是主要的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體，但是沒(méi)有列明其他生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w也未做規(guī)定。但是，該條例第五十二條對(duì)生態(tài)移民提出生態(tài)補(bǔ)償和第六十四條鼓勵(lì)支持社會(huì)資金、生態(tài)保護(hù)基金等參與國(guó)家公園建設(shè)，也為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體的確定提供了更大的空間。在《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與《三江源國(guó)家公園管理?xiàng)l例(試行)》的相關(guān)規(guī)定大體類(lèi)似。該條例第四十一條規(guī)定了國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償以財(cái)政投入為主，同樣將政府作為主要實(shí)施主體；第四十九條也對(duì)生態(tài)移民提出了補(bǔ)償要求。此外，在該條例第六章“社會(huì)參與”中鼓勵(lì)支持企業(yè)、非政府組織以及個(gè)人等社會(huì)力量參與武夷山國(guó)家公園保護(hù)與建設(shè)。

總體而言，現(xiàn)行出臺(tái)的3個(gè)國(guó)家公園管理?xiàng)l例中，均將中央政府以及國(guó)家公園所在地政府作為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)施主體，也試圖建立區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將利益相關(guān)地區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償主體進(jìn)行考量，同時(shí)也不排除企業(yè)、非政府組織等社會(huì)主體作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行補(bǔ)充。但是，不難發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)國(guó)家公園管理?xiàng)l例都只是對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了一定的原則性規(guī)定，并沒(méi)有相應(yīng)配套的專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施與落實(shí)過(guò)程的款項(xiàng)，這難免會(huì)使得這些規(guī)定流于形式。同時(shí)，在2016年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中明確要求健全國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償政策，“將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容”[8]。根據(jù)該意見(jiàn)，應(yīng)明確國(guó)家公園在生態(tài)補(bǔ)償制度中的專(zhuān)項(xiàng)地位且在生態(tài)補(bǔ)償中要體現(xiàn)國(guó)家事權(quán)[9]。然而，這僅僅只是指導(dǎo)性的意見(jiàn)，缺乏法律約束力，因此在國(guó)家公園建設(shè)的具體實(shí)踐中國(guó)家公園并沒(méi)有作為單獨(dú)的受償主體接受生態(tài)補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定對(duì)于國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的法律建構(gòu)也存在著一些問(wèn)題。

4 我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體構(gòu)建中存在的問(wèn)題及其解決路徑

4. 1 我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體建構(gòu)中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的建構(gòu)中主要存在如下問(wèn)題：

(1) 國(guó)家公園并未作為單獨(dú)的受償主體。國(guó)家公園的建設(shè)與管理都需要大量的財(cái)政支持，國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)獨(dú)立的受償主體接受生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)有的針對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的財(cái)政資金，主要是來(lái)自國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、濕地補(bǔ)助資金以及退耕還林政策等。從具體的實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)家公園并沒(méi)有與森林、濕地、海洋等一樣作為一個(gè)單獨(dú)的受償主體，而是作為區(qū)域內(nèi)各生態(tài)要素的集合出現(xiàn)。我國(guó)在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度中提到了風(fēng)景名勝區(qū)，同理，國(guó)家公園作為自然保護(hù)地系統(tǒng)的核心，較之風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)享有更充足的轉(zhuǎn)移支付資金。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)卻極少享受到相應(yīng)的資金，因此相關(guān)管理機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得目前具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的各類(lèi)資金來(lái)加強(qiáng)建設(shè)管理。我國(guó)10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，其中有7個(gè)涉及國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，由于缺乏前期的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此國(guó)家公園獨(dú)立受償主體的地位也難以確立。同時(shí)，由森林生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償形成的“生態(tài)補(bǔ)償集合”也不符合國(guó)家相關(guān)政策的要求。而在各國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案中，不難發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的運(yùn)行成本是較高的(見(jiàn)表2)，若國(guó)家公園不能作為單獨(dú)的受償主體，缺乏專(zhuān)門(mén)的財(cái)政支撐，國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)將很難落到實(shí)處。

表2 國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)部分運(yùn)行成本估算[10](單位：億元)

(2) 社會(huì)及市場(chǎng)多元主體難以參與。國(guó)家公園的國(guó)家代表性與全民公益性決定了國(guó)家以及地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)地位，在生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出國(guó)家事權(quán)。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家以及地方政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)，將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償體系中國(guó)家以及政府義務(wù)過(guò)重，造成對(duì)于社會(huì)第三方生態(tài)補(bǔ)償以及市場(chǎng)機(jī)制考量與研究的忽視，進(jìn)而容易形成單一且封閉的生態(tài)補(bǔ)償主體。“利益相關(guān)者的參與不足，開(kāi)發(fā)利用者與消費(fèi)者未能承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任”[11]。而國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜程度和受償主體的多樣性，則需要一個(gè)動(dòng)態(tài)的具有開(kāi)放性的生態(tài)補(bǔ)償主體體系。在處理圍繞著國(guó)家公園眾多的利益相關(guān)者的具體利益衡平時(shí)，國(guó)家作為一個(gè)抽象的主體，會(huì)產(chǎn)生自身的不適應(yīng)性；即使將國(guó)家公園作為公共物品，政府也不是萬(wàn)能的，不能解決所有問(wèn)題，需要社會(huì)第三方部門(mén)進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺，為需求較高的人提供公共物品，為需求特殊的人提供特別的公共用品，以此滿(mǎn)足他們未滿(mǎn)足的偏好[12]。雖然，《總體方案》以及國(guó)家公園各試點(diǎn)的管理?xiàng)l例中都明確了要鼓勵(lì)支持社會(huì)力量加入國(guó)家公園建設(shè)當(dāng)中，但是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)久以來(lái)忽視社會(huì)第三方的參與以及生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的建立，使得在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償中構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)主體與市場(chǎng)機(jī)制也存在較大的困難。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于市場(chǎng)以及社會(huì)力量參與國(guó)家公園建設(shè)的規(guī)定更像是理想化的展望，至于參與的程序、方式都未進(jìn)行規(guī)定。因此，在社會(huì)及市場(chǎng)多元主體的構(gòu)建上，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償既缺少成功案例可循，也缺乏具有可操作性的實(shí)體法規(guī)，而法律程序的缺失使得其實(shí)施效果更難保證。

(3) 中央政府與地方政府生態(tài)補(bǔ)償主體的職責(zé)難以劃分。上文提到，在當(dāng)前的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償體系中，政府居于一個(gè)主導(dǎo)的位置，無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)踐中都給予了其足夠的重視，然而如何劃分中央政府與地方政府之間生態(tài)補(bǔ)償主體的職責(zé)仍然存在著問(wèn)題?！犊傮w方案》中明確了建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，但是并沒(méi)有對(duì)中央政府與地方政府生態(tài)補(bǔ)償主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰的界定。國(guó)家公園建設(shè)要堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)、國(guó)家所有，中央政府在政府的生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任；同時(shí)地方政府需要承擔(dān)國(guó)家公園范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、社會(huì)參與管理等職責(zé)，地方政府也理應(yīng)成為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。但是，在我國(guó)當(dāng)下的國(guó)家公園建設(shè)體制試點(diǎn)中，地方政府所承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任遠(yuǎn)大于國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)有的10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，除國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的三江源、東北虎豹、大熊貓和祁連山國(guó)家公園每年獲國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金6 000萬(wàn)元外，其余6個(gè)國(guó)家公園均為每年4 000萬(wàn)元，而地方財(cái)政每年需支出的費(fèi)用卻遠(yuǎn)高于此。以湖南南山國(guó)家公園為例，湖南省財(cái)政每年需支出2.45億元用于湖南南山國(guó)家公園建設(shè)。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)家公園所在地方大多處于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身有所局限，為建設(shè)國(guó)家公園而犧牲自身利益卻還要承擔(dān)大量國(guó)家公園建設(shè)以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用，地方政府的壓力不可謂不重?！皬脑圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不僅單靠一個(gè)縣建不了國(guó)家公園體制，單靠中央也不行”[13]，因此，明確國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體中中央政府與地方政府的主體職責(zé)十分必要。

(4) 生態(tài)補(bǔ)償主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系難以明確。生態(tài)補(bǔ)償歸根到底是對(duì)不同平等主體間進(jìn)行利益衡平的方式。國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)多樣且復(fù)雜，區(qū)域內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間都需要進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)?！犊傮w方案》中明確“按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，國(guó)家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元”，對(duì)上述自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，這也為明確國(guó)家公園內(nèi)復(fù)雜的自然資源權(quán)屬關(guān)系提供了方便。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)，自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、資產(chǎn)家底不清，且對(duì)于各類(lèi)自然資源類(lèi)別的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資產(chǎn)邊界模糊；同時(shí)，國(guó)家公園內(nèi)自然資源的所有權(quán)權(quán)能不完整，農(nóng)村集體資產(chǎn)承包地不能抵押、擔(dān)保，宅基地不能流轉(zhuǎn)和抵押；此外，國(guó)有自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離機(jī)制不健全，尤其是一些國(guó)有農(nóng)林牧場(chǎng)多被無(wú)償使用，國(guó)家所有權(quán)受益沒(méi)有得到體現(xiàn)。因此，在自然資源確權(quán)過(guò)程中，必須將全民所有與集體所有的邊界、不同集體所有者之間的邊界都劃分清楚，才能將國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償精準(zhǔn)地實(shí)施下去，才能夠保證每一個(gè)受償主體的權(quán)益得到應(yīng)有的保障。但是，自然資源權(quán)屬的認(rèn)定存在一定的難度，部分國(guó)家公園還存在著跨省級(jí)行政區(qū)劃等問(wèn)題，因此跨省地役權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)目剂慨?dāng)中。只有自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償主體的權(quán)責(zé)明確，才能準(zhǔn)確地確定生態(tài)補(bǔ)償主體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。

(5) 受益地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度難以建立。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中并不存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由于缺少明確的財(cái)政制度支持和上位法的依據(jù)，目前區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償大多都處于非制度性的自發(fā)狀態(tài)，其實(shí)施效果并不樂(lè)觀。由于不同區(qū)域補(bǔ)償主體和受償主體具有分散性，其利益關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)，因此橫向生態(tài)補(bǔ)償往往需要不同區(qū)域的政府作為區(qū)域公共利益的代表進(jìn)行協(xié)商。然而，由于缺乏相應(yīng)的上級(jí)政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，“在地區(qū)間的談判中，受益的發(fā)達(dá)地區(qū)明顯處于優(yōu)勢(shì)地位，而負(fù)責(zé)生態(tài)涵養(yǎng)的貧困地區(qū)則處于劣勢(shì)地位”[14]。事實(shí)上，就國(guó)家公園的建設(shè)而言，全國(guó)各省市都是其受益地區(qū)，全國(guó)人民均享受到了國(guó)家公園對(duì)珍稀生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)帶來(lái)的積極影響。然而這樣的受益地區(qū)的確定是抽象的，無(wú)法將生態(tài)補(bǔ)償具體制度落實(shí)下去。因此，如何確定國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償具體的受益地區(qū)，以及如何確定受益地區(qū)受到的實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值，也就是支付標(biāo)準(zhǔn)的確定，將是國(guó)家公園橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建立實(shí)際操作中將要面臨的難題。

4. 2 完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體建構(gòu)的路徑

針對(duì)上述我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體建構(gòu)中存在的問(wèn)題，本文提出了如下相應(yīng)的解決路徑與方法：

(1) 將國(guó)家公園作為單獨(dú)的受償主體。在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償體系中，原有的生態(tài)補(bǔ)償針對(duì)的對(duì)象主要為具體的自然生態(tài)要素，然而這種模式將無(wú)法適應(yīng)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?。例如?duì)于國(guó)家公園建設(shè)中需按法規(guī)退出的企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償便找不到合理合法的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源。因此，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家公園作為一個(gè)獨(dú)立的受償主體，提供專(zhuān)項(xiàng)的生態(tài)補(bǔ)償資金，以利于國(guó)家公園保護(hù)與管理工作的開(kāi)展。如此，可以保障國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)作為受償主體在財(cái)權(quán)上更好地發(fā)揮自主性，為國(guó)家公園建設(shè)提供更多的助力，也可以保障原有生態(tài)補(bǔ)償體系中無(wú)法覆蓋的自然資源開(kāi)發(fā)利用者作為受償主體的利益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)的形式將國(guó)家公園作為單獨(dú)的受償主體確定下來(lái)，明確國(guó)家公園在生態(tài)補(bǔ)償體系中的法律地位，而不是使得國(guó)家公園補(bǔ)償主體只存在于具體實(shí)踐中。各個(gè)國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)通過(guò)在各自的國(guó)家公園管理?xiàng)l例中明確“將國(guó)家公園作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)莫?dú)立主體，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金的撥付，以用于國(guó)家公園的基礎(chǔ)建設(shè)、國(guó)家公園內(nèi)產(chǎn)業(yè)退出費(fèi)用、國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管等支出”。然而，這只是確定了國(guó)家公園獨(dú)立的受償主體地位之“名”，只有當(dāng)足夠的專(zhuān)項(xiàng)資金支撐起該項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，其獨(dú)立受償主體之“實(shí)”才能真正坐實(shí)。因此，在上位的《國(guó)家公園法》或者《自然保護(hù)地法》尚未制定前，除國(guó)家公園管理?xiàng)l例做出努力外，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也需要對(duì)此做出回應(yīng)，為國(guó)家公園的補(bǔ)償主體地位“正名”，并確定專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金，由此將以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地法律制度與生態(tài)補(bǔ)償法律制度有機(jī)地結(jié)合。

(2) 促進(jìn)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體及方式的多元化?！爸袊?guó)國(guó)家公園的保護(hù)管理需要‘政府主導(dǎo)，多方參與’”[15]。為了彌補(bǔ)政府在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體中存在的不足，引入社會(huì)及市場(chǎng)主體是十分必要的。通過(guò)引入市場(chǎng)主體建立市場(chǎng)機(jī)制，用市場(chǎng)化的方式來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)家公園建設(shè)中的利益關(guān)系，并在建立國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制中，推動(dòng)國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，推進(jìn)碳權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)的有償使用與交易，健全生態(tài)權(quán)益儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和體系。除此之外，有學(xué)者提出政府通過(guò)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，由政府直接參與到生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化中，作為生態(tài)產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者或購(gòu)買(mǎi)者參與生態(tài)補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償體制建設(shè)中可以積極推廣PPP模式，吸引社會(huì)資本參與國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，并實(shí)施國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，將特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)納入國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償資金。而在其他社會(huì)主體參與國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿髦校瑧?yīng)建立國(guó)家公園基金等形式，鼓勵(lì)非政府組織、社會(huì)公眾與企業(yè)通過(guò)捐贈(zèng)的形式為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償做貢獻(xiàn)，并通過(guò)完善生態(tài)補(bǔ)償基金制度、拓寬融資渠道為公眾作為生態(tài)補(bǔ)償主體參與國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償提供有效的途徑。社會(huì)及市場(chǎng)主體的參與可以促進(jìn)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償更陽(yáng)光、更民主，這是對(duì)于“全民共享”進(jìn)一步的詮釋?zhuān)礄?quán)利全民共享及義務(wù)全民共擔(dān)。

(3) 厘清中央政府與地方政府生態(tài)補(bǔ)償主體的職責(zé)。關(guān)于中央政府與地方政府生態(tài)補(bǔ)償主體職責(zé)的劃分，《總體方案》中做了明確的規(guī)定，其中要求分級(jí)行使所有權(quán)，國(guó)家公園內(nèi)部分國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府行使，部分由省級(jí)政府行使，并逐步過(guò)渡到全部由中央政府行使。同時(shí)，按照《總體方案》的要求，地方政府需要行使國(guó)家公園內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。簡(jiǎn)言之，地方政府在沒(méi)有自然資源所有權(quán)的前提下卻仍然要承擔(dān)大量的管理義務(wù)，并且要支出大量的生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)補(bǔ)償制度是不同利益主體之間重要的衡平手段，“實(shí)踐中地方政府即是中央政府在地方的利益代表，同時(shí)又是地方選舉出來(lái)的地方利益的代言人”[16]，這樣的雙重屬性致使地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中缺乏主動(dòng)性，尤其是缺乏在橫向生態(tài)補(bǔ)償中的責(zé)任意識(shí)，地方政府不能或者也不愿承認(rèn)自己在生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立的主體。而在中央政府方面，也忽視了地方政府作為獨(dú)立利益主體的利益需求，致使地方政府往往只是迫于政治壓力進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)保護(hù)行為。因此，在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立中，“可依據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報(bào)告，與國(guó)家即將設(shè)立的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)銜接，在其下成立國(guó)家公園管理局，并在‘三定方案’中明確其與相關(guān)部委的權(quán)利邊界、中央和地方在這個(gè)領(lǐng)域的事權(quán)”[17],進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中央政府的補(bǔ)償職責(zé)，尤其是資金補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照總生態(tài)補(bǔ)償資金的百分比加以明確并寫(xiě)入相關(guān)法律法規(guī)中，由此保障地方政府作為獨(dú)立利益主體的利益以及保證其積極性，而地方政府主要是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的籌措支付起輔助補(bǔ)充職責(zé)。但是，地方政府必須要履行好相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，并在政策補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行更多的創(chuàng)新與支持。

(4) 完善自然資源的確權(quán)登記。實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確是保證國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的前提，只有在權(quán)屬明晰的情況下，補(bǔ)償主體與受償主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系才能得以構(gòu)建。針對(duì)當(dāng)前國(guó)家公園自然資源的確權(quán)存在的問(wèn)題，必須完善自然資源的確權(quán)登記制度，建立一套適合我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的確權(quán)制度。首先，應(yīng)完善自然資源資產(chǎn)調(diào)查與監(jiān)測(cè)制度，在統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制下，以土地調(diào)查為基礎(chǔ)，并對(duì)森林、耕地、草地等自然資源進(jìn)行綜合調(diào)查，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行摸底；其次，應(yīng)加快整合自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的登記方法，建立統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記制度；再者，應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，落實(shí)自然資源所有權(quán)行使主體，明確國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行使國(guó)家所有權(quán)，創(chuàng)新集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)所有權(quán)權(quán)能更完整地實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償受償主體的確定奠定基礎(chǔ)，切實(shí)公平合理地保障各主體之間的權(quán)利與利益。

(5) 建立國(guó)家公園的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要是在跨流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，而國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，浙江錢(qián)江源國(guó)家公園和安徽三江源國(guó)家公園更是以“大河源頭”為名，因此從現(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)十分必要。浙江省與安徽省之間建立的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，在為上游地區(qū)確定下游受益地區(qū)為生態(tài)補(bǔ)償主體拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源的同時(shí)，也對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作提出了更加嚴(yán)格的要求，以倒逼上游地區(qū)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)工作，這對(duì)于國(guó)家公園與下游受益地區(qū)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系提供了比較成熟的案例。而京津風(fēng)沙源區(qū)與陜南秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建起了其余生態(tài)保護(hù)相關(guān)聯(lián)區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。本文認(rèn)為，國(guó)家公園橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立應(yīng)滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：第一，在中央層面出臺(tái)關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償制度的基本法律法規(guī)，對(duì)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，使橫向生態(tài)補(bǔ)償制度有法可依；第二，中央各部委應(yīng)當(dāng)完善支持政策，搭建協(xié)商平臺(tái)，引導(dǎo)國(guó)家公園所在地區(qū)與受益地區(qū)通過(guò)自愿協(xié)商的方式建立國(guó)家公園橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在國(guó)家公園橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的過(guò)程中，為了兼顧不同地區(qū)的利益，上級(jí)政府不宜采用強(qiáng)制行政命令的形式，應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)協(xié)調(diào)為主，補(bǔ)償雙方以國(guó)家公園建設(shè)為主要利益考量，通過(guò)自由平等的協(xié)商，采取協(xié)議的形式確立雙方補(bǔ)償關(guān)系。通過(guò)建立國(guó)家公園的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以有效地實(shí)現(xiàn)將受益地區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償主體的目的，既能完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度，也可以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展之間不平衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的多方共享。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文基于對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的界定以及《建立國(guó)家公園體制總體方案》對(duì)國(guó)家公園體制提出的建設(shè)要求，對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的識(shí)別、國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體構(gòu)建過(guò)程中的存在的問(wèn)題進(jìn)行了初步分析，嘗試?yán)迩甯鞑煌瑖?guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體間的區(qū)別，并有針對(duì)性地為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)建設(shè)計(jì)解決方法。在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)建過(guò)程中，必須關(guān)注受償主體與補(bǔ)償主體的多元性，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)全民公益性的要求，同時(shí)協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益關(guān)系，建立高效、有序的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度。

《總體方案》出臺(tái)至今，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)也初見(jiàn)成效，然而國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)建以及國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)依然面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，主要包括：如何處理多元補(bǔ)償主體導(dǎo)致的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制的復(fù)雜性問(wèn)題；國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度中如何解決由于國(guó)家公園所在地域不同導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償主體的利益訴求存在差異等問(wèn)題。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)建，需要國(guó)家層面總體的構(gòu)思布局，同時(shí)也需要各試點(diǎn)區(qū)域立足自身需求做出嘗試，以為我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)與發(fā)展做出自身的貢獻(xiàn)。