“第一書記”與農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化研究

王森浩

(太原工業(yè)學院 思政理論教研部，山西 太原 030008)

“第一書記”駐村扶貧是我國最新一輪脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措，通過向貧困村及基層黨組織軟弱渙散村引進新的外在領導力資源，加強農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平，為農(nóng)村發(fā)展提供新動力，促進貧困村經(jīng)濟發(fā)展水平，最終實現(xiàn)精準脫貧目標。作為從各級機關、企事業(yè)單位中選派的優(yōu)秀黨員干部，“第一書記”駐村扶貧本質(zhì)上是以增加農(nóng)村基層領導力資源供給為突破口，實現(xiàn)中國農(nóng)村公共事務的“良治”[1]。“第一書記”對推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化起到什么樣的作用？從中會遭遇哪些問題？如何進一步提升現(xiàn)階段“第一書記”駐村扶貧成效？筆者基于曾擔任“第一書記”的經(jīng)歷和調(diào)研情況，進行深入的分析，力求得出較為普遍性的成果結(jié)論，為進一步提升“第一書記”在脫貧攻堅中的作用，盡快達到全面小康提供研究參考。

一、“第一書記”政策的背景

“第一書記”制度的起源與村民自治在農(nóng)村基層治理過程中發(fā)生的現(xiàn)實困境密不可分，由于我國農(nóng)村發(fā)展水平的不平衡性和村民及基層干部素質(zhì)的相對低下，使得村民自治能發(fā)揮的效能具有局限性，甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了“一言堂”、主管領導決斷政策等不良現(xiàn)象。在此情況下，通過國家行政力量，從各黨政機關、企事業(yè)單位選派政治素質(zhì)高、作風優(yōu)良的同志擔任“第一書記”，從外部“嵌入”領導力資源，提升貧困村和基層黨組織軟弱渙散村的基層治理現(xiàn)代化水平確實是一項很好的現(xiàn)實選擇。

“第一書記”制度始于安徽省的實踐：從2001年開始，安徽省就從各級黨政機關、企事業(yè)中分批選派12000余名優(yōu)秀黨員干部擔任駐村“第一書記”，任期2—3年。其中最成功的典型案例無疑是任職小崗村黨支部“第一書記”的沈浩同志，他為小崗村新時期實現(xiàn)跨越式發(fā)展做出了突出貢獻。安徽省此項做法引起黨中央的高度重視，中央對這種以黨建促扶貧，幫助貧困村實現(xiàn)發(fā)展的政策模式進行了深入的研究，隨后在中組部的號召下，全國各省、自治區(qū)和直轄市都不同形式地落實了“第一書記”駐村政策和措施，并取得了顯著效果。

以山西省為例，按照中組部、中央農(nóng)村工作領導小組和國務院扶貧開發(fā)小組在2015年4月聯(lián)合印發(fā)的《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》文件精神，山西省2015年開始大規(guī)模從各黨政機關、企事業(yè)單位選拔優(yōu)秀年輕干部、后備干部擔任“第一書記”，總計9395名。其中，中央、國家機關部委15人，省直機關單位506人，市直機關單位1475人，縣直機關單位6483人，國有企業(yè)、事業(yè)單位916人，處級以上干部113人，女干部1275人，35歲以下干部2966人，都是各行各業(yè)的骨干力量[2]。他們集中在當時排查出的7993個貧困村和2697個基層黨組織軟弱渙散村中任職“第一書記”，到目前大部分已完成一至兩輪輪換。進入這些村子后，“第一書記”們以派出單位為后盾，切實發(fā)揮“第一書記”作用，提升所在村的基層治理現(xiàn)代化水平，相繼幫扶所在村完成脫貧工作。截至2019年初，山西省17個國定貧困縣、9個省定貧困縣已退出貧困縣序列，2255個貧困村退出，64.9萬人口脫貧，貧困發(fā)生率下降到1.1%[3]。

二、“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中的作用

毛澤東同志曾指出：“正確路線確定之后，干部就成了決定性因素?！盵4]習近平同志也強調(diào)：“幫錢幫物，不如幫助建個好支部。”[5]加強駐村“第一書記”的管理，夯實黨的基層組織基礎，增強黨支部戰(zhàn)斗力，認清“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中發(fā)揮的作用至關重要。

(一) 強化農(nóng)村基層黨建組織戰(zhàn)斗力的領導者

農(nóng)村基層黨組織建設始終是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村黨支部組織的強弱是黨在農(nóng)村工作中戰(zhàn)斗力能否強有力發(fā)揮的基礎，是農(nóng)村各級組織和工作的領導核心。選派的駐村“第一書記”承擔多項任務，但若要持續(xù)健康地完成幫扶脫貧目標，首要任務在于增強基層黨支部、抓班子建設，尤其是在脫貧攻堅黨建陣地建設方面，增強黨支部戰(zhàn)斗力，進而帶領村“兩委”班子做好村子的各項工作。能否取得長期有序健康發(fā)展，關鍵還是在于構(gòu)建一個強有力的領導班子，將村黨組織建成堅強的戰(zhàn)斗堡壘?，F(xiàn)在派駐的“第一書記”，多是能力和政治素質(zhì)較高的骨干干部，是基層黨建工作的領導者、發(fā)聲者，要以黨建為抓手，通過“傳幫帶”加強農(nóng)村黨支部建設，提高村領導班子凝聚力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。

(二) 加強農(nóng)村基層組織現(xiàn)代化建設的指導者

村民委員會是村民自我服務、自我管理和自我教育的基層群眾性組織，農(nóng)村的黨支部和村民委員會之間是領導與被領導的關系[6]。但從實際考察中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村特別是黨組織軟弱渙散村和貧困村在發(fā)展中會出現(xiàn)一些村兩委職責不清、村黨支部或村委會一方攬權等不和諧現(xiàn)象。這種從村子內(nèi)部衍生出來的治理方式，無論是村黨支部還是村委會主導，都不利于農(nóng)村扶貧工作的長期健康發(fā)展。引入“第一書記”參與到農(nóng)村基層治理，正是用外力對這些不和諧現(xiàn)象進行改變的嘗試和突破。這是因為，一方面“第一書記”并不占村兩委班子職位，不參與每次換屆選舉，這就使得“第一書記”可作為地位超然的第三方，做好村黨支部與村兩委關系的協(xié)商工作；另一方面，出于派出單位對“第一書記”資格的嚴格審查，使得派出的“第一書記”政治素質(zhì)過關、具備一般村兩委干部不具備的文化科技知識。他們積極參與到農(nóng)村基層治理中，無疑為農(nóng)村發(fā)展注入了一股活力，可大力提升農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化水平。作為特殊的村領導班子關系協(xié)調(diào)員，他們角色既是管理方又是參加方，能全面發(fā)揮自身作用，起到良好的指導帶頭作用。

(三) 貫徹農(nóng)村基層治理政策落實的踐行者

“第一書記”由于擁有在機關工作的資源優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，大多具有良好的政治覺悟和堅定的黨性。他們對于上級的相關政策措施比普通的基層干部有著更加深入的了解和解讀：一是通過他們理解后傳達的文件精神，更容易被群眾和干部所理解，從而順利做好國家政策的“翻譯”工作，拉近與群眾的關系，繼而緩解干部和群眾間的緊張關系。二是按照上級文件要求，“第一書記”駐村要達到工作日時間的三分之二，通過在駐村時間的走訪調(diào)查，了解記錄百姓最關心的生活問題，做好政策的解讀和思想疏導工作，引導他們用理性手段表達利益訴求，打通各項國家政策落地“最后一公里”，調(diào)動群眾參與村子事務的熱情，提高村子的現(xiàn)代化治理水平，最終贏得村民對政府和黨的信任。

三、“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中面臨的困境

“第一書記”對于完善基層黨組織到提升農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平，貫徹落實國家各項政策，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，增加村民收入等都能帶來積極的正面影響，但在促進農(nóng)村長期穩(wěn)定健康有序發(fā)展上還存有一些困境。找出問題，并尋求針對性的措施，方能切實有效發(fā)揮“第一書記”的作用，打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，助力全面建成小康社會。

(一)貧困村的內(nèi)生發(fā)展動力提升效果有限

“第一書記”任期一般是兩年，這種駐村方式，本意是通過幫扶，把所在村基層黨組織建設成為強有力的戰(zhàn)斗堡壘，推動今后農(nóng)村各項工作的長期穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)長效可持續(xù)的脫貧致富目標。但在實際工作中，出現(xiàn)如下問題。一是“第一書記”駐村以后，一般在全面了解村內(nèi)基本情況、村民信息等因素基礎上形成發(fā)展思路，這些基礎性的調(diào)研設計工作就消耗大量時間，而留給真正行之有效的實施時間少之又少；二是“第一書記”往往會優(yōu)先考慮村內(nèi)見效快、群眾看得見的工程，諸如村內(nèi)基礎設施和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加上村內(nèi)人口凈流出，優(yōu)秀人才有限，放到基層黨組織建設中的時間精力和關注度都相應下降，成效不顯著；三是在村民享受到外來“第一書記”帶來的種種利好之后，反而會不斷加大對“第一書記”的期許，過度對外來扶貧力量產(chǎn)生依賴，進而導致村內(nèi)出現(xiàn)發(fā)展動力不足的問題。即使一任“第一書記”離任后，部分村干部也不去主動尋找村子自身發(fā)展的脫貧方法，反而將希望寄托于下一任“第一書記”身上，形成懶政惰政的惡性循環(huán)。

(二) 扶貧資源容易出現(xiàn)堆積而非優(yōu)化配給

“第一書記”由任職所在地縣(市、區(qū))委組織部和選派單位雙重管理。前者通過對“第一書記”日常工作監(jiān)督、考核等方式進行系統(tǒng)管理，選派單位對“第一書記”提供一定的專項資金和物質(zhì)保障并進行工作指導和管理?，F(xiàn)實運行過程中，一方面貧困村獲得的扶貧資源很大程度上跟“第一書記”所在單位的實力、重視程度及“第一書記”個人能力和私人資源密切相關。這就造成了“第一書記”扶貧過程中資源的“馬太效應”，使得資源配置出現(xiàn)不平衡，甚至會出現(xiàn)過度投入一個村造成資源堆積和浪費的現(xiàn)象。另一方面，地方上對“第一書記”更多的是強調(diào)其所能帶來的經(jīng)濟利益，而忽視了其他農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化長遠因素的建設，使得一些“第一書記”整日疲于走人情、“跑項目”，而欠缺了對脫貧攻堅計劃作出長遠的考量，從而治標不治本。

(三) 扶貧績效考核標準難設而影響工作熱情

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平主要體現(xiàn)在干部隊伍建設和經(jīng)濟發(fā)展水平上。能否通過“第一書記”在任期內(nèi)的努力，提高這兩項的水平至關重要。扶貧成果能否鞏固，如何鞏固也需要引起高度重視。

從各地“第一書記”被召回后的成果分析總結(jié)，問題主要集中在扶貧成效不顯著，這一方面與“第一書記”個人能力和工作態(tài)度、工作意愿相關，另一方面又與其掌握的資源相對匱乏相關。部分地區(qū)指望貧困幾十年的村莊經(jīng)由第一書記派駐兩年就發(fā)生飛躍式的發(fā)展、脫貧致富，顯然缺乏現(xiàn)實性[7]。而“第一書記”們多認為，能否扶貧取得積極成效，關鍵還是在于當?shù)卣捻椖亢唾Y金扶持，這就形成了一種“扶貧績效悖論”：由于地方政府財力有限，能給予貧困村的資金和項目力度較低，故希望能借助“第一書記”和駐村工作隊給予更大的支持。而“第一書記”又寄托當?shù)卣芙o予所在村更多的支持，否則他們也有心無力。這一對矛盾需要在頂層設計中妥善考慮，否則，這種“悖論”將會進一步惡化。

從對“第一書記”的考核來看，考核重點還是集中在對所帶來的經(jīng)濟效益和對老百姓的收入增長等看得見、摸得著的方面，而對幫扶建設好基層黨組織，落實好黨建工作等長遠利益方面在實際考核中采用過少，這在一定程度上打擊了掌握資源少、單位實力不強的“第一書記”的工作熱情和積極性。

四、完善第一書記農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的對策建議

在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的視角下，優(yōu)化“第一書記”作用的著眼點有兩個：一個是進一步提升“第一書記”的素質(zhì)水平，提升對農(nóng)村治理水平和脫貧攻堅的績效；另一個是重視制度建設，幫扶貧困村實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展，為貧困村發(fā)展提供可持續(xù)穩(wěn)定的政策基礎。

(一) 突出產(chǎn)業(yè)扶貧體系的建設

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準扶貧的關鍵，要在“第一書記”的入職培訓中，加大對地方產(chǎn)業(yè)定位和選擇的科學指導，為“第一書記”幫扶所在村發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供基礎性幫助，使他們個人工作能力能有效發(fā)揮。在進行產(chǎn)業(yè)扶貧項目上，要盡量淡化和減少“跑項目”和“感情分”，以制度的形式嚴格規(guī)范產(chǎn)業(yè)項目的分配，避免“第一書記”們因爭奪產(chǎn)業(yè)項目資源導致其精力過度分散，使得工作中心發(fā)生轉(zhuǎn)移。建立“第一書記”定期匯報(每月或每兩月)所在村的新情況，特別是為村子的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供因地制宜、切實可行的產(chǎn)業(yè)扶貧項目。

(二) 加強扶貧資源的支持力度

充分利用“第一書記”個人和選派單位資源的同時，發(fā)揮地方主觀能動性。在“第一書記”入職后，要因地制宜，通過前期了解的情況，對那些扶貧資源較少的派出單位和個人給予較多的支持與傾斜，給予各層次“第一書記”相應的產(chǎn)業(yè)項目和扶貧資金的支持，通過合作化治理，努力實現(xiàn)一一聯(lián)合大于二的扶貧工作效果。另外“第一書記”在積極爭取上級各項扶貧資源的同時，還應利用網(wǎng)絡平臺多關注市場和社會的幫扶力量，充分利用自身社會網(wǎng)絡及單位的力量，積極引進社會扶貧公益組織開展活動，可以聯(lián)合所在單位與臨近單位“第一書記”業(yè)務有往來的淵源，加強交流，實現(xiàn)資源共享，合作共贏，形成合力，實現(xiàn)扶貧資源的最大化效益。

(三) 建立科學的考核評估體系

“第一書記”的任期相對較短，不可避免地會出現(xiàn)一些短期行為，若沒有一整套科學的考核評估體系和可持續(xù)發(fā)展的制度保障，就不會實現(xiàn)貧困村內(nèi)生自主的動力發(fā)展，即使完成脫貧，未來返貧的概率也會很大。因此，加大對“第一書記”多個層面的考核評估，提升他們的工作實效。

一方面要加強農(nóng)村基層的組織文化建設。一個村莊要實現(xiàn)長遠發(fā)展，單靠一時一力是遠遠不夠的，“第一書記”在開展工作中需借宣傳黨政方針和新時期中國特色社會主義理論之際，重視村內(nèi)優(yōu)秀人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)工作，力爭村內(nèi)領導力的內(nèi)生供給，引導村內(nèi)社會組織發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村現(xiàn)代化治理水平，不斷增強農(nóng)村的向心力和凝聚力。另一方面要加強農(nóng)村基層組織的思想建設。習近平同志曾指出扶貧先扶志，“第一書記”的考核應該包含對村內(nèi)思想建設方面的建樹，要重視黨和國家最新政策理論的宣傳，可通過各種優(yōu)秀人物評選、依托派出單位不定期舉辦鄉(xiāng)村振興研討活動等，激發(fā)村民脫貧致富的希望和自強不息的斗志，幫助貧困村干部和群眾轉(zhuǎn)變思想，實現(xiàn)從“要我發(fā)展”到“我要發(fā)展”的認識飛躍，主動想思路、找門路，打通致富路，集聚農(nóng)村的自主發(fā)展活力，實現(xiàn)二○二○年全面建成小康社會目標。