政府法律顧問(wèn)選聘制度設(shè)立的目標(biāo)價(jià)值與實(shí)踐博弈
——基于成都市的調(diào)查思考

(成都市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)與法制研究所，成都 610023)

法治政府建設(shè)是新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，是黨的十九大提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的重要支撐。政府法律顧問(wèn)制度則是法治政府建設(shè)的重要標(biāo)尺[1]。而在政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施和運(yùn)行中，選聘制度的建立健全至關(guān)重要，是政府法律顧問(wèn)制度能夠有效落實(shí)并高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)和保證。實(shí)踐中，雖然各地的政府法律顧問(wèn)制度已逐漸普遍地建立起來(lái)，但是政府法律顧問(wèn)選聘制度的健全和完善仍是法治政府建設(shè)中的重要問(wèn)題。特別是政府法律顧問(wèn)選聘實(shí)踐中的價(jià)值權(quán)衡與博弈，是困擾政府及其相關(guān)部門的一大難題，是造成政府法律顧問(wèn)“顧而不問(wèn)”、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的重要根源之一。本文以成都為樣本，基于對(duì)成都市政府法律顧問(wèn)選聘制度及其工作運(yùn)行機(jī)制的實(shí)證調(diào)查，從法律價(jià)值的視角，對(duì)政府法律顧問(wèn)選聘制度設(shè)立目標(biāo)與實(shí)踐博弈進(jìn)行研析，并進(jìn)而提出優(yōu)化政府法律顧問(wèn)選聘制度的路徑與舉措。

一 政府法律顧問(wèn)選聘制度設(shè)立背景及目標(biāo)價(jià)值

(一)政府法律顧問(wèn)選聘制度的設(shè)立背景

政府法律顧問(wèn)制度是適應(yīng)改革與法治建設(shè)的實(shí)踐需求而產(chǎn)生的，并且隨著改革與法治實(shí)踐的深化而不斷地規(guī)范和發(fā)展。在20世紀(jì)80年代末期，政府法律顧問(wèn)制度在深圳試點(diǎn)運(yùn)行，其初衷是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中彌補(bǔ)政府工作人員法律知識(shí)和法治能力的不足，為政府提供法律咨詢意見(jiàn)和協(xié)助處理復(fù)雜法律事務(wù)。這時(shí)的法律顧問(wèn)更多的是充當(dāng)政府部門某些領(lǐng)域、某些問(wèn)題的有限“法律咨詢者”角色，介入行政決策并發(fā)揮作用相對(duì)較弱。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等全方位多領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)，政府及其工作人員面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越大，政府行政管理必然要從“集權(quán)型、管理型、秩序型、封閉型、隨意型”向“民主型、指導(dǎo)型、服務(wù)型、開(kāi)放型、責(zé)任型”的模式轉(zhuǎn)變[2]，對(duì)政府決策科學(xué)化、民主化和法治化程度的要求不斷加深，對(duì)政府工作人員依法行政能力的要求也大幅提升，這時(shí)，探索建立普遍性的政府法律顧問(wèn)制度“成為理性選擇和高效之策，是利用本土資源、具有中國(guó)特色、試點(diǎn)效果顯著的行政法制新舉措”[2]。

政府法律顧問(wèn)選聘制度就是在政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行過(guò)程中，為了更好地實(shí)現(xiàn)政府法律顧問(wèn)服務(wù)政府決策、推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)而建構(gòu)起的一系列規(guī)范政府法律顧問(wèn)產(chǎn)生的機(jī)制和規(guī)則，具體涉及選聘主體、選聘條件、選聘方式以及相應(yīng)的保障機(jī)制等問(wèn)題。政府法律顧問(wèn)選聘制度對(duì)于政府法律顧問(wèn)制度的普遍建立和完善有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。它是政府法律顧問(wèn)履職的“進(jìn)入”門檻設(shè)置，通過(guò)機(jī)制對(duì)“進(jìn)入”進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，“為優(yōu)秀的法律人才進(jìn)入政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍提供可能”[3]，從而做到為黨政機(jī)關(guān)提供高質(zhì)量法律服務(wù)。選聘制度不完善，會(huì)導(dǎo)致法律顧問(wèn)能力和素質(zhì)參差不齊，使黨政機(jī)關(guān)的法律服務(wù)需求難以得到有效滿足，對(duì)政府法治的整體推進(jìn)也會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)面影響。有鑒于此，在法律顧問(wèn)制度逐漸普及完善，特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，把“積極推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度”作為“健全依法決策機(jī)制”的重要舉措之后，如何進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范選聘制度，保證選聘的公開(kāi)公平公正和提升選聘質(zhì)量，成為政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)的重要關(guān)注點(diǎn)。但是，由于各級(jí)各部門對(duì)政府法律顧問(wèn)服務(wù)需求的差異，在全國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)政府法律顧問(wèn)選聘的統(tǒng)一細(xì)致的規(guī)定。2016年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，這是全國(guó)范圍內(nèi)較為全面地對(duì)法律顧問(wèn)制度作出規(guī)定的規(guī)范性文件。其中，雖然部分涉及到了黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)選聘問(wèn)題。但總體上看，主要還是限于宏觀的指引，要求“外聘法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式遴選”[4]。對(duì)于選聘的具體方式，主要是以授權(quán)性規(guī)定賦予地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)選擇權(quán)，提出“市、縣、鄉(xiāng)同級(jí)黨委和政府可以聯(lián)合外聘法律顧問(wèn)”、“黨委和政府可以分別統(tǒng)一外聘法律顧問(wèn)”等等?？梢钥闯?，對(duì)于政府法律顧問(wèn)選聘，基于各種現(xiàn)實(shí)考量，國(guó)家層面主要是將選聘的自由裁量權(quán)下放給各地方政府。目前，關(guān)于政府法律顧問(wèn)選聘制度規(guī)定，大多散見(jiàn)于各地方政府的規(guī)范性文件之中，各地實(shí)踐不盡相同。

(二)政府法律顧問(wèn)選聘制度的目標(biāo)價(jià)值與功能定位

如何建構(gòu)起系統(tǒng)、完備、高效的政府法律顧問(wèn)選聘制度來(lái)提升法律顧問(wèn)服務(wù)質(zhì)量?這是各地政府法治推進(jìn)中面臨的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此，僅僅從實(shí)施層面來(lái)探討法律顧問(wèn)選聘制度的建立是不夠的，還必須深入到政府法律顧問(wèn)選聘制度設(shè)立的目標(biāo)價(jià)值和功能定位的角度去進(jìn)行思考。目標(biāo)價(jià)值的重要意義在于它是制度設(shè)計(jì)的思想先導(dǎo)。只有遵循了正確的價(jià)值指引，才可能作出符合“良法善治”標(biāo)準(zhǔn)的制度安排，也才可能在法律實(shí)踐活動(dòng)中正確面對(duì)和引導(dǎo)復(fù)雜多樣的價(jià)值取向和選擇，使制度得以有效執(zhí)行和實(shí)施。從法律價(jià)值角度來(lái)看，需求主體的多樣價(jià)值態(tài)度構(gòu)成了政府法律顧問(wèn)選聘制度的目標(biāo)價(jià)值體系，在選擇和權(quán)衡中表現(xiàn)出了一種多元性和層次性。

第一層級(jí)的目標(biāo)價(jià)值：法治正義。

正義是一個(gè)內(nèi)涵豐富且高度抽象的詞匯。學(xué)界學(xué)者們對(duì)正義作了各種各樣的闡釋，但總的說(shuō)來(lái)都是對(duì)期望的理想狀態(tài)的抽象概括，“是人類一種基本內(nèi)在沖動(dòng)而產(chǎn)生的原初的美好追求”[5]463，“正義即各得其所......是人們?cè)诋?dāng)時(shí)的社會(huì)物質(zhì)生活條件下，以社會(huì)公共利益為依歸，合理分配社會(huì)權(quán)益和義務(wù)的道德理想和法治標(biāo)準(zhǔn)”[6]。正義的概念廣泛地涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、法律、文化等各個(gè)領(lǐng)域，形成了“社會(huì)正義”、“政治正義”、“經(jīng)濟(jì)正義”等若干概念。而演繹到法治領(lǐng)域，正義通常又被理解為實(shí)質(zhì)正義和形式正義(程序正義)的統(tǒng)一，即既要在法律內(nèi)容上圍繞正義的價(jià)值和體現(xiàn)“良法”的理念，又要在實(shí)施中以“看得見(jiàn)”的方式實(shí)現(xiàn)正義和體現(xiàn)“善治”[7]13。

法治正義是所有法律制度設(shè)立的最高價(jià)值目標(biāo)。而具體到政府法律顧問(wèn)選聘制度的設(shè)立，則指向于推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)這一最高使命。黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都把“法律顧問(wèn)制度”作為推進(jìn)法治中國(guó)、法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》也提出：建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。可以看出，國(guó)家提出普遍建立法律顧問(wèn)制度構(gòu)想的最終目標(biāo)在于，增進(jìn)和提升政府的法治能力和水平，督促各級(jí)政府在法治軌道上開(kāi)展工作，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。從法律顧問(wèn)的履職要求來(lái)看，要求法律顧問(wèn)廣泛地參與到法治政府建設(shè)的方方面面。其價(jià)值，不僅僅在于事后應(yīng)急式的法律事務(wù)處置和矛盾糾紛解決，更在于對(duì)政府重大行政決策的提前介入，對(duì)政府行政可能產(chǎn)生的法律問(wèn)題進(jìn)行事前的指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)的防范，引導(dǎo)政府相關(guān)工作人員積極地運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)各項(xiàng)工作。政府法律顧問(wèn)選聘制度的建立，應(yīng)始終圍繞“法治政府”建設(shè)這一目標(biāo)，建立適應(yīng)全面推進(jìn)法治政府建設(shè)要求的科學(xué)合理的選聘制度規(guī)范，確保選聘的法律顧問(wèn)能夠服務(wù)和促進(jìn)法治正義目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，通過(guò)建立正當(dāng)、科學(xué)、規(guī)范的條件和程序來(lái)保證優(yōu)秀法律顧問(wèn)的產(chǎn)生，使選聘制度能切實(shí)有效地發(fā)揮作用。

第二層級(jí)的目標(biāo)價(jià)值：公平與效率。

在“推進(jìn)法治國(guó)家和法治政府建設(shè)”這一“法治正義”目標(biāo)價(jià)值之下，政府法律顧問(wèn)選聘制度有兩個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的目標(biāo)價(jià)值追求。

1.公平。公平，是古今中外法律制度追求的重要價(jià)值之一，更是現(xiàn)代法律價(jià)值觀的核心內(nèi)涵。公平價(jià)值有很多表現(xiàn)形式。黨的十八屆四中全會(huì)提出的“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”[8]是法律制度公平的集中體現(xiàn)。機(jī)會(huì)公平是從權(quán)利公平中提取出來(lái)，是賦予社會(huì)成員公平參加某種活動(dòng)的權(quán)利或資格[9]；而規(guī)則公平則是在機(jī)會(huì)配置的過(guò)程中，保證人們參加某種活動(dòng)的準(zhǔn)入資格平等[10]。政府法律顧問(wèn)選聘制度，應(yīng)以公平為其基本價(jià)值，賦予各類法律專業(yè)機(jī)構(gòu)和法律專業(yè)人士公平參加政府法律顧問(wèn)競(jìng)聘的機(jī)會(huì)，且保證他們參加政府法律顧問(wèn)競(jìng)聘活動(dòng)的準(zhǔn)入資格平等。政府法律顧問(wèn)競(jìng)聘制度的公平價(jià)值追求，對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治正義具有重要的意義：在為政府提供多方位法律服務(wù)的同時(shí)，也為法律顧問(wèn)提供了公平參政議政的權(quán)利和機(jī)會(huì)，有助于拓寬和保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。除此之外，公平價(jià)值的踐行，會(huì)在政府法律顧問(wèn)選聘實(shí)踐中自然延伸出公開(kāi)公正的理念，產(chǎn)生用公開(kāi)的方式來(lái)助推公平并實(shí)現(xiàn)公正的法治需求，而這一需求的實(shí)施，必然會(huì)極大增進(jìn)政府的社會(huì)公信力，提高公民對(duì)政府的信任度和滿意度。

2.效率。效率本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)概念，是指投入與產(chǎn)出或者成本與收益之間的關(guān)系。在對(duì)法的價(jià)值的探討中，效率觀念逐步引入并得到認(rèn)可，認(rèn)為“以價(jià)值得以極大化的方式分配和使用資源，是法的宗旨：所有的法律活動(dòng)和全部法律制度，說(shuō)到底都是以有效地利用自然資源、最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為目的”[11]。政府法律顧問(wèn)選聘制度的設(shè)立也是如此。政府法律顧問(wèn)選聘的一個(gè)重要目的，就是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的設(shè)置，確保所選聘的法律顧問(wèn)是法律專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士中的佼佼者，有極高的專業(yè)水平和極強(qiáng)的實(shí)踐能力。通過(guò)這種競(jìng)爭(zhēng)性的制度安排來(lái)提升為政府提供法律服務(wù)的效率，協(xié)助維護(hù)和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定高效的行政法治秩序。

二 政府法律顧問(wèn)選聘實(shí)踐中的價(jià)值選擇與博弈

(一)政府法律顧問(wèn)選聘的實(shí)際情況——以成都市為例

在黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”之后，各地都陸續(xù)出臺(tái)了建立政府法律顧問(wèn)的相關(guān)管理辦法，對(duì)政府法律顧問(wèn)的選聘對(duì)象、條件和方式，以及履職權(quán)責(zé)范圍等等作出了規(guī)定。本文以成都市為樣本，對(duì)政府法律顧問(wèn)選聘制度規(guī)定和選聘實(shí)踐進(jìn)行了研析。成都市在2014年制定了《全面建設(shè)法律顧問(wèn)制度的方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，隨后出臺(tái)了《全面建立法律顧問(wèn)實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)，對(duì)法律顧問(wèn)的聘用、工作規(guī)則和工作保障作了規(guī)定。根據(jù)《方案》和《實(shí)施細(xì)則》，政府法律顧問(wèn)的選聘對(duì)象主要限于“高等院校、科研院所和律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)中的專家學(xué)者、法律實(shí)務(wù)工作者”；在選聘條件方面，對(duì)政治素質(zhì)、理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力等各方面進(jìn)行了明確規(guī)定；在選聘程序和方式方面，明確“應(yīng)遵循公開(kāi)、公正、公平原則。各單位根據(jù)自身法律服務(wù)需求，可單獨(dú)聘請(qǐng)，也可聯(lián)合其他單位共同聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。各區(qū)(市)縣黨委、人大、政府、政協(xié)可聯(lián)合成立本級(jí)法律顧問(wèn)團(tuán)或結(jié)合實(shí)際自行建立法律顧問(wèn)制度”。至于具體的選聘方式，鼓勵(lì)各單位根據(jù)工作實(shí)際決定，“可采取招標(biāo)、比選、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單位推薦、個(gè)人申報(bào)等方式擇優(yōu)選聘法律顧問(wèn)”。從這些規(guī)定來(lái)看，成都市對(duì)政府法律顧問(wèn)的選聘與中央層面文件的總體要求是一致的，較為充分地考慮了各級(jí)各單位的不同需求，為實(shí)踐中政府法律顧問(wèn)的普遍建立提供了制度依據(jù)。

而針對(duì)成都市各單位法律顧問(wèn)的選聘情況調(diào)查看，也基本形成了多種方式并存的法律顧問(wèn)選聘制度。首先，從選聘主體來(lái)看，有些區(qū)是通過(guò)區(qū)政府統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)選聘法律顧問(wèn)，再向各區(qū)級(jí)部門分派；而有些區(qū)則是各單位根據(jù)工作需要自行單獨(dú)聘請(qǐng)。其次，從選聘方式來(lái)看，除了公開(kāi)招標(biāo)之外，還有單位推薦、比選、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式。根據(jù)我們對(duì)全市27個(gè)單位的調(diào)查來(lái)看，采取推薦聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的約占一半，采取公開(kāi)招標(biāo)、比選、競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的分別占7.7%、23.1%和3.8%，多年來(lái)連續(xù)續(xù)聘等其他方式的約占15.4%。選聘的法律顧問(wèn)絕大部分是律師事務(wù)所的專職律師；實(shí)行一年一聘，期滿后根據(jù)法律服務(wù)效果決定續(xù)聘與否。在一些涉法涉訴需求量特別大的部門或單位，往往會(huì)聘請(qǐng)兩個(gè)律師作為法律顧問(wèn)，分別負(fù)責(zé)重大法律事項(xiàng)的合法性審查和訴訟、信息公開(kāi)等日常性法律業(yè)務(wù)的辦理。

(二)政府法律顧問(wèn)選聘實(shí)踐中透視出的價(jià)值選擇與博弈

根據(jù)調(diào)查，實(shí)踐中的政府法律顧問(wèn)選聘存在著“怎么選聘”、“誰(shuí)來(lái)選聘”這兩個(gè)方面的爭(zhēng)議，其背后透視出了不同價(jià)值的選擇與博弈。

一是怎么選聘？是采用競(jìng)爭(zhēng)激烈且公開(kāi)度很高的招標(biāo)方式，還是采用有一定競(jìng)爭(zhēng)但公開(kāi)度相對(duì)較低的其他選聘方式是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。這在國(guó)土局、建設(shè)局、房管局等專業(yè)領(lǐng)域極強(qiáng)的管理部門反映尤為強(qiáng)烈。這些部門，由于其所涉及到的土地登記、土地出讓、土地征收、農(nóng)村土地綜合整治、城市建設(shè)規(guī)劃、房地產(chǎn)管理等等事務(wù)，都是專業(yè)性極強(qiáng)的事務(wù)，這對(duì)政府法律顧問(wèn)的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的高求，要求他們既懂綜合性的法律規(guī)定，同時(shí)又要熟悉相關(guān)管理領(lǐng)域的專項(xiàng)法律法規(guī)、政策規(guī)定和工作流程。正因?yàn)槿绱?，?shí)踐中這類單位很多都傾向于采取單位推薦、連年續(xù)聘的方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)法律顧問(wèn)服務(wù)質(zhì)量和效率評(píng)價(jià)較高的單位，往往是固定持續(xù)地聘請(qǐng)了某些法律顧問(wèn)多年，雙方已建立起了長(zhǎng)期的良好的溝通合作關(guān)系。這種聘用方式操作簡(jiǎn)單、在現(xiàn)階段也能滿足各單位的法律服務(wù)需求。但同時(shí)也有人認(rèn)為，這種選聘方式競(jìng)爭(zhēng)性不足、公開(kāi)度有限，與公開(kāi)透明的法治政府建設(shè)方向不相一致。如何既保障法律顧問(wèn)的專業(yè)化要求，又體現(xiàn)公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，就成為法律顧問(wèn)選聘中爭(zhēng)議的首要難題。

二是誰(shuí)來(lái)選聘？是由各單位自行選聘，還是由同級(jí)法制辦統(tǒng)一招標(biāo)選聘再分派到各個(gè)單位，是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。單位自行選聘法律顧問(wèn)，對(duì)其法律服務(wù)需求契合更緊，選擇和更換相對(duì)便捷靈活，但面臨的難題是如何更好地體現(xiàn)社會(huì)化的公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)。而法制辦統(tǒng)一招標(biāo)選聘，是由法制辦面向社會(huì)統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)選聘法律顧問(wèn)后向部門指派，由法制辦組織考核并支付經(jīng)費(fèi)，部門向法制辦反饋聘用效果或提出更換要求。對(duì)于這兩種形式，不同類型的單位對(duì)于兩種方式的認(rèn)可和接受度也有所不同。那些綜合性較強(qiáng)的政府管理部門和單位往往對(duì)同級(jí)法制辦統(tǒng)一招標(biāo)選聘分派的方式更為接受；而專業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)的管理部門的認(rèn)可和接受度則相對(duì)較低，反饋評(píng)價(jià)統(tǒng)一選聘的法律顧問(wèn)較多的存在“專業(yè)化知識(shí)不夠、實(shí)踐工作能力相對(duì)較弱、與具體單位和部門的法律顧問(wèn)服務(wù)需求存在較大差距”等等問(wèn)題，從中反映出了部分專門管理部門法律服務(wù)訴求的特殊性和優(yōu)化選聘法律顧問(wèn)的沖突與矛盾。

透過(guò)法律顧問(wèn)選聘實(shí)踐中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，我們可以看到，實(shí)務(wù)界對(duì)法律顧問(wèn)選聘目標(biāo)價(jià)值的選擇與博弈。從總體的目標(biāo)價(jià)值來(lái)看，各級(jí)政府及其部門對(duì)政府法律顧問(wèn)存在的必要性、政府法律顧問(wèn)服務(wù)的終極目標(biāo)價(jià)值——“規(guī)范和推進(jìn)法治政府建設(shè)”這一點(diǎn)的認(rèn)知是一致的。各級(jí)政府及其部門都高度重視法律顧問(wèn)的選聘，在重大決策、規(guī)范性文件制定、涉法涉訴事項(xiàng)處置中，無(wú)一例外地都將法律顧問(wèn)的合法性審查納入了必經(jīng)程序。但是在具體的“怎么選聘”、“誰(shuí)來(lái)選聘”的過(guò)程中，則存在著公平價(jià)值與效率價(jià)值的選擇與博弈?；诠絻r(jià)值，政府法律顧問(wèn)的選聘應(yīng)面向所有符合條件的機(jī)構(gòu)、單位和法律專業(yè)人士，以一種公開(kāi)度更高的方式，充分體現(xiàn)參與者在競(jìng)聘中的機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等。那么，公開(kāi)度高、充分競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)方式，并由各層級(jí)的法制管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府法律顧問(wèn)的選聘，就是一種首選。而基于效率價(jià)值，政府法律顧問(wèn)的選聘應(yīng)充分考慮聘用單位和聘用部門的法律服務(wù)訴求，以更深入地參與各單位各部門的法律服務(wù)工作，更高質(zhì)量、更高效率地為各單位部門提供法律咨詢意見(jiàn)、處理涉法涉訴事項(xiàng)以及完成其他各類法律事務(wù)為首要目的。那么，由各單位各部門自行選聘、能充分滿足各部門法律服務(wù)訴求、有一定競(jìng)爭(zhēng)但公開(kāi)度相對(duì)不那么高的選聘方式，就是一種首選。實(shí)踐中，不同的法律顧問(wèn)選聘方式，實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府及其相關(guān)部門在充分權(quán)衡法律服務(wù)訴求與選聘競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系后，對(duì)公平價(jià)值與效率價(jià)值的一種傾向性選擇。選聘中的爭(zhēng)議體現(xiàn)了公平價(jià)值與效率價(jià)值之間的博弈與取舍。

對(duì)于政府法律顧問(wèn)選聘中存在的這兩種爭(zhēng)議，我們并不能簡(jiǎn)單地作出“孰優(yōu)孰劣”的評(píng)價(jià)和判斷。事實(shí)上，公平價(jià)值與效率價(jià)值也并非完全地對(duì)立和排斥，政府及其相關(guān)部門的傾向性選擇是一種有限的傾向性選擇。在最大程度尋求專業(yè)化法律服務(wù)訴求、提升法律服務(wù)效率的同時(shí)，公平價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)理念已逐步滲入人心。在招標(biāo)、比選、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單位推薦等不同的選聘方式中，都兼有公平與效率，惟比重不同而已。最受認(rèn)可和接受的法律顧問(wèn)選聘方式，則是最大程度體現(xiàn)公平價(jià)值與效率價(jià)值的平衡與兼得的方式。

三 優(yōu)化政府法律顧問(wèn)選聘制度的思路與舉措

著眼于目標(biāo)價(jià)值來(lái)探討政府法律顧問(wèn)選聘制度的優(yōu)化，就是要努力構(gòu)建一種最大程度兼容多元價(jià)值的選聘制度體系。在“推進(jìn)法治政府建設(shè)”這一總體目標(biāo)之下，既要充分地考慮政府及其工作部門的多元化法律服務(wù)訴求，又要最大程度地體現(xiàn)公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，提升政府法律服務(wù)質(zhì)量和效率；既要加強(qiáng)法律顧問(wèn)選聘制度的頂層設(shè)計(jì)，又要規(guī)范和引導(dǎo)相應(yīng)保障機(jī)制的建立健全，保障政府法律顧問(wèn)選聘制度落到實(shí)處，使其切實(shí)發(fā)揮服務(wù)并推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)從兩個(gè)層面來(lái)實(shí)現(xiàn)政府法律顧問(wèn)選聘制度的優(yōu)化。

(一)探索適應(yīng)法律顧問(wèn)專業(yè)化發(fā)展要求的分類競(jìng)爭(zhēng)型選聘制度

從法治建設(shè)方向與具體實(shí)踐來(lái)看，法律顧問(wèn)的選聘制度，必須兼顧法律的專業(yè)化要求與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制兩個(gè)方面。一方面，必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)法律領(lǐng)域的分工越來(lái)越精細(xì)化，不同部門管理工作涉及的法律領(lǐng)域不同，對(duì)法律服務(wù)的訴求也不相同，法律顧問(wèn)的選聘必須充分地考慮部門實(shí)際工作的需要；另一方面，也要看到，在選聘中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、堅(jiān)持公開(kāi)公平的選聘程序，既可以保障律所律師、高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)法學(xué)專業(yè)人士等為政府提供法律顧問(wèn)服務(wù)的獨(dú)立的選擇權(quán)，同時(shí)也可以避免暗箱操作，促進(jìn)律所或法律服務(wù)工作者之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上起到鞭策法律顧問(wèn)積極提供法律服務(wù)和提高服務(wù)質(zhì)量的作用。本著兼顧專業(yè)化發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的原則，要加快建立法律顧問(wèn)的分類競(jìng)爭(zhēng)型選聘制度和機(jī)制，即根據(jù)政府部門的工作領(lǐng)域及其對(duì)法律顧問(wèn)的專業(yè)素養(yǎng)要求，進(jìn)行分類并采取不同的選聘方式，形成能進(jìn)能出、合理更新的競(jìng)聘機(jī)制。

一是對(duì)于那些綜合性領(lǐng)域的政府法律顧問(wèn)選聘，主要采取面向社會(huì)的公開(kāi)招標(biāo)形式，充分體現(xiàn)法律顧問(wèn)選聘的競(jìng)爭(zhēng)性。

二是對(duì)于國(guó)土資源、建設(shè)規(guī)劃等專業(yè)性領(lǐng)域的政府法律顧問(wèn)，倡導(dǎo)以招標(biāo)、比選或競(jìng)爭(zhēng)性談判為主要形式，在公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，加大對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的獨(dú)特性法律服務(wù)訴求的考量比重，將法律顧問(wèn)為相關(guān)部門提供服務(wù)經(jīng)歷，以及其對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性法律法規(guī)、政策規(guī)定和工作運(yùn)行的熟悉程度作為選聘的重要條件。

在選聘主體上，則嚴(yán)格貫徹“誰(shuí)使用、誰(shuí)選聘”的原則，由具體的政府部門主導(dǎo)選聘，或者法制辦選聘、具體部門參與決定法律顧問(wèn)人選。紀(jì)檢部門介入并加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督。

此外，要進(jìn)一步深化公職律師的選聘探索。公職律師本身是行政機(jī)關(guān)通過(guò)國(guó)家司法考試獲得律師執(zhí)業(yè)資格的公務(wù)員，與一般執(zhí)業(yè)律師相比，兼具懂法律業(yè)務(wù)和熟悉政府工作操作程序的優(yōu)勢(shì)。目前，各地已經(jīng)在試行公職律師制度，但總的來(lái)看，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有的法律服務(wù)需求。滿足政府法律服務(wù)的訴求，應(yīng)深入總結(jié)公職律師試點(diǎn)推進(jìn)成效、問(wèn)題，加快公職律師制度推進(jìn)進(jìn)程，根據(jù)政府各部門需要遴選適量的公職律師承擔(dān)法律顧問(wèn)職責(zé)。同時(shí)，加快建立與公務(wù)員不同的公職律師考核體系，建立相應(yīng)的級(jí)別、崗位制度及激勵(lì)制度，促進(jìn)公職律師的履職能力和履職積極性。

(二)建立健全有利于政府法律顧問(wèn)選聘良性發(fā)展的保障機(jī)制

政府法律顧問(wèn)的選聘不是獨(dú)立的環(huán)節(jié)。選聘的最直接目的是為政府提供更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。因此，優(yōu)化政府法律顧問(wèn)選聘制度，不僅要關(guān)注選聘前、選聘中的制度設(shè)計(jì)，更要關(guān)注選聘后的制度設(shè)計(jì)，其重點(diǎn)主要在于對(duì)政府法律顧問(wèn)的督促和激勵(lì)兩個(gè)方面。

一是建立健全法律顧問(wèn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

選聘的本質(zhì)，是對(duì)法律服務(wù)的購(gòu)買。那么在選聘之后，對(duì)法律顧問(wèn)服務(wù)的成效(即購(gòu)買服務(wù)的成效)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，就是應(yīng)有之義。這也是督促法律顧問(wèn)依法履職履責(zé)的重要保證，有助于增進(jìn)政府法律顧問(wèn)的責(zé)任感，保證和提高政府購(gòu)買法律服務(wù)的質(zhì)量。鑒于政府法律顧問(wèn)工作的特殊性，在考核評(píng)價(jià)中不能簡(jiǎn)單地用數(shù)字來(lái)衡定其工作成效，也不能純粹地憑主觀感受來(lái)認(rèn)定工作成效，要將主觀與客觀相結(jié)合，建立健全科學(xué)合理、公開(kāi)公平的法律顧問(wèn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，各地應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的政府法律顧問(wèn)工作考核評(píng)價(jià)規(guī)定，探索建立科學(xué)合理的法律顧問(wèn)工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要正確認(rèn)識(shí)政府法律顧問(wèn)工作的性質(zhì)內(nèi)容，不能將訴訟勝訴率作為唯一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是要將法律顧問(wèn)的職業(yè)紀(jì)律、服務(wù)態(tài)度與服務(wù)效率、質(zhì)量等等全面納入法律顧問(wèn)工作考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目，細(xì)化各個(gè)項(xiàng)目下的具體考核內(nèi)容，并制定詳細(xì)合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，增進(jìn)法律顧問(wèn)工作考核的科學(xué)性和可操作性。其次，推進(jìn)公開(kāi)公平的法律顧問(wèn)考核。將法律顧問(wèn)工作納入各級(jí)政府及其部門年度依法行政目標(biāo)考核范圍?？己丝刹扇》ㄖ妻k組織，或政府部門自行組織的形式，同時(shí)積極引進(jìn)第三方參與評(píng)估，從客觀考核指標(biāo)和主觀滿意度兩個(gè)層次，綜合法律顧問(wèn)工作存檔內(nèi)容、相關(guān)部門意見(jiàn)、法律顧問(wèn)意見(jiàn)等予以評(píng)定。

對(duì)于政府法律顧問(wèn)的考核結(jié)果，必須要與政府法律顧問(wèn)的選聘結(jié)合起來(lái)，作為政府法律顧問(wèn)聘用和評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。對(duì)考核不合格的，解除聘用關(guān)系。

二是鞏固完善政府法律顧問(wèn)的激勵(lì)機(jī)制。

激勵(lì)和督促是保障政府法律顧問(wèn)工作高效推進(jìn)的兩個(gè)方面。因此，健全相關(guān)機(jī)制、強(qiáng)化考核的同時(shí)，也要重視政府法律顧問(wèn)工作積極性的調(diào)動(dòng)，要進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)法律顧問(wèn)的工作熱情，使其主動(dòng)、積極投入政府法律顧問(wèn)服務(wù)工作。要進(jìn)一步鞏固和完善法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。這是提高政府法律顧問(wèn)應(yīng)聘積極性和保證法律服務(wù)質(zhì)量的基本保障。要嚴(yán)格實(shí)施財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)保障制度，強(qiáng)化政府購(gòu)買法律服務(wù)的規(guī)范化、制度化。對(duì)少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、購(gòu)買法律服務(wù)保障困難的區(qū)、縣，適度加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)地域間購(gòu)買法律服務(wù)的均衡發(fā)展。除此之外，還要探索建立除經(jīng)費(fèi)保障外的其他激勵(lì)機(jī)制。譬如，可以根據(jù)法律顧問(wèn)的工作情況，開(kāi)展年度的優(yōu)秀政府法律顧問(wèn)評(píng)選，給予通報(bào)表彰以及一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；探索建立地方法律顧問(wèn)工作的人才數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步建立與法律顧問(wèn)服務(wù)成效相一致的服務(wù)信用體系，對(duì)工作優(yōu)秀、信用級(jí)別等級(jí)高的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或法律顧問(wèn)，在涉及政府行政法律事務(wù)選聘時(shí)給予加分或優(yōu)先考慮。