農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營下耕地“非糧化”研究的局限與突破

武舜臣，于海龍，儲怡菲

(1.清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048；3. 南京財經(jīng)大學(xué) 糧食安全與戰(zhàn)略研究中心，南京 210003)

引 言

近年來,在糧食生產(chǎn)成本上漲和糧食價格低迷擠壓下,農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性下降,“粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧”現(xiàn)象普遍[1-2]。對此,政府提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策導(dǎo)向,以求彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體衰落中留下的生產(chǎn)力真空,避免糧食安全受到過大沖擊[3-5]。但是,政策扶持下農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的“非糧化”經(jīng)營,顯然背離了政策的初衷,也引起了社會各界的廣泛關(guān)注[6-10]。

“非糧化”作為種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個方向,根本上是既定約束下經(jīng)營主體追求最大化收益的結(jié)果[11-12]。隨著多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體格局的形成,“非糧化”問題的研究對象也逐步由農(nóng)戶向多元主體過渡[13]。尤其是隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；耐七M(jìn),農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體逐步成為“非糧化”研究的重心。而且與規(guī)模經(jīng)營主體扶持政策的階段性特征相一致,“非糧化”研究的聚焦主體也發(fā)生著相應(yīng)調(diào)整,沿著“農(nóng)民合作社—家庭農(nóng)場—土地托管”的順序依次展開,研究也更傾向于對策性與規(guī)范性[14]。

相關(guān)研究中,“工商資本”及“土地流轉(zhuǎn)”兩詞的出現(xiàn)頻率最高,也往往被作為研究背景或分析起點(diǎn),得出諸如“工商資本或土地流轉(zhuǎn)會加劇非糧化”的結(jié)論。然而,從根本上說,無論“工商資本”抑或“土地流轉(zhuǎn)”,都不足以指代某種特定類別農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。從以上兩點(diǎn)得出的相關(guān)結(jié)論,也缺乏足夠的理論與現(xiàn)實意義，而且,還可能因模糊的對象指向而誤導(dǎo)政策制定[15]。因此,有必要重新梳理和評價當(dāng)前的“非糧化”研究,探究邏輯更加嚴(yán)謹(jǐn)、更具現(xiàn)實指導(dǎo)意義的分析視角,以求在準(zhǔn)確把握“非糧化”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,揭示新型經(jīng)營主體培育和糧食安全保障目標(biāo)間的辯證關(guān)系，這也是本研究的意義所在。

對此,本文重新梳理了“工商資本”及“土地流轉(zhuǎn)”為要點(diǎn)的“非糧化”相關(guān)研究,并在歸納“非糧化”問題實質(zhì)的基礎(chǔ)上,就如何突破當(dāng)前“非糧化”研究的不足提出方向性嘗試。本文認(rèn)為,在決策控制權(quán)視角劃分主體的基礎(chǔ)上,基于分主體視角探討“非糧化”成因并給出對應(yīng)分析,可以給政府農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營扶持和糧食安全保障關(guān)系的權(quán)衡提供更多啟示。

一、規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”研究的梳理與評價

規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”現(xiàn)象的研究,隨著政府新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育重心的調(diào)整而相應(yīng)改變。而且,多數(shù)研究大致基于兩個爭論[注]當(dāng)然，從實質(zhì)角度看，第一個判斷是對資本來源視角的考察，第二個判斷則聚焦于土地流轉(zhuǎn)這種土地集中模式，兩者存在一定的交叉和重合，不存在絕對意義上的可區(qū)分性。:第一,工商資本是否會導(dǎo)致“非糧化”[15-17];第二,土地流轉(zhuǎn)是否會加劇“非糧化”[18-19]。而且,不少學(xué)者在第二個論點(diǎn)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步展開研究,不僅比較了土地規(guī)模化與服務(wù)規(guī)?；械摹胺羌Z化”差異[20-21],也對土地集中的其他若干形式,如土地入股、土地托管及聯(lián)耕聯(lián)種等方式[22],以及土地集中后的諸多主體,如農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等的“非糧化”相關(guān)問題進(jìn)行了分析[23-25]。

然而,不論分析視角如何,研究的范式近乎一致,表現(xiàn)為經(jīng)營主體利潤最大化的目標(biāo)假定下,從成本收益及影響成本收益的諸多要素出發(fā),探討“非糧化”成因并提出相應(yīng)對策?？紤]到多數(shù)“非糧化”相關(guān)研究都圍繞“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”展開,這里也主要從以上兩個方面對已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,并給出相應(yīng)評價。

(一)基于工商資本視角的耕地“非糧化”經(jīng)營研究

隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),農(nóng)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長短板[26]。農(nóng)業(yè)部門的資本凈流出導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)資本與土地、勞動力配置的長期失衡。自2004年開始,政府開始轉(zhuǎn)變政策傾向,不斷出臺強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,逐年加大財政支農(nóng)投入,形成了“只予不取”的財政支農(nóng)格局。然而,有限的財政支農(nóng)資金不足以彌補(bǔ)長期積累的農(nóng)業(yè)資金缺口。因此,政府將社會力量作為“三農(nóng)”投入的重要補(bǔ)充而加以支持[27]。另一方面,由于部分工商業(yè)科技創(chuàng)新能力不足,產(chǎn)業(yè)競爭加劇,利潤空間不斷縮小,他們也主動投資農(nóng)業(yè),以期獲得新的利潤點(diǎn)[27-28]?；谝陨蟽煞矫娴脑?近年來,城市工商資本下鄉(xiāng)明顯增多,工商資本涉農(nóng)現(xiàn)象普遍[29-30]。工商資本涉農(nóng),不僅彌補(bǔ)了政府“三農(nóng)”投入的不足,也有助于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營模式,促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步[31-33]。然而,工商資本在逐步成為農(nóng)業(yè)投資重要力量的同時,也因其“非糧化”經(jīng)營特征而引起了社會各界的普遍擔(dān)憂[30,34-35]。

工商資本必然加劇“非糧化”嗎?為回應(yīng)此問題,首先應(yīng)明確何為工商資本,其涉農(nóng)的形式又有哪些。如此,才能對工商資本與“非糧化”的關(guān)系給出一個準(zhǔn)確的判斷。目前,無論在理論界還是實踐界,都沒能給工商資本一個權(quán)威的界定,全國各區(qū)域也缺乏統(tǒng)一的考量標(biāo)準(zhǔn)和參照體系[14]。因此,圍繞工商資本的相關(guān)研究即便能夠得出一定結(jié)論,也很難將之落實到具體的目標(biāo)群體,對現(xiàn)實的指導(dǎo)意義有限。在工商資本涉農(nóng)形式方面,隨著工商資本涉農(nóng)的日漸普遍,相關(guān)的模式歸納類研究也變得豐富,涌現(xiàn)出大量的文獻(xiàn)。既有類似“直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)”和“間接進(jìn)入農(nóng)業(yè)”的粗略分類,也有類似“公司+農(nóng)場”“公司+合作社+農(nóng)戶”等的具體模式介紹[36-37]，并在基本模式分類或介紹的基礎(chǔ)上對不同模式給出比較和評價[28]。

誠然,工商資本涉農(nóng)模式研究取得了一定的進(jìn)展,遺憾的是,當(dāng)涉及工商資本和“非糧化”問題時,多數(shù)文獻(xiàn)卻未能分模式對兩者關(guān)系給出判斷,而僅僅將“工商資本”籠統(tǒng)抽象為一類主體。多數(shù)學(xué)者不僅在理論上,更從實地調(diào)研中得出工商資本涉農(nóng)更傾向于非糧作物生產(chǎn)的結(jié)論[27,38-40]。然而,將工商資本看作同一主體得到的結(jié)論,難免會因忽視問題本質(zhì)而存在偏誤。同樣是工商資本,因其涉農(nóng)形式多樣,種植結(jié)構(gòu)選擇也各不相同。也正因為如此,對工商資本導(dǎo)致非糧化原因的解析便缺乏足夠的針對性。綜合已有文獻(xiàn),惟一客觀的結(jié)論是,工商資本的“非糧化”經(jīng)營源于工商資本的趨利性和更低的種糧比較收益[30,41]。當(dāng)然,這一結(jié)論同樣不是工商資本所獨(dú)有,不僅適用于工商資本涉農(nóng)形成的各類主體,也適合以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主要收入的普通農(nóng)戶。理論界結(jié)論的一致性強(qiáng)化了理論判斷對決策層的影響。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司(“經(jīng)管司”)負(fù)責(zé)人解讀一號文件時表示“截至2012年12月底,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.7億畝,其中流入工商企業(yè)的耕地面積為2 800萬畝,一些地區(qū)工商企業(yè)租地種糧食的只有6%”[注]http://finance.ifeng.com/a/20130205/7656892_0.shtml.。2013年時任國研中心副主任的韓俊也曾基于清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村千戶”問卷得出,公司經(jīng)營的種植行為與農(nóng)戶經(jīng)營明顯不同,其中85%用于非糧食生產(chǎn)[注]http://www.foods1.com/news/1948115.。

(二)基于土地流轉(zhuǎn)視角的耕地“非糧化”經(jīng)營研究

土地流轉(zhuǎn)會加劇“非糧化”嗎?且不論該提法是否嚴(yán)謹(jǐn),基于該提法確實涌現(xiàn)出了大量的研究。而且,考慮到土地流轉(zhuǎn)集中在土地規(guī)模經(jīng)營中的基礎(chǔ)性作用,無論政府對新型經(jīng)營主體的扶持重點(diǎn)怎樣調(diào)整,基于土地流轉(zhuǎn)視角考察糧食安全問題注定能在較長時間內(nèi)得到足夠的關(guān)注。

1.在現(xiàn)實中土地流轉(zhuǎn)與“非糧化”經(jīng)營是否具有一致性。(1)“非糧化”現(xiàn)象并非土地流轉(zhuǎn)下的獨(dú)特產(chǎn)物,傳統(tǒng)農(nóng)戶也存在“非糧化”的種植選擇[1,15]。(2)土地流轉(zhuǎn)未必會加劇“非糧化”走勢。例如,張宗毅等在比對部分流轉(zhuǎn)土地“非糧化”案例與當(dāng)年全國非糧作物播種面積比例后發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)并未提升“非糧化”比例[18]。也正因為事實上難于得到統(tǒng)一的認(rèn)識,當(dāng)前學(xué)術(shù)界在土地流轉(zhuǎn)是否會加劇“非糧化”這一問題上,尚未達(dá)成一致[注]當(dāng)然，本文認(rèn)為這類爭議源于交流的層面不同，以“土地流轉(zhuǎn)”作為經(jīng)營主體的分類標(biāo)準(zhǔn)存在較大問題。。那些建立在土地流轉(zhuǎn)加劇“非糧化”論斷基礎(chǔ)上提出的政策建議,在指導(dǎo)現(xiàn)實方面的價值確實值得商榷。

2.對土地“非糧化”或“趨糧化”成因的解釋。已有研究對種植結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的解釋主要基于制度和成本收益兩個層面。從制度層面看,現(xiàn)有制度安排未對規(guī)?；?jīng)營主體的“非糧化”傾向給予足夠的重視和有效遏制。頂層設(shè)計上,中央政府沒有對耕地具體經(jīng)營范圍做出嚴(yán)格的限制。實際運(yùn)作中,地方政府又對土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”經(jīng)營持默許甚至鼓勵的態(tài)度[5,42-44]。以上,共同構(gòu)成了當(dāng)前文獻(xiàn)中提及最多的、涉及耕地“非糧化”經(jīng)營的制度背景。從成本收益層面看,比較收益是決定規(guī)模經(jīng)營主體種植選擇的重要原因,“非糧化”的經(jīng)營特征源于糧食種植的比較劣勢[24-25, 43,45-47]。由此,一切能提升種糧收益的因素都可作為緩解經(jīng)營“非糧化”,甚至推動經(jīng)營“趨糧化”選擇的關(guān)鍵。例如,張宗毅等分析認(rèn)為,非糧作物和糧食作物在勞動生產(chǎn)率方面存在顯著差異,隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大,糧食作物勞動生產(chǎn)率方面的優(yōu)勢會愈加明顯,相應(yīng)的,糧食作物的比例也會隨之上升[18]。羅必良等則認(rèn)為,種植結(jié)構(gòu)受農(nóng)業(yè)勞動力充裕情況與社會化服務(wù)水平的影響,隨著農(nóng)戶勞動力的不斷轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)市場的發(fā)育完善,種植結(jié)構(gòu)會轉(zhuǎn)向“趨糧化”[19]。即前者認(rèn)為,糧食作物品種稟賦下的種植特征(即更低的畝均用工量)決定了經(jīng)營規(guī)模越大,經(jīng)營主體會更傾向于種植糧食作物;后者認(rèn)為糧食作物用工成本的變動可以改變不同作物間勞動生產(chǎn)率的相對差異,進(jìn)而有利于種植“趨糧化”。

3.學(xué)者們的對策建議?，F(xiàn)有文獻(xiàn)所提對策建議大致可以分為如下兩個層面:一是強(qiáng)化制度建設(shè),改變規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營選擇的制度環(huán)境,從制度上強(qiáng)化土地用途管制[48]。二是采用多種手段改變作物間比較優(yōu)勢。鑒于種糧低收益是經(jīng)營主體選擇“非糧化”經(jīng)營的主要原因,提升種糧收益,改變糧食生產(chǎn)的利潤劣勢就成為緩解“非糧化”經(jīng)營的重要切入點(diǎn)。具體來說,該方面的建議大致有加強(qiáng)糧食經(jīng)營補(bǔ)貼力度[24,47]、完善社會化服務(wù)體系、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入[46]等。對于以上幾個層面的建議,也有學(xué)者給出了比較評價,如蔡瑞林等指出,由于糧食具有公共品特性,簡單動用法律或行政手段遏制“非糧化”現(xiàn)象并不恰當(dāng),通過提高糧食種植收益來引導(dǎo)糧食經(jīng)營可能更具效果[45]。

此外,基于土地流轉(zhuǎn)和“非糧化”關(guān)系的分析差異,張宗毅等指出,既然土地經(jīng)營規(guī)模越大，經(jīng)營主體就越傾向于“趨糧化”經(jīng)營，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的繼續(xù)推進(jìn),當(dāng)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大到一定程度后,便無需擔(dān)心規(guī)模經(jīng)營下的“非糧化”問題，當(dāng)然,這里涉及土地適度規(guī)模經(jīng)營的問題,當(dāng)經(jīng)營規(guī)模超過最優(yōu)均衡點(diǎn)時,規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大并不能帶來收益持續(xù)的增長[18]。相比于強(qiáng)化政府干預(yù)的建議,該文的建議可能更有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展及糧食安全的有效保障。

(三)相關(guān)研究結(jié)論可能會負(fù)向影響政府決策

從以上兩類文獻(xiàn)來看,前一類基于涉農(nóng)資金來源,后一類則基于土地集中模式。因選題角度不同,“兩類”文獻(xiàn)難免會有一定重合,問題表現(xiàn)也存在共性。在不能獲得具體主體指向的前提下,相關(guān)結(jié)論不僅不能提供“非糧化”問題的現(xiàn)實全貌,還可能導(dǎo)致信息混淆或放大某些片面信息,乃至影響到?jīng)Q策層的政策選擇。根據(jù)谷小勇等的研究,自2007年中央政府支持“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域”[15]之后,不少學(xué)者得出工商資本企業(yè)是導(dǎo)致農(nóng)地“非糧化”重要原因的判斷[16-17]。中央政府在類似觀點(diǎn)的引導(dǎo)下,徹底轉(zhuǎn)變了對“工商資本企業(yè)”這類主體的政策導(dǎo)向:政策從2007年的“支持”修改為2013年的單獨(dú)探索建立工商企業(yè)“租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”。然而,土地“非糧化”并非工商資本農(nóng)企獨(dú)有[1,15,49]。以“非糧化”現(xiàn)象等負(fù)面效應(yīng)為由,否定工商資本下鄉(xiāng)的一系列“堵”的手段未免過于以偏概全[30]。同樣的,土地流轉(zhuǎn)是否一定會導(dǎo)致“非糧化”以及基于該問題所做的相關(guān)研究也面臨同樣的困境,無論回答肯定與否,都不足以用來評判某一具體主體。因此,當(dāng)前圍繞對耕地“非糧化”問題的一系列研究,對現(xiàn)實的指導(dǎo)意義有限。在土地規(guī)模經(jīng)營不斷推進(jìn)和糧食安全保障日益嚴(yán)峻的當(dāng)下,亟需從理論層面找尋問題源頭,構(gòu)造一套更科學(xué)的分析框架,以更好地了解當(dāng)前“非糧化”現(xiàn)實,并找出應(yīng)對之策。

二、耕地“非糧化”的問題實質(zhì)與分主體視角的考量

(一)耕地“非糧化”的問題實質(zhì)與論斷

耕地“非糧化”屬于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的一種趨勢,從根本上說,是經(jīng)營主體在一定約束下為實現(xiàn)既定目標(biāo)的決策結(jié)果。因此,“非糧化”研究的核心應(yīng)集中于兩點(diǎn):第一,經(jīng)營者的既定目標(biāo)差異;第二,約束的結(jié)構(gòu)與存在形式。

根據(jù)前文分析,相較于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營下的“非糧化”問題,兼業(yè)農(nóng)戶的“非糧化”問題可能同樣嚴(yán)重[50]。因此,決策層對規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”的關(guān)注,并非由于規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”問題更為突出,而是因為規(guī)模經(jīng)營被決策層在糧食安全保障方面賦予了更多期待[35]。

(二)由契約關(guān)系分類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“非糧化”研究中的必要性

綜合前文論述,“非糧化”問題的研究不能僅限于規(guī)模經(jīng)營主體,也不能止步于利潤最大化的前提假設(shè),糧食安全目標(biāo)下的“非糧化”研究應(yīng)該包含更多的主體,有更全面的分析視角?？紤]到本文同屬對策性研究,側(cè)重對“非糧化”現(xiàn)狀的把握并提出針對性政策建議,這里有必要對當(dāng)前經(jīng)營主體類別進(jìn)行劃分。否則,就會出現(xiàn)類似已有文獻(xiàn)的研究缺陷——因?qū)ο蟛痪劢苟绊懡Y(jié)論的有效性。

一般而言,不同經(jīng)營主體掌握的資源不同,利用農(nóng)地的方式也存在差別[5]。因此,主體分類基礎(chǔ)上的“非糧化”問題研究就能夠提供更為清晰的分析邏輯。姜長云[51]、張藕香[48]基于農(nóng)戶分化視角的研究給本文提供了很好的啟示,匡遠(yuǎn)配等[5]在“非糧化”問題的分析中,也簡單提及了不同主體的分類問題。總體而言,基于分類基礎(chǔ)上的分析,比“工商資本”或“土地流轉(zhuǎn)”層面的“非糧化”研究,更具現(xiàn)實指向性。然而,由于分類角度及“非糧化”本身特征差異,以上分類在研究“非糧化”問題中尚存在如下不足:(1)規(guī)模經(jīng)營主體并非完全來自分化農(nóng)戶,姜長云[51]、張藕香[48]基于農(nóng)戶分化視角的分類不能囊括當(dāng)前全部土地經(jīng)營主體。(2)以流轉(zhuǎn)面積大小與主要收入來源為判斷標(biāo)準(zhǔn),主觀性過強(qiáng),主體界限不清晰。例如,在種糧大戶和家庭農(nóng)場概念尚難區(qū)分的前提下[52-53],得出種糧大戶傾向于糧食種植而家庭農(nóng)場“非糧化”比例很高的結(jié)論就值得懷疑。因此,如何準(zhǔn)確地劃分主體類別,成為本文“非糧化”問題分析的關(guān)鍵。對此,本文梳理了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分類的相關(guān)研究,嘗試從中找出更適合“非糧化”研究的分類標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何劃分,學(xué)術(shù)界當(dāng)前尚沒有統(tǒng)一的界定[4,54]。當(dāng)然,以上結(jié)果與更多經(jīng)營主體源于自發(fā)形成的背景有關(guān)[55]。但對本文而言,分主體有助于更清晰地把握“非糧化”現(xiàn)狀,提高分析的條理性和對策的針對性。因此，本文仍需給出一個恰當(dāng)?shù)闹黧w分類標(biāo)準(zhǔn)?！胺羌Z化”是經(jīng)營主體經(jīng)營決策的結(jié)果,而經(jīng)營者的經(jīng)營目標(biāo)、對土地的控制權(quán)屬、自身的資源稟賦條件(自然資源稟賦和社會資本等)是影響經(jīng)營者決策的最重要因素。在經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)理性人假定的基礎(chǔ)上,對土地的經(jīng)營控制權(quán)和經(jīng)營者自身的資源稟賦條件就成為既對經(jīng)營主體經(jīng)營決策結(jié)果有重要影響,又能作為劃分各類經(jīng)營主體的有效維度。由此,本文認(rèn)為,以對土地的經(jīng)營控制權(quán)差異為主,輔以土地的經(jīng)營規(guī)模,作為經(jīng)營主體的劃分標(biāo)準(zhǔn)將更有益處。畢竟,經(jīng)營規(guī)模是當(dāng)前經(jīng)營者資源稟賦條件最有效且易獲取的代理變量。

當(dāng)前土地制度下,規(guī)模經(jīng)營主體的土地多來自個體農(nóng)戶,受限于地權(quán)合約的特殊性,經(jīng)營權(quán)的獲得并非完全[56-57]。進(jìn)一步,在地權(quán)合約的限制下,同為利潤最大化目標(biāo)的經(jīng)營主體,其經(jīng)營選擇就存在差異。

以經(jīng)營控制權(quán)差異為標(biāo)準(zhǔn),按照由強(qiáng)到弱的順序,當(dāng)前經(jīng)營主體大致可分為流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體、入股經(jīng)營主體及社會化服務(wù)經(jīng)營主體(含下游企業(yè))三類。此外,考慮到普通農(nóng)戶同樣是與村集體簽訂地權(quán)合約基礎(chǔ)上的經(jīng)營主體,也同樣存在“非糧化”經(jīng)營問題。作為參照,這里也將普通農(nóng)戶作為一類主體加入分析當(dāng)中,以更好地對當(dāng)前“非糧化”現(xiàn)實給出判斷。

(三)基于經(jīng)營控制權(quán)差異的分主體耕地“非糧化”選擇分析

1.比照對象:普通農(nóng)戶。根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù),截至2016年年底,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.7億畝,占整個二輪承包面積的35.1%。以上數(shù)據(jù)同時意味著,還有66.9%的承包土地未發(fā)生流轉(zhuǎn),當(dāng)前我國家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式仍未發(fā)生改變[58]。因此,基于糧食安全視角的“非糧化”研究,不能忽視這類最基礎(chǔ)、數(shù)量最多的經(jīng)營主體。

自實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇,一直在朝著強(qiáng)化農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的主體地位的方向發(fā)展[59]。而且,相比于其他主體,小農(nóng)承包地的獲得近乎零租金,對承包地的經(jīng)營決策權(quán)也最強(qiáng)。也正因為如此,隨著勞動力流動的放開和非農(nóng)比較收益的提升,兼業(yè)農(nóng)戶大量出現(xiàn),農(nóng)戶粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧的現(xiàn)象普遍。因此,如何提高農(nóng)戶種糧積極性,尤其是兼業(yè)農(nóng)戶的種糧積極性成為新時期保障糧食安全的重點(diǎn)[2]。

那么,農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性該如何維持?在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌作用漸弱的當(dāng)下[60],依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動既不具備可操作性[47],也不合規(guī)[59]。讓農(nóng)戶自發(fā)從事糧食種植,就要讓糧食種植成為農(nóng)戶經(jīng)營決策的首選。然而,受人多地少的資源稟賦和普通糧食產(chǎn)品價格不可能大幅度提升的制約,不論如何努力,都很難讓農(nóng)民以種糧為主要收入來源且不降低總收入水平[61]。因此,對數(shù)量最多的農(nóng)戶群體而言,提高糧食價格或更為完善的社會化服務(wù),即便能一定程度緩解農(nóng)戶種糧意愿的衰退,也難以逆轉(zhuǎn)小農(nóng)不再以糧食生產(chǎn)作為主要經(jīng)營目標(biāo)的歷史走勢[62]。

種糧收入占比趨低的背景下,小農(nóng)從事糧食生產(chǎn),更多的來自一種傳統(tǒng)習(xí)慣[51,63],這也是近年來糧食播種面積對價格敏感性下降及糧食種植面積得以保持穩(wěn)定的重要原因[64]。然而,隨著具有種糧習(xí)慣的老一代農(nóng)民逐步退出糧食經(jīng)營,“農(nóng)二代”延續(xù)種糧的可能性大大降低,極有可能留下生產(chǎn)力真空,這也是“誰來種糧”被看做嚴(yán)重問題的原因[65]。當(dāng)然,從現(xiàn)實看,這種新老交替既是挑戰(zhàn),也是機(jī)遇。因為多數(shù)“農(nóng)二代”不愿從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營,隨著新老交替的延續(xù),將有助于土地經(jīng)營權(quán)的集中,“誰來種糧”的責(zé)任將逐步由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來承擔(dān)。與小農(nóng)經(jīng)營模式不同,土地規(guī)模集中后,糧食生產(chǎn)在經(jīng)營主體經(jīng)營活動中的定位發(fā)生了改變,已有的部分問題也會得到替代性解決[45]。

2.目標(biāo)對象:規(guī)模經(jīng)營主體。與兼業(yè)戶或小農(nóng)戶不同,利潤最大化是多數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體參與土地規(guī)模經(jīng)營的基本動力。因此,如果糧食收益低于非糧,非糧化經(jīng)營的出現(xiàn)就不可避免。然而,由于契約關(guān)系原因,不同規(guī)模主體對經(jīng)營控制權(quán)存在差異,其經(jīng)營行為極可能受到土地承包戶或村集體的制約,由此導(dǎo)致了如下事實:即便非糧收益高于種糧收益,部分主體也會選擇糧食種植。

下面,根據(jù)經(jīng)營控制權(quán)差異,分別對諸主體展開分析。

第一，規(guī)模經(jīng)營主體的基本分類及特征。(1)流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體。通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大是當(dāng)前規(guī)模經(jīng)營的主要模式[22,66]。而且,多樣化的流轉(zhuǎn)模式對流轉(zhuǎn)規(guī)模戶的經(jīng)營選擇具有重要影響。最早期的土地流轉(zhuǎn)多是在農(nóng)戶之間自發(fā)形成,表現(xiàn)為無償流轉(zhuǎn),或其他低租金形式,如代耕[55]。隨著時間的推移,轉(zhuǎn)包、出租等有償流轉(zhuǎn)方式逐漸占據(jù)主流。尤其是,在政府“規(guī)?；谩钡囊龑?dǎo)下,更多主體在政策支持下通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,形成以契約地租為紐帶的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移[67]。此時,對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體而言,意味著用租金換取了經(jīng)營決策權(quán)。而且,其之所以選擇支付土地租金以參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營,也更多是為了獲得更高收益[48]。換句話說,與普通小農(nóng)相比,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營目的更“純粹”,其經(jīng)營特征可類似于以利潤最大化為目標(biāo)的普通農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)上,已有文獻(xiàn)中有關(guān)“非糧化”領(lǐng)域的成本收益分析在此處都能適用,此處不做贅述。(2)入股經(jīng)營主體。以入股形式參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的又一類型。土地入股多數(shù)會成立股份合作社,也不乏入股企業(yè)的形式[68-69]。按照股份制的一般規(guī)則,股份合作組織的經(jīng)營決策權(quán)相對發(fā)散,由股東大會等主體決定。實際上,當(dāng)前更多的股份制經(jīng)營組織(如土地股份合作社或股份制企業(yè))其經(jīng)營控制權(quán)仍然集中于個別成員手中。尤其是,當(dāng)前土地股份合作社多為村集體組織而成,經(jīng)營主體也常常是村委會干部,或村委會干部委托的代理人[70]。(3)社會化服務(wù)經(jīng)營主體(含下游企業(yè))。與其他幾類主體不同,社會化服務(wù)經(jīng)營主體對種植結(jié)構(gòu)選擇的影響是間接的。一般情況下,這類主體不直接決定種植結(jié)構(gòu),但可通過降低農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體勞動力投入來間接影響經(jīng)營主體的經(jīng)營決策。而且,由于多數(shù)社會化服務(wù)需要最低的服務(wù)規(guī)模和最優(yōu)的服務(wù)半徑,這就決定了社會化服務(wù)組織往往會主動引導(dǎo)同類作物的規(guī)?；?jīng)營,其對經(jīng)營主體經(jīng)營選擇,尤其是糧食作物的選擇可能具備更強(qiáng)的影響力。羅必良等[19]指出,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場的不斷發(fā)育,種植結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)向“趨糧化”。此外,部分學(xué)者在闡述土地托管比土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢時,也提出相比于土地流轉(zhuǎn),土地托管更傾向于糧食種植的結(jié)論[21,56]。

第二，規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營決策與耕地“非糧化”。與普通農(nóng)戶,尤其是兼業(yè)農(nóng)戶相比,規(guī)模經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)經(jīng)營既有著更強(qiáng)的利潤最大化目標(biāo)和更強(qiáng)的風(fēng)險敏感性,也面臨著更強(qiáng)的經(jīng)營權(quán)約束。結(jié)合“非糧化”問題的本質(zhì),其經(jīng)營大致有如下幾點(diǎn)特征:(1)更高比例的規(guī)模經(jīng)營主體傾向于利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)。因此,如果沒有其他限制條件,“非糧化”經(jīng)營是其理性的選擇[43]。從經(jīng)濟(jì)和效率角度看,這本身不應(yīng)該被稱為問題。(2)土地契約的權(quán)責(zé)條款決定了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營選擇空間,農(nóng)戶或村集體對土地經(jīng)營權(quán)放棄程度越高,規(guī)模經(jīng)營主體自主決策權(quán)也相應(yīng)越高。此時,利潤最大化目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)主體有更傾向于“非糧化”的可能。(3)土地契約下的成本因素決定了規(guī)模經(jīng)營主體對風(fēng)險的承受能力差異。相比而言,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體投入的成本最高,對風(fēng)險的敏感性也最強(qiáng)。因此,在考慮風(fēng)險的情況下,即便擁有了更大的經(jīng)營控制權(quán),也會有部分流轉(zhuǎn)主體為回避風(fēng)險而選擇糧食作物種植。

3. “非糧化”研究的繼承與分主體基礎(chǔ)上的框架構(gòu)建。在已有研究的基礎(chǔ)上,本文提出應(yīng)優(yōu)先以經(jīng)營控制權(quán)差異為標(biāo)準(zhǔn)對主體進(jìn)行分類,再去考察工商資本涉農(nóng)及土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”問題。結(jié)合已有文獻(xiàn)和本文視角,將“非糧化”研究梳理，以形成更為完整的“非糧化”問題研究框架(見圖1)。

圖1不僅將“工商資本”與“土地流轉(zhuǎn)”的既有研究融入其中,更進(jìn)一步分主體整合了兩者與“非糧化”間的邏輯關(guān)系。

當(dāng)前,“非糧化”研究多圍繞“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”兩個關(guān)鍵詞展開。其中,工商資本下“非糧化”的研究更多是將工商資本抽象為一類主體,然后對兩者關(guān)系展開討論。土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”形勢的判斷,一則容易忽略農(nóng)戶本身經(jīng)營中的“非糧化”現(xiàn)象,二則對流轉(zhuǎn)主體個體差異方面欠考慮。

然而,正如文獻(xiàn)梳理部分所述,在既有研究的邏輯框架下,尚不能得出“工商資本”抑或“土地流轉(zhuǎn)”與“非糧化”關(guān)系的結(jié)論或判斷。與“非糧化”種植或者種植結(jié)構(gòu)非糧化調(diào)整直接相關(guān)的,是經(jīng)營主體的經(jīng)營決策。而經(jīng)營決策的制定,則與經(jīng)營主體的經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營控制權(quán)有直接聯(lián)系。按照經(jīng)營控制權(quán)差異,當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可分為普通農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)主體、入股主體和生產(chǎn)服務(wù)主體。除普通農(nóng)戶外,后三種主體既可能來自工商資本,也可能由普通農(nóng)戶分化而來。工商資本涉農(nóng)渠道可分為直接渠道和間接渠道兩類,直接渠道即直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),通過土地流轉(zhuǎn)、土地托管或提供服務(wù)形成不同的經(jīng)營主體,進(jìn)而決定種植結(jié)構(gòu)。間接渠道則包括農(nóng)資銷售、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等上下游環(huán)節(jié)(如企業(yè)與農(nóng)戶間的訂單農(nóng)業(yè)),可間接對經(jīng)營主體(這里包括普通農(nóng)戶和普通農(nóng)戶演化后的三類主體)的種植結(jié)構(gòu)選擇造成影響。

三、結(jié)論與啟示

本文基于“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”兩個視角,分別梳理了耕地“非糧化”相關(guān)研究,并就現(xiàn)有研究的局限給出分析。最后,根據(jù)已有文獻(xiàn)研究的不足,提出基于控制權(quán)差異的分主體“非糧化”研究的必要性,并做了分類和說明。通過普通農(nóng)戶與不同經(jīng)營控制權(quán)主體的比較,得出如下結(jié)論:

1.農(nóng)戶種植決策具有多目標(biāo)特征。隨著非農(nóng)比較收益的上升,減少家庭勞動力投入成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主要目標(biāo),傳統(tǒng)的利潤最大化和規(guī)避風(fēng)險目標(biāo)則在逐步弱化，這種現(xiàn)象在普通承包戶及自發(fā)流轉(zhuǎn)戶中比較普遍。比較而言,這類農(nóng)戶更傾向于選擇經(jīng)營勞動力投入更低的作物,也就出現(xiàn)了類似“良田種樹風(fēng)”的結(jié)果[71],“非糧化”趨勢不可避免。當(dāng)然,相對于其他多數(shù)經(jīng)濟(jì)作物而言,更低勞動投入的糧食作物也更受歡迎。而且,與大多外來主體不同,農(nóng)戶具有更強(qiáng)的戀地情結(jié),往往會保持一定的種植慣性。這種慣性,在土地平坦、非農(nóng)收入相對較低的地區(qū)更為明顯[64]。

2.與近乎零成本獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶不同,規(guī)模經(jīng)營主體參與土地經(jīng)營不得不考慮成本收益和風(fēng)險規(guī)避。而且,由于地權(quán)合約的差異,規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營決策權(quán)也各不相同。在地權(quán)合約限定下,即便規(guī)模經(jīng)營主體在比較收益的引導(dǎo)下存在“非糧化”甚至“非農(nóng)化”意愿,也不可能得到完全執(zhí)行?！胺寝r(nóng)化”限于法律的明令禁止[18],“非糧化”則取決于成本收益及地權(quán)合約的共同約束。成本收益層面在現(xiàn)有文獻(xiàn)中已有了較為豐富的討論,地權(quán)合約方面的研究卻尚待補(bǔ)充。一般而言,規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營控制權(quán)越強(qiáng)，“非糧化”趨勢越明顯的結(jié)論有一定道理。三類經(jīng)營權(quán)差異化的規(guī)模經(jīng)營主體中,流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營控制權(quán)最強(qiáng),也更容易“非糧化”經(jīng)營;社會化服務(wù)規(guī)模戶及下游企業(yè)的經(jīng)營控制權(quán)最弱,“非糧化”程度也相對較輕。然而,如果考慮到風(fēng)險承受能力,以上結(jié)論可能并不穩(wěn)健。此外,需要注意的是,村集體參與程度和經(jīng)營主體的風(fēng)險敏感度,也是影響經(jīng)營“非糧化”的重要因素。

基于以上結(jié)論,針對不同群體,提出如下政策建議:

1.小農(nóng)戶依舊是當(dāng)前糧食安全保障的重要主體,但糧食生產(chǎn)的比較劣勢卻難以扭轉(zhuǎn)。短期內(nèi)要想讓小農(nóng)戶繼續(xù)保持糧食生產(chǎn),應(yīng)從其“較少家庭勞動力投入”的目標(biāo)著手,通過提供更為便捷、全面的社會化服務(wù),以維持其糧食生產(chǎn)的積極性[2]。但從長期看,農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭繼承特征已不復(fù)存在,年輕一代對土地的感情也已然弱化。隨著年老一代種植能力和意愿的消失,維持小農(nóng)種糧積極性的努力可能并不奏效。與此同時,土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模化趨勢卻會加快,“誰來種糧”的問題就轉(zhuǎn)移到規(guī)模經(jīng)營主體的層面。

2.一旦簽訂契約(假定契約具有約束力),規(guī)模經(jīng)營主體選擇何種經(jīng)營模式,都是契約限定下成本收益考量的結(jié)果。對其而言,基于糧食安全保障的“堵”的措施(即限制或禁止規(guī)模經(jīng)營主體從事非糧經(jīng)營),顯然并不合適,那不僅會阻礙土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,還可能加速已進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營主體的退出,最終導(dǎo)致更大程度的糧食安全問題[72]。對此,在已有文獻(xiàn)所提“梳”的建議(即如何提升規(guī)模經(jīng)營主體糧食生產(chǎn)的比較收益)的基礎(chǔ)上,旨在從契約角度提出更多建議。當(dāng)前土地契約的簽訂,多數(shù)隱含著強(qiáng)烈的行政色彩。政府和集體推進(jìn)的規(guī)?；?jīng)營,在實現(xiàn)短期成效的同時,也導(dǎo)致了一系列問題。其中,比較突出的一點(diǎn)就是土地契約的問題:更多契約不是市場雙方相互作用的結(jié)果。因此,相比于有效的市場形成而言,政府推動導(dǎo)致了更加高昂的成本。此時,即便規(guī)模經(jīng)營主體了解非糧作物的潛在風(fēng)險,在高昂土地成本面前,也不得不選擇非糧經(jīng)營。因此,土地契約的市場化可以作為緩解土地經(jīng)營“非糧化”的重要視角。