林地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險控制探討

江小牛

（桐城市林業(yè)局，安徽 桐城 231400）

林地是土地的重要組成部分。林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，按一定程序，通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)赜梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行為。依照我國現(xiàn)行立法，林地所有權(quán)屬于國家和集體，不能進(jìn)入市場流通領(lǐng)域進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，林地的流轉(zhuǎn)即指林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。進(jìn)入新時代，林地流轉(zhuǎn)得到了人們的廣泛重視，因此做好林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險控制具有重要意義。必須充分分析林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，通過實施相應(yīng)措施，有效應(yīng)對風(fēng)險，實現(xiàn)林權(quán)的合理規(guī)范流轉(zhuǎn)，使其順利流向經(jīng)營更有效率的農(nóng)戶或企業(yè)，優(yōu)化資源配置，最大限度地實現(xiàn)其開發(fā)利用價值。

1 林地流轉(zhuǎn)面臨風(fēng)險的具體表現(xiàn)

1.1 林農(nóng)在林地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險

1.1.1 程序不規(guī)范，引起新的林權(quán)糾紛。在林地流轉(zhuǎn)中，林地流入方會先與當(dāng)?shù)卮褰M干部達(dá)成協(xié)議，再去做農(nóng)戶的工作，并沒有充分征求農(nóng)戶的意見，流轉(zhuǎn)的底價不公開，分配方案不公開，集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地沒有經(jīng)過評估，往往以很低的價格將林地流轉(zhuǎn)，從而造成集體資產(chǎn)的流失。

1.1.2 經(jīng)營不守法，造成林地結(jié)構(gòu)破壞。有的流入方在取得林地使用權(quán)后，不經(jīng)過批準(zhǔn)或不經(jīng)過林地所有權(quán)人的同意，擅自改變林地用途，用于非林建設(shè)謀取非法利益，造成到期后農(nóng)民無法經(jīng)營的風(fēng)險。

1.2 流入方在林地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險

1.2.1 過度規(guī)模流轉(zhuǎn)，資金鏈斷裂。林地流轉(zhuǎn)的目的是要促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，而在規(guī)模經(jīng)營實施后，林業(yè)風(fēng)險而被同步放大，應(yīng)對風(fēng)險的困難也同步增加。不可否認(rèn)，經(jīng)營管理得當(dāng)?shù)囊?guī)模林業(yè)可以提高風(fēng)險抵抗能力，但規(guī)模林業(yè)必然面臨比傳統(tǒng)家庭承包更大、更多的經(jīng)營風(fēng)險。大規(guī)模流轉(zhuǎn)林地會有一筆很高的林地流轉(zhuǎn)成本，而林木生長周期長，很難在短期內(nèi)彌補(bǔ)這些成本。盲目拿地的代價就是持續(xù)虧損，導(dǎo)致資金鏈斷裂，投資失?。?］。

1.2.2 技術(shù)儲備不夠，導(dǎo)致投資失敗。面對科技發(fā)展的日新月異，市場競爭的日趨激烈，要實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，需要林地經(jīng)營者加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，著重發(fā)展林業(yè)技術(shù)。但是，大部分企業(yè)多是初涉林業(yè)行業(yè)，對林業(yè)不夠了解，更談不上技術(shù)創(chuàng)新。同時，如果不能處理好試驗、示范、推廣的梯次推進(jìn)步驟，新技術(shù)、新品種、新工藝以及新機(jī)械的引進(jìn)、應(yīng)用也存在風(fēng)險。

1.2.3 管理經(jīng)驗缺乏，生產(chǎn)難以為繼。由于林業(yè)生產(chǎn)不同于工廠化作業(yè)，難以實現(xiàn)集中生產(chǎn)、現(xiàn)場監(jiān)督，使得其面臨著巨大的管理漏洞風(fēng)險。同時，由于管理者缺乏經(jīng)驗，容易造成工人偷懶窩工現(xiàn)象，難以保證高產(chǎn)高效，甚至造成嚴(yán)重虧損，使得生產(chǎn)難以為繼。因此，管理風(fēng)險也是大規(guī)模流轉(zhuǎn)林地的風(fēng)險之一。

1.3 地方政府在林地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險

1.3.1 林地過度集中，影響社會穩(wěn)定。企業(yè)流轉(zhuǎn)獲得的林地實際上是諸多農(nóng)戶林地的集約，甚至是整村、整鄉(xiāng)林地的集中流轉(zhuǎn)。這意味著大量農(nóng)戶的土地收益集中維系在一個或少量林業(yè)企業(yè)，而這些林業(yè)企業(yè)的地租繳納義務(wù)一般主要倚靠信用，并無其他擔(dān)保。當(dāng)林業(yè)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營障礙導(dǎo)致現(xiàn)金流緊張或基于其他因素導(dǎo)致企業(yè)可持續(xù)性出現(xiàn)問題時，諸多農(nóng)戶的可期待利益會處于被違約風(fēng)險中。一旦地租大量違約，失地農(nóng)民的群體性糾紛隨之而來，造成社會矛盾高發(fā)，從而影響社會穩(wěn)定。

1.3.2 林權(quán)抵押融資，林農(nóng)權(quán)益受損。有的企業(yè)以投資林業(yè)為名，在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)林地中采取一年一付租金的方式，利用國家支持林業(yè)發(fā)展的有利金融政策辦理林權(quán)證后，立即以其抵押融資，導(dǎo)致后續(xù)資金難以跟上，企業(yè)無法繼續(xù)經(jīng)營。最終，金融部門收回林權(quán)，導(dǎo)致林地租金無人支付，社會矛盾突出。

2 有效控制林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的措施

2.1 充分發(fā)揮政府作用

林權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是使“資源變資產(chǎn)”，盤活林業(yè)資源。但是，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范和法律法規(guī)不完善等問題，制約了林業(yè)發(fā)展。只有規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，及時修改和完善法律、法規(guī)及政策，才能促進(jìn)林業(yè)的健康發(fā)展，減少林地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險因素。

2.1.1 完善法律法規(guī)。為了和當(dāng)前林地流轉(zhuǎn)市場的實際發(fā)展需求相適應(yīng)，必須制定針對性的流轉(zhuǎn)方法。對于市場交易活躍地區(qū)，只要商品林與特用林、防護(hù)林等公益林地具有明確的產(chǎn)權(quán)，那么以林地現(xiàn)狀、用途以及經(jīng)營目的不改變?yōu)榍疤釛l件，就可以允許對林地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時，應(yīng)該完善林地流轉(zhuǎn)與承包法律制度，核實承包人的各種信息，如技術(shù)經(jīng)驗、經(jīng)濟(jì)實力等，避免因虛假經(jīng)營而對林地資源進(jìn)行浪費(fèi)或者利用林地炒賣方式獲得利益。另外，按照國家有關(guān)文件精神，凡在林權(quán)流轉(zhuǎn)中采取分年、分期支付林地流轉(zhuǎn)和交易價款的，一律不得辦理林地使用權(quán)變更登記手續(xù)，不得將該林地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款。為防止各種資金以投資林業(yè)為名炒賣林地或者操縱價格進(jìn)行投機(jī)活動，要嚴(yán)格控制林地流轉(zhuǎn)的間隔時間。再次流出同一塊林地的時間間隔原則上不得少于1年。

2.1.2 規(guī)范調(diào)查評估。林業(yè)主管部門要加強(qiáng)對森林資源調(diào)查和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督，對受到流轉(zhuǎn)方指使而違反政策規(guī)定和職業(yè)操守，隨意低值高評或高值低評森林資源資產(chǎn)的評估機(jī)構(gòu)，其評估報告無效，林權(quán)交易機(jī)構(gòu)不得受理和掛牌交易。

2.1.3 加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。林業(yè)主管部門應(yīng)該切實加強(qiáng)對林地、林木流轉(zhuǎn)交易的后續(xù)監(jiān)管［2］。對已經(jīng)辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)的山林，合理建立臺賬，掌握實情，跟蹤管理。嚴(yán)肅查處受讓方擅自改變林地性質(zhì)、濫砍濫伐林木，或者對2年內(nèi)不進(jìn)行造林管護(hù)造成林地荒蕪的行為，一經(jīng)查實，限期整改，逾期不改的一律依法解除流轉(zhuǎn)合同，林權(quán)出讓方可收回林地，一切損失由林權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人自行承擔(dān)?？h級林業(yè)主管部門要建立健全造林保證金制度，在辦理林木采伐審批時，與經(jīng)營者簽訂伐后造林更新責(zé)任書，確保經(jīng)營者能按時、按標(biāo)準(zhǔn)完成采伐跡地更新，使林地流轉(zhuǎn)真正達(dá)到保護(hù)和培育森林資源的目的。

2.1.4 約束政府職能。為了避免委托—代理關(guān)系出現(xiàn)變質(zhì)情況，應(yīng)該做好基層機(jī)構(gòu)職能約束工作。應(yīng)該在村民小組探討通過后，明確村級林改方案，清楚界定林地產(chǎn)權(quán)，避免林地流轉(zhuǎn)過程中因產(chǎn)權(quán)模糊而導(dǎo)致糾紛或者鄉(xiāng)鄰矛盾的出現(xiàn)。同時，在實際流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵守相應(yīng)程序，保證在得到2/3村民同意的情況下實施流轉(zhuǎn)項目，尊重村民的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)以及知情權(quán)。另外，林地性質(zhì)與用途應(yīng)該由村級管理機(jī)構(gòu)審核，其余內(nèi)容則可以由林權(quán)交易中介開展，從根本上杜絕不當(dāng)干預(yù)的出現(xiàn)，為農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益提供有力保障。

2.2 加強(qiáng)林地經(jīng)營管理

2.2.1 詳細(xì)調(diào)查論證，科學(xué)防范風(fēng)險。進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查論證是搞好林地流轉(zhuǎn)的一個重要程序和環(huán)節(jié)，是防范投資風(fēng)險、提高經(jīng)營效益的前提。首先要對林地的地理位置、土壤環(huán)境、自然資源狀況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果選擇適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境要求的品種和項目；其次，要準(zhǔn)確把握市場方向，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)能力和管理水平，流轉(zhuǎn)合適的林地規(guī)模，把握正確的市場方向，充分利用各種自然資源，促進(jìn)林業(yè)更好發(fā)展，獲得最大經(jīng)濟(jì)效益。

2.2.2 創(chuàng)新經(jīng)營方式，分散經(jīng)營風(fēng)險。一是發(fā)揮林地的綜合效益，采取符合林業(yè)經(jīng)營模式，長短結(jié)合，建立風(fēng)險互補(bǔ)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。二是將現(xiàn)代林業(yè)的生產(chǎn)要素與經(jīng)營模式相結(jié)合，并通過對規(guī)模經(jīng)營與利益聯(lián)結(jié)的利用，促進(jìn)林業(yè)企業(yè)、家庭林場以及林業(yè)專業(yè)合作社之間形成林業(yè)經(jīng)營聯(lián)合體，實現(xiàn)品牌、技術(shù)、農(nóng)資、信息、金融以及供銷等方面的共享，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，抱團(tuán)取暖，共同發(fā)展，加強(qiáng)抵御風(fēng)險的能力。

2.2.3 購買保險防范，實行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。省級林業(yè)部門應(yīng)該加強(qiáng)和金融部門的聯(lián)系，共同制定促進(jìn)林業(yè)投融資改革方法，鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與林業(yè)特點(diǎn)相符的信貸產(chǎn)品，制定并完善林權(quán)抵押貸款制度。同時，需要明確指出，森林資源屬于發(fā)展生產(chǎn)資本，可以在專業(yè)資產(chǎn)評估后被用來抵押貸款得到相應(yīng)的發(fā)展資金，從而促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)更好發(fā)展。另外，應(yīng)該積極開展政策性的森林財產(chǎn)保險，最大程度上擴(kuò)大保險的覆蓋面，將各種自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失降到最低，如風(fēng)雪、森林火災(zāi)等［3］。

3 結(jié)論

有效控制林地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險已經(jīng)成為一項重要工作。因此，必須正確認(rèn)識林地流轉(zhuǎn)面臨的政治風(fēng)險與經(jīng)營風(fēng)險，并通過完善法律法規(guī)、做好政府職能約束工作等措施，保證林地流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和規(guī)范性，從而促進(jìn)我國林地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。