檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟主體資格及相關(guān)問(wèn)題探究

馬小花，何宇航

(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000)

一、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的歷程

2014年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)司法體制改革正式啟動(dòng)。隨著司法改革的深入，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟活動(dòng)中的職能和地位也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

1982年試行的《民事訴訟法》第十二條中首次基于檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，對(duì)其在民事訴訟中行使民事檢察監(jiān)督權(quán)做了原則性規(guī)定；1991年《民事訴訟法》第十四條重申了檢察院的法律監(jiān)督職能，在條文表述上更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，但此時(shí)尚無(wú)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的任何規(guī)定；2012年修訂《民事訴訟法》時(shí)，和前兩部保持高度一致，但同時(shí)基于司法改革的需要，增加了第五十五條有關(guān)“公益訴訟”的條款，其中條文中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的表述，被學(xué)界視為檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的法律來(lái)源，但不夠明確具體，使得檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟仍停留在法律規(guī)定之中。

從2012年我國(guó)民事訴訟立法增設(shè)了環(huán)境公益訴訟條款，到2015年1月1日“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》的正式實(shí)施，此后一年多的時(shí)間里，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并非像人們所期望的那樣出現(xiàn)飛躍式增長(zhǎng)，實(shí)踐中甚至出現(xiàn)一些環(huán)保法庭為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“零”的突破，而積極與地方政府、環(huán)保行政部門、檢察院聯(lián)合推動(dòng)來(lái)啟動(dòng)民事環(huán)境公益訴訟。如云南省首例環(huán)境民事公益訴訟案，由昆明市環(huán)保局作為原告起訴轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬場(chǎng)污染環(huán)境的民事公益訴訟案件，被媒體戲稱為“掄起大棒打蚊子”[1]。

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中因其地位的定位不準(zhǔn)、職能的不明確而難有大的作為。在同一時(shí)期，我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)的日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，為加強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域公共利益的保護(hù)，2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了關(guān)于在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展檢察公益訴訟試點(diǎn)工作的決定(1)2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。試點(diǎn)期限為兩年。。從2015年截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件。其中，訴前程序7 903件、提起訴訟案件1 150件，起訴案件中，人民法院判決結(jié)案437件。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件6 527件[2]。其中陜西省截至2017年3月底，收到公益訴訟案件線索724件，生態(tài)環(huán)境類284件，占比39.23%，資源保護(hù)類案件323件，占比44.61%；提起公益訴訟的案件49件，生態(tài)環(huán)境類17件，占比34.69%，資源保護(hù)類27件，占比55.10%[3]。從最高人民檢察院的通報(bào)數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，在試點(diǎn)期間，檢察公益訴訟案件中通過(guò)訴前程序處理的案件比例較高，最終提起公益訴訟的案件比例不高，提起民事公益訴訟的案件中，環(huán)境民事公益訴訟占比較高。

兩年的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作，推動(dòng)立法機(jī)關(guān)加快了檢察院提起民事公益訴訟的相關(guān)立法工作。2017年10月《民事訴訟法》再次修訂時(shí)，在第五十五條公益訴訟條款中增加了第二款，明確規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及涉及消費(fèi)者權(quán)益的食品藥品安全領(lǐng)域等損害社會(huì)公共利益的案件，可以依法提起公益性訴訟或者支持起訴。

從提出公益訴訟到確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位，從檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟試點(diǎn)到正式進(jìn)入公益訴訟司法實(shí)踐活動(dòng)，我國(guó)圍繞著有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟制度的立法框架開(kāi)始逐步形成，涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》，上述基本立法關(guān)于公益訴訟、檢查公益訴訟的規(guī)定操作性不強(qiáng)，難以指導(dǎo)公益訴訟實(shí)踐活動(dòng)。此后最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺(tái)一系列司法解釋和相關(guān)文件(2)2015年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干規(guī)定的解釋》，2016年2月15日《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》；2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，2015年12月24日《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》；2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。。

尤其在2018年3月兩高聯(lián)合出臺(tái)了司法解釋后，對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)中的訴訟管轄問(wèn)題、訴訟請(qǐng)求范圍、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、被告能否反訴、是否適用調(diào)解、檢察機(jī)關(guān)有無(wú)撤訴權(quán)等問(wèn)題均進(jìn)行了解答，對(duì)實(shí)踐中開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性。但同時(shí)理論界針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的當(dāng)事人資格及訴訟地位、訴訟權(quán)利與義務(wù)、公益訴訟程序的特別化等問(wèn)題存在一定的爭(zhēng)議，以及就檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的必要性與否也持不同意見(jiàn)。本文從一起典型案例入手，認(rèn)為需要厘清檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中訴訟的主體地位以及性質(zhì)，需要進(jìn)一步規(guī)范其訴訟權(quán)利與義務(wù)，并在條件具備時(shí)建立獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序。

二、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟主體資格

2015年8月，徐州市人民檢察院在履行職責(zé)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)徐州市鴻順公司非法排放生產(chǎn)廢水造成環(huán)境污染后，先是督促當(dāng)?shù)厝噎h(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)保公益訴訟，因這些組織均稱不具備提起公益訴訟的能力，徐州市人民檢察院就本院能否作為公益訴訟人提起民事訴訟上報(bào)至最高人民檢察院，最高人民檢察院批復(fù)同意徐州市人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟。隨后，徐州市人民檢察院依據(jù)民事訴訟法、全國(guó)人大常委會(huì)的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作的決定等法律法規(guī)，向徐州市中級(jí)人民法院提起環(huán)境污染公益訴訟。徐州市中院審查認(rèn)為符合受理?xiàng)l件，于2015年12月28日立案受理該案。此案經(jīng)徐州市中級(jí)人民法院一審判決鴻順公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及服務(wù)功能損失共計(jì)105.82萬(wàn)元。宣判后，被告不服提起上訴。江蘇省高級(jí)人民法院二審判決駁回上訴，維持原判[4]。本案是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，人民檢察院作為原告依法提起的首批環(huán)境民事公益訴訟案件之一，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義和理論研究?jī)r(jià)值。結(jié)合本案，從民事訴訟基礎(chǔ)理論中的當(dāng)事人理論的發(fā)展過(guò)程可以分析檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體資格問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步明確其主體身份下的訴訟權(quán)利與義務(wù)會(huì)有所裨益。

1.直接利害關(guān)系當(dāng)事人理論

傳統(tǒng)當(dāng)事人理論是從原告是否具備與他人之間的民事權(quán)利爭(zhēng)議的利害關(guān)系或者是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，以自己的名義提起訴訟并受人民法院裁判約束的人[5]。按照這一理論觀點(diǎn)，有無(wú)直接利害關(guān)系是認(rèn)定具備原被告資格的關(guān)鍵，在這一理論下就排除了其他與案件無(wú)直接利害關(guān)系的人提起訴訟的可能性。從本案來(lái)看，企業(yè)的排污造成了河水污染，這一污染行為勢(shì)必會(huì)對(duì)周圍居民造成人身或財(cái)產(chǎn)的侵權(quán)損害，這些合法利益與具體受害人之間客觀上要存在利害關(guān)系。受害人如果據(jù)此起訴追究企業(yè)環(huán)境侵權(quán)造成的損害責(zé)任，則案件屬于一般民事侵權(quán)案件。但現(xiàn)實(shí)中，一方面認(rèn)定環(huán)境侵權(quán)造成具體受害人的人數(shù)存在一定困難，另一方面即使受害人人數(shù)能夠明確，依據(jù)現(xiàn)有的訴訟代表人制度進(jìn)行訴訟，難點(diǎn)在于證明損害后果與侵權(quán)行為之間的因果關(guān)系。普通原告在證明這一事實(shí)方面顯然能力不足。這一難點(diǎn)也恰恰是造成很多環(huán)境侵權(quán)案件難以進(jìn)入民事訴訟的根本原因。

從本案來(lái)看，作為普通環(huán)境民事侵權(quán)案件可以追究違法企業(yè)的責(zé)任。在環(huán)境污染案件中，有些造成實(shí)際的損害，有些污染行為短時(shí)間難以判斷其造成的危害的程度，并且有些污染行為雖然制止了，但造成的損害需要長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行修復(fù)。環(huán)境法學(xué)界的研究成果之一就是肯定了環(huán)境污染損害的環(huán)境權(quán)是一種公共權(quán)利，涉及國(guó)家、社會(huì)的公共利益。如果依據(jù)民事訴訟傳統(tǒng)理論，徐州市人民檢察院并非本案的當(dāng)事人。但從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能出發(fā)，它有權(quán)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起訴訟。

2.權(quán)利保護(hù)當(dāng)事人理論

理論界關(guān)于當(dāng)事人資格的討論進(jìn)入第二個(gè)階段后，從進(jìn)行訴訟為維護(hù)某種合法權(quán)利來(lái)界定當(dāng)事人資格。即在民事權(quán)利義務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議之后，以自己的名義進(jìn)行訴訟，訴訟目的是為了保護(hù)某個(gè)民事權(quán)益。提起訴訟的不限于權(quán)利人本人，也包括基于法律規(guī)定為了保護(hù)權(quán)利人權(quán)益而負(fù)有保護(hù)職責(zé)的人，如失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管人。它與“利害關(guān)系當(dāng)事人說(shuō)”最根本的區(qū)別是，這種當(dāng)事人不僅包括為保護(hù)自己權(quán)利而進(jìn)行訴訟的人，還包括那些為保護(hù)他人的民事權(quán)益而進(jìn)行訴訟的人。“權(quán)利保護(hù)當(dāng)事人說(shuō)”拓寬了我國(guó)民事訴訟當(dāng)事人的范圍，有助于民事糾紛的解決。但是這種修正是有局限性的，對(duì)于為他人利益而戰(zhàn)的當(dāng)事人，其實(shí)質(zhì)也有可能是一種訴訟承擔(dān)[6]。如訴訟中當(dāng)事人死亡后，繼承人愿意參加到訴訟中，此時(shí)的繼承人不是當(dāng)事人而只是訴訟承擔(dān)人。

在本案中，檢察院為了維護(hù)環(huán)境權(quán)而提起訴訟，確實(shí)是屬于為了國(guó)家和社會(huì)公共利益而進(jìn)行訴訟的權(quán)利保護(hù)當(dāng)事人。如果依據(jù)這一理論，有一個(gè)缺陷是不能克服的，檢察院對(duì)于環(huán)境權(quán)、涉及消費(fèi)者這一群體利益的保護(hù)，無(wú)明確的民事訴訟法的來(lái)源，我國(guó)刑事訴訟法只是確立了檢察院在刑事訴訟中擔(dān)任國(guó)家公訴人的資格。

3.適格當(dāng)事人理論

目前民事訴訟理論界開(kāi)始采用程序當(dāng)事人來(lái)矯正前兩種觀點(diǎn)之不足，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)訴訟中，當(dāng)事人的資格需要在訴訟進(jìn)行中逐漸查明，因而所謂的當(dāng)事人是存在于程序中即以自己名義起訴、應(yīng)訴的人[7]。如何判斷檢察機(jī)關(guān)是不是民事訴訟當(dāng)事人或是否具有民事訴訟當(dāng)事人資格？當(dāng)事人適格說(shuō)或者程序當(dāng)事人理論為我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)同，即主張從有利于解決糾紛的實(shí)體法關(guān)于主體的角度把握、確定當(dāng)事人。也有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的當(dāng)事人資格，更接近學(xué)理上的“訴訟管理學(xué)說(shuō)”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟中的訴權(quán)主體是否為請(qǐng)求權(quán)主體，并非為最為關(guān)鍵的問(wèn)題，而是出于公共秩序和執(zhí)法效率的考量，在特定條件下賦予特定主體訴權(quán)[8]。

結(jié)合此案來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起訴訟，其主體身份恰是一種在“特定條件下的被賦予特定訴權(quán)”主體。本案被告鴻順造紙有限公司違法排污，造成蘇北堤河段嚴(yán)重污染，其行為產(chǎn)生的社會(huì)危害是對(duì)環(huán)境權(quán)這一公共利益的損害。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)訴前程序，在其他適格主體沒(méi)有提起民事訴訟，生態(tài)環(huán)境仍處于受侵害狀態(tài)下，其以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟。此時(shí)檢察院處于民事訴訟原告人的地位，屬于適格當(dāng)事人，但不同于普通民事訴訟的原告人。

三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)

檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，處在原告的地位，則應(yīng)依法享有訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)。依據(jù)最高院、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋一》第四條的規(guī)定，享有“相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”。對(duì)于這一解釋條款，顯然存在需要今后的立法進(jìn)一步明確的問(wèn)題。

現(xiàn)行民事訴訟法的立法章節(jié)中，第五十五條關(guān)于公益訴訟的條款，屬于其第五章“訴訟參加人”中第二節(jié)“當(dāng)事人”的條文之一。訴訟參加人包括當(dāng)事人、與當(dāng)事人訴訟地位相同或相類似的人；具體包括當(dāng)事人、共同訴訟人、第三人、法定代表人和訴訟代理人(包括法定訴訟代理人和委托訴訟代理人)。除訴訟代理人之外的其他人員，雖然在訴訟中的權(quán)利義務(wù)不盡相同，但都是為維護(hù)自己或自己所代表的單位的權(quán)益參加訴訟，同訴訟結(jié)果有著直接利害關(guān)系，其實(shí)施的訴訟行為會(huì)對(duì)訴訟程序的發(fā)生、變更和消滅產(chǎn)生直接影響，被稱為民事訴訟法律關(guān)系的主體，即訴訟主體[9]。訴訟主體在訴訟中依法享有充分訴訟權(quán)利和履行訴訟義務(wù)，其訴訟權(quán)利義務(wù)指向其主張的案件事實(shí)和訴訟請(qǐng)求。

1.“公益訴訟起訴人”是當(dāng)事人還是其他訴訟參加人？

檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)，依據(jù)最高院和最高檢2018年的司法解釋，稱為“公益訴訟起訴人”，是當(dāng)事人還是屬于與當(dāng)事人訴訟地位相同或相類似的其他訴訟參加人？從解釋中檢察院在公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不難看出，這一身份既有別于訴訟當(dāng)事人，也不同于其他訴訟參加人。這種既非當(dāng)事人又非一般訴訟參與人的定位，恐怕與當(dāng)前我國(guó)環(huán)境案件激增，急需檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)不無(wú)關(guān)系。此種地位可能應(yīng)一時(shí)之需，但難以保障司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟主體時(shí)的訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與訴訟義務(wù)的履行。

2.“相應(yīng)”的訴訟權(quán)利義務(wù)是否需要加以具體明確？

關(guān)于訴訟和解的法律性質(zhì)在理論中有三種說(shuō)法：一種認(rèn)為是當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成的民法上的和解，稱為“私法行為說(shuō)”；第二種認(rèn)為和解是完全不同于民法上和解的訴訟行為，稱為“訴訟行為說(shuō)”；第三種是認(rèn)為兼具民法上的和解和訴訟行為兩種性質(zhì)和要素，稱為“兩種性質(zhì)說(shuō)”。目前學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)民事訴訟立法和司法實(shí)踐均采用“私法行為說(shuō)”，一方面尚未明確賦予和解協(xié)議與生效裁判同等的效力，另一方面和解協(xié)議的達(dá)成并不能產(chǎn)生訴訟終止的后果，需要由原告向法院申請(qǐng)撤訴[10]。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟和解問(wèn)題，以《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)的規(guī)定(3)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的第13、14條中規(guī)定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會(huì)公共利益?！眮?lái)看，檢察院可以與被告和解，法院也可以適用調(diào)解原則。檢察機(jī)關(guān)起訴后，可以在法院的參與下或者主持下進(jìn)行和解或自行和解。如果檢察院與被告達(dá)成的和解協(xié)議后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)撤訴來(lái)終止訴訟。撤訴后檢察機(jī)關(guān)是否也可以再次起訴？我國(guó)民事訴訟法對(duì)于撤訴權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)了當(dāng)事人處分原則與法院審查原則的結(jié)合。法院經(jīng)審查后，認(rèn)為原告撤訴不損害他人、國(guó)家或者集體合法權(quán)益的，予以準(zhǔn)許。普通民事訴訟中的原告撤訴后可以再次起訴(4)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問(wèn)題的解釋規(guī)定，原告撤訴或者法院按撤訴處理后，原告以同一訴訟請(qǐng)求再次起訴的，法院應(yīng)予受理。。

在民事公益訴訟的撤訴權(quán)問(wèn)題上，按照現(xiàn)有規(guī)定，人民檢察院能否撤訴，是以其提出的訴訟請(qǐng)求是否全部實(shí)現(xiàn)來(lái)判斷的(5)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第八條規(guī)定：人民檢察院與被告達(dá)成和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。第九條規(guī)定：人民檢察院在法庭辯論終結(jié)前申請(qǐng)撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，申請(qǐng)撤訴的，應(yīng)予準(zhǔn)許。。如此看來(lái)，對(duì)于檢察院的撤訴行為依然實(shí)行審查制，即受案法院對(duì)人民檢察院“訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”進(jìn)行審查。法院審查是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？如果屬于實(shí)質(zhì)審查，對(duì)檢察院申請(qǐng)撤訴有無(wú)時(shí)間限制、法院準(zhǔn)許撤訴是否和普通民事訴訟一樣，顯然這樣一個(gè)條款解決不了上述諸多問(wèn)題。如果檢察院和被告達(dá)成一項(xiàng)以后續(xù)環(huán)境修復(fù)為內(nèi)容的和解協(xié)議，這一義務(wù)需要被告在停止環(huán)境侵權(quán)行為后，用相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)履行此項(xiàng)義務(wù)。有這項(xiàng)內(nèi)容的協(xié)議是否能夠視作訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)？如果不能，則意味著檢察院不能申請(qǐng)撤訴，自然和被告達(dá)成的和解就沒(méi)有任何意義。撤訴后如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵害人不履行協(xié)議義務(wù)的，檢察機(jī)關(guān)如何督促其履行？是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議還是再行起訴？現(xiàn)有法律對(duì)于法院主持下達(dá)成的和解協(xié)議，依法可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而普通民事訴訟中，原被告可以自行和解。但是從檢察公益訴訟的目的和主體的特殊性出發(fā)，應(yīng)當(dāng)不能允許檢察院和被告自行和解。

四、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴與提起訴訟

支持起訴是我國(guó)民事訴訟法的基本原則之一(6)《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。，支持起訴必須具備三個(gè)條件：一是加害人的行為構(gòu)成了侵權(quán)，確實(shí)損害了國(guó)家、集體或者個(gè)人的民事權(quán)益，需要支持受害者同侵權(quán)行為作斗爭(zhēng)；二是受損害者沒(méi)有起訴，如果是一般民事權(quán)利爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以自行處分；三是支持起訴的時(shí)機(jī)必須是受損害的單位或個(gè)人造成了損害，而又不能、不敢或者不便訴諸法院。結(jié)合民事訴訟法和我國(guó)審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)支持起訴的主體只能是對(duì)于受害者有保護(hù)責(zé)任的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位，在支持起訴的案件中，被支持者是當(dāng)事人，支持起訴的單位、團(tuán)體等不是當(dāng)事人，不能以自己的名義起訴。我國(guó)司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的民事案件時(shí)有發(fā)生，如2014年江蘇泰興“12.19”環(huán)境污染案發(fā)生后，泰州市人民檢察院實(shí)施其法律監(jiān)督職能，與市環(huán)保部門、法院協(xié)商，由泰興市環(huán)保局牽頭成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)，由環(huán)保聯(lián)合會(huì)以原告名義提起公益訴訟，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)支持起訴，最終法院裁決認(rèn)可訴求請(qǐng)求，取得較好的法律效果和社會(huì)效果[11]。又如2014年江蘇省句容市人民檢察院依法支持鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)協(xié)會(huì)、句容市環(huán)保局為原告，將句容市葛村鎮(zhèn)榮盛防水材料廠、上海鐵路局南京東機(jī)務(wù)段訴至鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院，訴其承擔(dān)因環(huán)境污染造成的污染物處置費(fèi)用80萬(wàn)元，污染場(chǎng)地處置平整費(fèi)用75 600元，被污染土地修復(fù)費(fèi)用350萬(wàn)元。該案由鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院立案審理，榮盛防水材料廠現(xiàn)已被責(zé)令關(guān)停[12]。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，能夠依據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定在普通民事訴訟中支持當(dāng)事人向法院提起訴訟，也可以依據(jù)相關(guān)司法解釋在環(huán)境公益訴訟制度中支持起訴(7)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！?。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見(jiàn)書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。適格主體提起民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人出庭支持訴訟。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督職能，對(duì)于損害國(guó)家、集體的侵權(quán)行為，督促受損害者起訴，并支持起訴是其職責(zé)使然。那么，在支持起訴之外，如何協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)以自己名義提起環(huán)境民事訴訟？依據(jù)《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施辦法》，檢察機(jī)關(guān)在起訴前有一個(gè)必經(jīng)程序，即訴前程序，負(fù)有法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，在通過(guò)訴前程序督促負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者“有關(guān)組織”向法院提起環(huán)境公益訴訟，上述有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織怠于起訴的，可以由檢察院以“公益訴訟起訴人”的身份起訴。這意味著，檢察機(jī)關(guān)的起訴行為應(yīng)為直接利害關(guān)系當(dāng)事人不起訴的“后衛(wèi)”，檢察機(jī)關(guān)以支持起訴、督促相關(guān)機(jī)關(guān)依法起訴為主，檢察機(jī)關(guān)自行提起公益訴訟為輔。

五、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律原則

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟是否需要一個(gè)特殊和專門化的程序抑或目前已有的程序是否屬于特殊程序，學(xué)界觀點(diǎn)不一。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型，只是一種于原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段，是為了解決對(duì)“環(huán)境的損害而確定的特殊制度”[13]。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有的立法模式，將環(huán)境公益訴訟列入和小額訴訟一樣的特別訴訟程序[14]。從現(xiàn)行立法和司法解釋來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟還是普通民事訴訟程序，還未將其特殊化稱為一種特別程序。因而，在現(xiàn)行法律體系下，完善環(huán)境民事公益訴訟制度，需要堅(jiān)持兩個(gè)基本原則：

1.公益性原則

從公益訴訟與私益訴訟在定義、性質(zhì)、內(nèi)容等方面的區(qū)別來(lái)看，二者是相對(duì)的。所謂私益訴訟從其各方面來(lái)看以保護(hù)個(gè)體利益為主要訴訟目的；公益訴訟，則是保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益為主要訴訟目的，為阻止損害公益的行為同時(shí)追究加害人的法律責(zé)任向法院起訴[15]。我國(guó)一直陷于“邊發(fā)展，邊污染，邊治理”的困境，形成了“企業(yè)污染，群眾受害，國(guó)家治理”的怪圈。近年環(huán)境問(wèn)題作為國(guó)家重大的民生問(wèn)題，讓檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，其核心強(qiáng)調(diào)“公益”，其訴訟主要目的是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟不同，突破了“無(wú)利益無(wú)訴訟”原則[16]。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，能夠充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，督促對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的政府部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織更好地履行職責(zé)。

2.謙抑性原則

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)“有所為有所不為”，即堅(jiān)持謙抑性原則。公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)有所制約，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)行使法律監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)體現(xiàn)謙抑性[17]。《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施辦法》以及兩高《公益訴訟解釋》設(shè)置訴前程序，也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的必要限制。首先檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。按照《試點(diǎn)方案》，相應(yīng)的程序需要經(jīng)過(guò)層報(bào)程序、訴前程序，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)才可以提起民事公益訴訟[18]。

我國(guó)在司法實(shí)踐中增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，既涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，又要兼顧法律監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，其訴訟目的帶有很強(qiáng)的規(guī)制和管理目的。結(jié)合現(xiàn)有的訴訟實(shí)踐，需要不斷完善環(huán)境民事公益訴訟制度的理論構(gòu)建，進(jìn)一步豐富民事訴訟理論體系，逐步推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟立法日趨完善和成熟。遵循環(huán)境問(wèn)題特質(zhì)和特別訴訟程序個(gè)別化原理，建立起與環(huán)境公益訴訟自身特質(zhì)相適應(yīng)的專門化程序是必然要求，環(huán)境公益最大化是環(huán)境公益訴訟立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決環(huán)境問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)[19]。