論房產(chǎn)稅改革過程中稅法原則的貫徹實(shí)施

□鞏彥凱

(安徽大學(xué),安徽 合肥 230601)

1 房產(chǎn)稅改革的現(xiàn)狀

近十年來,節(jié)節(jié)攀升的房價(jià)不斷刺激著老百姓緊繃的神經(jīng),房價(jià)成為人們茶余飯后閑聊和關(guān)注的焦點(diǎn)話題。在當(dāng)今中國,買房似乎已經(jīng)成為財(cái)產(chǎn)保值甚至投資賺錢的手段,“異地炒房”“組團(tuán)炒房”等現(xiàn)象屢見不鮮。許多公民在高昂的房價(jià)面前淪為“房奴”,甚至因?yàn)榉績r(jià)過高無法在大城市立足,如何降低房價(jià)成了我國政府迫切需要解決的民生問題。面對(duì)快速上漲的房價(jià),2010年4月國務(wù)院發(fā)布相關(guān)通知,希望對(duì)部分城市通過限購的手段來降低高房價(jià)和遏制快速上漲的房價(jià),這標(biāo)志著我國正式開始實(shí)施房屋限購政策。13天后,北京成了首個(gè)實(shí)行房屋限購的城市。僅僅一個(gè)多月后,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委要求在全國逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的意見,隨著2011年國務(wù)院對(duì)《房產(chǎn)稅暫行條例》的修訂以及上海、重慶兩市相繼成為房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市,我國的房產(chǎn)稅改革正式拉開序幕。

然而,近八年過去了,隨著南京、濟(jì)南、長沙等城市接連變相解除限購,通過限購降低房價(jià)的政策似乎已經(jīng)宣告失敗。2018年12月18日,菏澤市住建局發(fā)布通知,取消了菏澤市新購和二手住房限制轉(zhuǎn)讓期限的相關(guān)規(guī)定[1]。這一決定一石激起千層浪,一時(shí)間引起公眾對(duì)控制房價(jià)的廣泛討論,限購政策夭折似乎已經(jīng)是時(shí)間問題。人們只能把降低房價(jià)的任務(wù)寄希望于房產(chǎn)稅的改革上。然而,房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的運(yùn)行也并不樂觀。重慶市對(duì)高檔住宅和普通住宅在免稅條件和稅率方面采取了不同的方案,使得“炒房者”將資金投入普通住宅進(jìn)行“避稅”,這導(dǎo)致中低收入家庭的購房負(fù)擔(dān)顯著增加。該方案加劇了社會(huì)的不平等現(xiàn)象,顯然與房產(chǎn)稅改革的初衷相悖[2]。在上海市,盡管房產(chǎn)稅改革在開始的幾年中對(duì)穩(wěn)定房價(jià)起到了一定的作用,但近年來房價(jià)又有加速上漲的趨勢(shì)[3]。房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)說明現(xiàn)階段房產(chǎn)稅對(duì)房價(jià)的降低作用有限,房產(chǎn)稅改革急需進(jìn)一步深化。2019年3月8日,全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書兩會(huì)上作《2019年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》,該報(bào)告中指出2019年要集中力量落實(shí)好黨中央確定的重大立法事項(xiàng),其中就要求如期完成對(duì)房產(chǎn)稅法的起草與制定。這更表明了黨中央和政府通過房產(chǎn)稅來抑制高房價(jià)的決心。制定作為房產(chǎn)稅改革和征收依據(jù)的房產(chǎn)稅法固然重要,但需要注意的是,在深化房產(chǎn)稅改革的過程中,對(duì)稅法原則的堅(jiān)守與貫徹同樣是有效調(diào)控房價(jià)、縮小貧富差距的必然要求。

2 稅收法定原則:房產(chǎn)稅改革的基石

2.1 理論依據(jù)

實(shí)施房產(chǎn)稅改革的過程中,無論需要采取怎樣的手段,無論為了實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo),都必須遵循稅收法定原則。稅收法定原則是房產(chǎn)稅改革的基石,如果不能在房產(chǎn)稅改革中堅(jiān)守稅收法定、依法收稅,即便房產(chǎn)稅實(shí)施再公平、再有效率,也失去了它的立足之本。我國憲法中并沒有明確對(duì)稅收法定原則進(jìn)行規(guī)定,但是我們可以從憲法精神和相關(guān)的條文中推導(dǎo)出憲法對(duì)稅收法定原則的認(rèn)可。我國憲法對(duì)公民享有合法的私有財(cái)產(chǎn)以及繼承權(quán)予以確認(rèn)和保護(hù),禁止國家、集體、單位、個(gè)人以非法方式侵害公民合法權(quán)益[4]。由此可見,國家應(yīng)當(dāng)通過合法合理的方式向公民收取稅款,采取非法手段強(qiáng)制性征收稅款顯然違反憲法。同時(shí),憲法要求對(duì)公民的人權(quán)給予全面的保障,而保障人權(quán)也正是稅收法定原則的根本目的[5]。此外,我國立法法也規(guī)定稅收相關(guān)的基本制度應(yīng)當(dāng)由法律予以規(guī)定。從以上規(guī)定我們可以看出,作為根本大法的憲法和立法依據(jù)的立法法都對(duì)稅收法定原則進(jìn)行了規(guī)定,無論其規(guī)定抽象還是具體,都表明了遵循稅收法定原則在房產(chǎn)稅改革過程中的重要性。

2.2 實(shí)踐中存在的問題

在遵循稅收法定原則方面,我國房產(chǎn)稅改革的過程中主要在法律的授權(quán)方面存在問題。我國立法法規(guī)定僅有法律才能設(shè)定稅收及其相關(guān)內(nèi)容和制度,而當(dāng)法律沒有對(duì)某一稅種進(jìn)行規(guī)定時(shí),國務(wù)院在經(jīng)過全國人大及常務(wù)會(huì)授權(quán)同意后可以自行制定行政法規(guī)對(duì)該稅收及其內(nèi)容和制度進(jìn)行規(guī)定,但立法法也同時(shí)規(guī)定該項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院無權(quán)轉(zhuǎn)授[6]。而我國的稅收征管法也規(guī)定國務(wù)院設(shè)定與稅收有關(guān)的內(nèi)容只能通過法律授權(quán)后制定行政法規(guī),而不能將該權(quán)利轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)行使。但在我國滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)中,兩市制定本市《暫行辦法》的依據(jù)皆是來自于國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的有關(guān)精神,由此可見,房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的兩個(gè)城市實(shí)際上通過國務(wù)院授權(quán)的方式獲得了稅收立法權(quán),這顯然與上述法律規(guī)定相沖突。在房產(chǎn)稅改革中貫徹稅收法定原則對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、縮小貧富差距具有重要作用,而要落實(shí)該原則則需要對(duì)國務(wù)院設(shè)定房產(chǎn)稅中存在的轉(zhuǎn)授權(quán)問題予以糾正。

2.3 完善與解決

為了解決上述問題,政府可以參照立法法中給出的方案,即國務(wù)院通過授權(quán)制定的《暫行條例》,在時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)之后,待法律制定的時(shí)機(jī)和條件成熟時(shí),全國人大及常委應(yīng)盡快制定房產(chǎn)稅法,用房產(chǎn)稅法來替代《暫行條例》。各省市應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身情況在不抵觸房產(chǎn)稅法的情況下制定法規(guī)對(duì)其內(nèi)容予以細(xì)化,確保房產(chǎn)稅的合法征收。只有在憲法、立法法等法律的支持和保障之下,才能在房產(chǎn)稅改革的道路上貫徹稅收法定原則,確保房產(chǎn)稅征收的權(quán)威和效力,更好地維護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),讓公民認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)稅征收的科學(xué)性與合法性。

3 稅收公平原則:房產(chǎn)稅改革的核心

3.1 理論依據(jù)

公平是稅收所要達(dá)到的目的之一,而貫徹稅收公平原則自然也是房產(chǎn)稅改革的重要要求。稅收公平原則源自我國憲法對(duì)公民平等權(quán)的規(guī)定,堅(jiān)守稅收公平原則能夠保障房產(chǎn)稅改革的目的的最終實(shí)現(xiàn)。稅收公平分為形式公平和實(shí)質(zhì)公平,形式公平注重一視同仁,只要是稅法規(guī)定的納稅主體,不管主體之間是否存在差異都要對(duì)其征稅;實(shí)質(zhì)公平注重合理差別,針對(duì)納稅主體的不同情況予以合理限度內(nèi)的區(qū)別對(duì)待。在稅收中,形式公平關(guān)注的是納稅標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)公平,只要符合納稅標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)納稅,而實(shí)質(zhì)公平關(guān)注的則是社會(huì)的公平穩(wěn)定,要求不同主體不同對(duì)待,對(duì)一些特殊人群可以減免稅款。如果只追求形式公平而不顧及實(shí)質(zhì)公平就會(huì)擴(kuò)大社會(huì)貧富差距,增加社會(huì)矛盾;如果只追求實(shí)質(zhì)公平而忽視形式公平就會(huì)致使稅收由合理差別變?yōu)椴缓侠聿顒e,導(dǎo)致部分公民忽視履行義務(wù),影響房產(chǎn)稅征收的效率[7]。因此,我國在實(shí)行房產(chǎn)稅改革時(shí)要注重對(duì)形式公平和實(shí)質(zhì)公平進(jìn)行平衡,在保證效率的前提下盡可能實(shí)現(xiàn)合理差別。

3.2 實(shí)踐中存在的問題

3.2.1 納稅主體的設(shè)置上缺乏公平

上海市的房產(chǎn)稅納稅主體是新購第二套及以上住房的上海市民家庭,而新購第一套住房的非上海市民家庭也需要繳納房產(chǎn)稅;重慶市的房產(chǎn)稅納稅主體是新購第二套及以上住房的“三無”(即無戶籍、無企業(yè)、無工作)個(gè)人[8-9]。兩市對(duì)非本市居民的區(qū)別對(duì)待,雖然目的上是為了控制城市的人口數(shù)量,但該規(guī)定也會(huì)加重非本市居民的經(jīng)濟(jì)壓力,非本市居民在承擔(dān)高昂房價(jià)的同時(shí)還需繳納一筆不少的稅款,該規(guī)定已經(jīng)超越了合理差別的范疇,破壞了形式公平,顯然違背了稅收公平原則,加劇了本市居民和非本市居民的矛盾,影響社會(huì)和諧。

3.2.2 征收對(duì)象的設(shè)置上缺乏公平

上海市和重慶市的房產(chǎn)稅征收對(duì)象都是新購的第二套及以上的住房[8-9],也就是說,在兩市《暫行辦法》實(shí)施之前購買的房子不在房產(chǎn)稅征收的范圍內(nèi)。當(dāng)今社會(huì),房產(chǎn)已經(jīng)成為財(cái)富的重要組成部分,一套房子少則幾十萬,多則上千萬,而《暫行條例》只要求新購房產(chǎn)的主體繳稅,而不要求那些已經(jīng)購入多套房產(chǎn)的既得利益者繳稅,沒有顧及實(shí)質(zhì)公平,并未遵循稅收公平原則。

3.2.3 計(jì)稅依據(jù)的設(shè)置上缺乏公平

上海市和重慶市的房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)都在政策實(shí)行初期規(guī)定以住房交易時(shí)的價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù),當(dāng)條件成熟時(shí),則對(duì)房產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估作為計(jì)稅依據(jù)[8-9]。然而近八年過去了,兩市的計(jì)稅依據(jù)依然是住房交易價(jià)格,而何時(shí)使用房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)依然杳無音信。我國的城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在飛速發(fā)展,房產(chǎn)作為當(dāng)下最熱門的理財(cái)手段和生活必需品,其價(jià)格較高,作為計(jì)稅依據(jù)的基數(shù)較大,如果使用房產(chǎn)成交時(shí)的價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù),在不同時(shí)期購買戶型相同的房屋所需繳納的房產(chǎn)稅可能有天壤之別,這有悖于實(shí)質(zhì)公平。使用房產(chǎn)成交時(shí)的價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)還可能會(huì)發(fā)生因價(jià)格記錄不詳,無法確定房屋的成交價(jià)等情況,這些情況顯然擾亂稅收秩序,影響稅收公平原則的貫徹。

3.3 完善與解決

3.3.1 在設(shè)置納稅主體方面避免歧視

在設(shè)置房產(chǎn)稅納稅主體范圍時(shí),對(duì)本市居民和非本市居民應(yīng)當(dāng)一視同仁,盡可能減少遷入居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),增加遷入居民的積極性。對(duì)于那些低收入群體或生活困難的居民,也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地設(shè)立一些少繳或免繳的規(guī)定,盡可能地保證他們的生活水平。

3.3.2 對(duì)征稅對(duì)象的范圍進(jìn)行擴(kuò)大

房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象應(yīng)當(dāng)從新購住房變?yōu)橐延凶》?以房產(chǎn)數(shù)量作為判斷財(cái)產(chǎn)多少的依據(jù),實(shí)行量能課稅,房產(chǎn)多得多繳稅,房產(chǎn)少的少繳或不繳稅。同時(shí)可以將超額累進(jìn)稅率應(yīng)用到房產(chǎn)稅中來,對(duì)于自住、自用的房產(chǎn),稅務(wù)部門可以對(duì)其所需繳納的房產(chǎn)稅進(jìn)行減免,而對(duì)于第二套及以上房產(chǎn)可以逐套、逐級(jí)提高稅率。

3.3.3 房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)從交易價(jià)格變?yōu)樵u(píng)估價(jià)格

房產(chǎn)稅采用房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)有助于確保公平原則在房產(chǎn)稅改革中的體現(xiàn),政府應(yīng)該盡快制定與房產(chǎn)稅法相配套的房屋價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)建立或扶持房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)房產(chǎn)的區(qū)位、大小等優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析,最終得出客觀準(zhǔn)確的房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格,如此一來就可以為房產(chǎn)稅的征收提供客觀準(zhǔn)確的依據(jù)。

4 稅收效率原則:房產(chǎn)稅改革的助推器

4.1 理論依據(jù)

效率是經(jīng)濟(jì)法的核心問題[10],稅法作為經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)分支,如何實(shí)現(xiàn)稅收效率自然成為房產(chǎn)稅改革過程中不可回避的一個(gè)問題。這就要求稅收所帶來的社會(huì)福利必須大于它給納稅人增加的負(fù)擔(dān),且必須把納稅人受到的損失控制在盡可能低的程度,否則就會(huì)在稅款的征收上遇到巨大的阻力。相反,如果在房產(chǎn)稅中貫徹了稅收效率原則,將會(huì)極大地提高我國公民的房產(chǎn)稅納稅積極性,增加我國政府的財(cái)政收入,提高社會(huì)的福利水平,同時(shí)惠及政府、社會(huì)和公民。

4.2 實(shí)踐中存在的問題

4.2.1 滯后的制度與規(guī)則對(duì)房產(chǎn)稅改革造成阻礙

我國一些與房產(chǎn)相關(guān)的制度和規(guī)則由于制定時(shí)間較早,在房產(chǎn)稅改革后已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,對(duì)房產(chǎn)稅的改革造成了一定的阻礙。比如對(duì)公攤建筑面積和房屋70年的產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。一方面,公攤建筑面積的本意是為了對(duì)建筑的公共面積成本進(jìn)行合理的均攤,然而近些年來公攤面積已經(jīng)成為房地產(chǎn)商斂財(cái)?shù)氖侄?極大地侵害了公民的財(cái)產(chǎn)利益。部分高層小區(qū)的公攤建筑面積甚至達(dá)到了百分之二三十,這也就意味著老百姓購買一套住房要平白無故的多花去數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元。在將來房產(chǎn)稅改革全面推行之后,公攤建筑面積也會(huì)與房產(chǎn)稅的征收存在一定的沖突,并且由于不同城市、不同小區(qū)對(duì)于公攤建筑面積的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也有所不同,因此對(duì)公攤建筑面積征收房產(chǎn)稅的難度很大。如果對(duì)公攤建筑面積也征收房產(chǎn)稅,必然會(huì)加劇公民對(duì)房產(chǎn)稅的抵制,不利于房產(chǎn)稅改革的全面推行。另一方面,我國目前民用住宅的房屋產(chǎn)權(quán)為70年,在公民對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)不了解的情況下,可能會(huì)誤以為房屋70年產(chǎn)權(quán)到期后就會(huì)被國家自動(dòng)收回,或者繳納一比不菲的費(fèi)用用以續(xù)期。在公民對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)的種種誤解還沒有得到解決的情況下,再對(duì)房屋加收房產(chǎn)稅可能會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)房產(chǎn)稅的抵制,從而嚴(yán)重影響房產(chǎn)稅征收的效率。

4.2.2 不健全的房產(chǎn)信息管理制度影響房產(chǎn)稅征收效率

我國現(xiàn)階段房產(chǎn)登記制度中存在房產(chǎn)信息虛假登記、更新緩慢、信息分散等現(xiàn)象[11],再加上我國管理房產(chǎn)信息登記部門和管理部門的信息管理系統(tǒng)落后,缺乏信息的交流和整合,這不利于稅務(wù)部門準(zhǔn)確地獲取房產(chǎn)信息,延緩了房產(chǎn)稅征收進(jìn)度,降低了房產(chǎn)稅征收效率。

4.2.3 傳統(tǒng)思想根深蒂固導(dǎo)致房產(chǎn)稅征收困難

我國公民普遍對(duì)房產(chǎn)稅缺乏認(rèn)識(shí)和了解,認(rèn)為房產(chǎn)一經(jīng)購買就轉(zhuǎn)化為自己的固有財(cái)產(chǎn),對(duì)房產(chǎn)稅的征收有抵觸情緒,稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅工作難以展開。由于公民在買房時(shí)已經(jīng)繳納了契稅、房屋維修基金等費(fèi)用,公民容易認(rèn)為自己已經(jīng)繳納了與房產(chǎn)有關(guān)的稅款和費(fèi)用,很難接受在購買房屋之后還要按時(shí)繳納房產(chǎn)稅。這就可能導(dǎo)致在房產(chǎn)稅全面實(shí)施以后稅務(wù)部門很難開展工作,最終致使效率降低,還增加了公民的不滿情緒。

4.3 完善與解決

4.3.1 優(yōu)化或廢除滯后的制度與規(guī)則

在房產(chǎn)稅改革的過程中實(shí)現(xiàn)稅收效率原則,必須對(duì)房屋的相關(guān)制度和規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化或廢除。前文所提到的公攤建筑面積和70年房屋產(chǎn)權(quán)對(duì)房產(chǎn)稅改革具有很大的阻礙作用,要想全面推行房產(chǎn)稅改革,必須對(duì)其進(jìn)行修改。對(duì)于公攤建筑面積,2019年2月18日,住建部發(fā)布了《住宅項(xiàng)目規(guī)范(征求意見稿)》,其中 “住宅建筑應(yīng)以套內(nèi)使用面積進(jìn)行交易”這一規(guī)定引起了巨大的社會(huì)反響,得到了公民的廣泛好評(píng)。如果該規(guī)范能夠最終確定,必然會(huì)對(duì)我國公攤建筑面積費(fèi)用收取的亂象加以整治,也可以提高廣大公民繳納房產(chǎn)稅的意愿。對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán),在我國最新民法典分編(草案)的物權(quán)編中規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆自動(dòng)續(xù)期,并依照法律法規(guī)對(duì)續(xù)期費(fèi)用進(jìn)行減免。而我國物權(quán)法也分別對(duì)私人擁有合法房屋的所有權(quán)以及住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的自動(dòng)續(xù)期進(jìn)行了規(guī)定。這些在編或已經(jīng)頒布的法律法規(guī)都表明國家正在加強(qiáng)對(duì)公民房屋產(chǎn)權(quán)的保障,著力減輕公民的生活負(fù)擔(dān),清除了房產(chǎn)稅改革過程中的阻礙,由此推動(dòng)了房產(chǎn)稅征收效率的提高。

4.3.2 加強(qiáng)部門配合和利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)

管理房產(chǎn)的相關(guān)部門與稅務(wù)部門要相互配合,通過對(duì)各省房產(chǎn)信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段對(duì)房產(chǎn)信息進(jìn)行共享,并且及時(shí)對(duì)房產(chǎn)信息進(jìn)行更新檢查,建立完整的房產(chǎn)信息庫,為房產(chǎn)稅征收建立完整的前置程序。

4.3.3 加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)

政府宣傳部門要對(duì)房產(chǎn)稅征收進(jìn)行輿論引導(dǎo),通過宣揚(yáng)憲法權(quán)利、義務(wù)和精神,樹立納稅模范,鼓勵(lì)公民積極主動(dòng)納稅,對(duì)公民的傳統(tǒng)思想予以扭轉(zhuǎn)。同時(shí)政府還可以對(duì)房產(chǎn)稅的實(shí)施狀況以及公民關(guān)心的熱點(diǎn)問題進(jìn)行公開,通過微博、微信等高效的互聯(lián)網(wǎng)傳播渠道讓公民充分了解房產(chǎn)稅改革的內(nèi)容和實(shí)施情況。

5 結(jié)論

繳納稅款既是憲法規(guī)定公民必須履行的義務(wù),也是憲法賦予公民的權(quán)利。房產(chǎn)稅對(duì)國家來說是財(cái)政收入的重要來源,有助于為各項(xiàng)政策的實(shí)行和展開提供資金;對(duì)公民來說有利于縮小社會(huì)貧富差距,減少社會(huì)矛盾,提升社會(huì)整體福利待遇。隨著制定房產(chǎn)稅法和深化房產(chǎn)稅改革的腳步越來越近,我國政府應(yīng)及時(shí)吸收和糾正之前房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)過程中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),為未來的房產(chǎn)稅改革奠定良好的基礎(chǔ)。這就要求政府在房產(chǎn)稅改革的過程中堅(jiān)決貫徹和遵循稅收法定、稅收公平、稅收效率原則,為房產(chǎn)稅的改革鋪平道路,合法合理地推動(dòng)房產(chǎn)稅的征收。