以自我規(guī)范為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法之劍淬鋒*基于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的分析

胥壯壯 蒙 慧

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

習(xí)近平總書記在第十九屆中紀(jì)委第三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，“要帶頭加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)，健全內(nèi)控機(jī)制，經(jīng)常打掃庭院，清除害群之馬，建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍”。[1]2019年1月，中共中央辦公廳修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），這是加強(qiáng)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督規(guī)范，構(gòu)建權(quán)威高效監(jiān)督體系，深化黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革的重要舉措。

一、《規(guī)則》修訂背景的維度分析

隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨新的考驗(yàn)，如何根據(jù)未來的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，判斷2017年制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則（試行）》）中哪些規(guī)定是“經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)而具有效率”的，哪些是“因?qū)嶋H需要而亟待修訂”的，哪些是“因?yàn)槿狈Χ枰贫ā钡模磳?duì)可能提升現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)效率的方案進(jìn)行規(guī)劃、修訂，已成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）目標(biāo)之維：固本培元，實(shí)現(xiàn)“打鐵必須自身硬”

“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”，[2]（P67）建立清正廉潔的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍是黨進(jìn)行自我監(jiān)督的重要方式。黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍秉公執(zhí)紀(jì)，在推動(dòng)全面從嚴(yán)管黨治黨的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但也存在違規(guī)執(zhí)紀(jì)甚至濫用權(quán)力的情況。根據(jù)中紀(jì)委提供的數(shù)據(jù)，截止到2017年10月，在紀(jì)檢系統(tǒng)中，“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)立案查處22人，組織調(diào)整24人，談話函詢232人；全國紀(jì)檢系統(tǒng)處分1萬余人，組織處理7 600余人，談話函詢1.1萬人”，[3]這既反映了全面從嚴(yán)治黨取得的成就，也反映出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力越大，違規(guī)違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，越要受到嚴(yán)格監(jiān)督。而要防止違規(guī)執(zhí)紀(jì)等情況的出現(xiàn)，就需要規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，健全執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制。2017年頒布的《規(guī)則（試行）》對(duì)于規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作流程、強(qiáng)化對(duì)執(zhí)紀(jì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約、明晰辦案環(huán)節(jié)及監(jiān)督管理程序等發(fā)揮了重要作用。但由于其是試行，加之黨的十九大對(duì)全面從嚴(yán)治黨提出了向縱深發(fā)展的更高要求，因此，為進(jìn)一步提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)效能，修訂《規(guī)則（試行）》已成為必然選擇。

在此，需要說明的是，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的相關(guān)規(guī)定，中紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以制定“規(guī)劃”“規(guī)定”“辦法”等形式的黨內(nèi)法規(guī)，其中《規(guī)劃（試行）》就是由中紀(jì)委制定的，而《規(guī)則》卻由中央辦公廳制定并頒布，之所以拔高制定規(guī)格：首先，如果依然由中紀(jì)委制定，存在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給自己定制度、立規(guī)矩的問題，難以形成有效的權(quán)力約束機(jī)制。其次，在以往紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公情況下，有關(guān)規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作流程、權(quán)力運(yùn)行的制度，是包含監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的。監(jiān)察體制改革后，其中的變化在于：監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中獨(dú)立出來，成為與立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)并列的權(quán)力，監(jiān)委也成為與“一府兩院”并列的國家機(jī)構(gòu)。在這種情況下，如果依然由中紀(jì)委制定《規(guī)則》，存在約束力不足的問題。第三，《規(guī)則》是對(duì)違紀(jì)違法的黨員進(jìn)行查處的程序性黨內(nèi)法規(guī)，高規(guī)格制定彰顯了黨中央強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在從嚴(yán)管黨治黨中作用的決心。

（二）理論之維：同頻共振，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化

黨的十八屆四中全會(huì)明確中國特色社會(huì)主義法治體系由國家法律和黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成，從系統(tǒng)論視角看，作為黨內(nèi)法規(guī)的《規(guī)則（試行）》在修訂時(shí)，不僅要考慮黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部“下位法規(guī)同上位法規(guī)相統(tǒng)一、程序性法規(guī)同實(shí)體性法規(guī)相配套”的原則，還應(yīng)考慮其同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)察法》的要求作出修訂。我國《憲法》第五條第四款明確指出：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律?！盵4]（P6）中國共產(chǎn)黨作為政黨組織，其內(nèi)部行為規(guī)則的制定也應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，其內(nèi)涵不僅包括黨內(nèi)法規(guī)不得侵越國家立法權(quán)限與內(nèi)容，不得與國家法律相沖突，還包括黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)隨著國家法律的發(fā)展而發(fā)展的內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)對(duì)《規(guī)則（試行）》修訂提出了兩個(gè)要求：一是《監(jiān)察法》已經(jīng)作出原則性規(guī)定而不宜進(jìn)一步作具體規(guī)定的，《規(guī)則》應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)相應(yīng)的工作體制、機(jī)制和方式作出具體設(shè)計(jì)，將法律規(guī)定具體化、制度化和程序化；二是根據(jù)《監(jiān)察法》內(nèi)容及時(shí)修訂相關(guān)條款。如《監(jiān)察法》第十六條、十七條規(guī)定了監(jiān)委的管轄原則，包含級(jí)別管轄和地域管轄的一般管轄原則以及提級(jí)管轄和指定管轄原則，同時(shí)明確了管轄爭(zhēng)議的解決方式。而《規(guī)則（試行）》第八條僅規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的指定管轄原則，具有一定的不適應(yīng)性，因而應(yīng)當(dāng)適時(shí)進(jìn)行修訂，以避免二者內(nèi)容不相一致的情況。

其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的修訂作出相應(yīng)修改。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，《規(guī)則》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是程序性黨內(nèi)法規(guī)與實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，即類似于法律體系中《刑事訴訟法》和《刑法》的關(guān)系，彼此之間呈現(xiàn)出一種雙向相互依賴的關(guān)系，即《條例》所規(guī)定的處分必須通過《規(guī)則》的運(yùn)行才能得以實(shí)現(xiàn)；而《條例》對(duì)違紀(jì)構(gòu)成的規(guī)定可以為《規(guī)則》的運(yùn)行指明方向和重點(diǎn)。在這種關(guān)系下，一方變動(dòng)必然引發(fā)另一方的變動(dòng)。2018年，在《黨章》修訂及監(jiān)察體制改革的背景下，《條例》進(jìn)行了第三次修訂，內(nèi)容條款發(fā)生較大變化，包括在原有的“六大紀(jì)律”中分別增加了“干擾巡視巡察工作”等八種典型違紀(jì)情形，突出了推動(dòng)“紀(jì)法銜接”的內(nèi)容，并增加了留置措施的重要地位等，由此要求《規(guī)則（試行）》也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的修訂。

（三）實(shí)踐之維：與時(shí)俱進(jìn)，總結(jié)提煉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)經(jīng)驗(yàn)

實(shí)踐在理論的指導(dǎo)下開展，又在推進(jìn)的過程中不斷豐富理論。黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，產(chǎn)生了一些有效經(jīng)驗(yàn)，亟需將這些經(jīng)驗(yàn)上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，使之制度化，同時(shí)也出現(xiàn)了一些新問題，需要通過修訂《規(guī)則（試行）》為解決問題提供指導(dǎo)。

首先，紀(jì)委監(jiān)委在合署辦公實(shí)踐中探索出有效經(jīng)驗(yàn)，需予以提煉總結(jié)。監(jiān)察體制改革以來，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織創(chuàng)新和制度建設(shè)上不斷探索，形成一系列創(chuàng)新成果，如在堅(jiān)持民主集中制方面，山西省紀(jì)委監(jiān)委推行“四會(huì)”（監(jiān)督檢查專題會(huì)、初步核實(shí)專題會(huì)、審查調(diào)查專題會(huì)、案件審理協(xié)調(diào)會(huì)）模式，在案件辦理的重要環(huán)節(jié)，如初步核實(shí)、審查調(diào)查、案件審理等方面，實(shí)行集體決策、民主決策。再如，在構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)?nèi)控機(jī)制方面，各地探索出內(nèi)外兩條路徑：一是在紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部設(shè)置機(jī)關(guān)黨委和機(jī)關(guān)紀(jì)委，通過加強(qiáng)黨建強(qiáng)化對(duì)紀(jì)委與監(jiān)委的內(nèi)部監(jiān)督；二是健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任制度，降低紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案主觀性。應(yīng)將這些經(jīng)驗(yàn)上升為《規(guī)則》的內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)揮其規(guī)范性作用。

其次，合署辦公實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，需要修訂《規(guī)則（試行）》給予引導(dǎo)?！兑?guī)則（試行）》規(guī)定，市地級(jí)以上紀(jì)委可以探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)。在這一規(guī)定的引導(dǎo)下，北京、天津等“22個(gè)省級(jí)及其所轄的258個(gè)市地級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，全部完成了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與審查調(diào)查部門分設(shè)”，[5]但其中存在兩大問題：一是各地雖然將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察室進(jìn)行了分設(shè)，但命名不統(tǒng)一，有的依然命名為紀(jì)檢監(jiān)察室，只是不同紀(jì)檢監(jiān)察室承擔(dān)的職責(zé)不同，有的命名為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和審查調(diào)查室。從后者的命名來看，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室體現(xiàn)不出監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，弱化了合署辦公的特性。如何根據(jù)合署辦公要求科學(xué)命名，是修訂《規(guī)則（試行）》時(shí)需要關(guān)注的問題；二是實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門與審查調(diào)查部門分設(shè)，有利于避免內(nèi)設(shè)職能部門權(quán)力過分集中的問題，但是存在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門職責(zé)難以有效落實(shí)的問題，需要修訂《規(guī)則（試行）》來進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)。

第三，巡視監(jiān)督中形成的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善紀(jì)檢監(jiān)察工作具有啟示性意義。黨的十八大以來，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，形成了由紀(jì)律監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督共同構(gòu)成的黨內(nèi)監(jiān)督體系，其中巡視監(jiān)督發(fā)揮了極其重要的作用，“在中央紀(jì)委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”。[3]巡視之所以能產(chǎn)生如此大的效果，源于以下幾個(gè)方面的原因：一是在原有的“大多數(shù)信息是通過相應(yīng)機(jī)構(gòu)逐級(jí)上報(bào)”之外，開辟了另外一條“信息反饋”通道；二是巡視監(jiān)督作為一種自上而下的監(jiān)督方式，凸顯了對(duì)“一把手”的監(jiān)督威懾力，能夠有效對(duì)因橫向監(jiān)督不力而漏查的腐敗行為進(jìn)行有力的查處；三是強(qiáng)調(diào)整改落實(shí)。巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是為了解決問題，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞，因而《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中央巡視工作規(guī)劃》都對(duì)巡視整改作出了明確規(guī)定，提出了具體要求。以上經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善紀(jì)檢監(jiān)察工作具有啟示性意義。

二、《規(guī)則》修訂內(nèi)容的理念透析

修訂后的《規(guī)則》彰顯出豐厚的哲學(xué)理念，表現(xiàn)為重點(diǎn)論、本體論及方法論，重點(diǎn)論是修訂所體現(xiàn)的主要思想，本體論是修訂的主要內(nèi)容，方法論是修訂內(nèi)容所彰顯的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作原則。

（一）重點(diǎn)論：加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)

《憲法》明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，《監(jiān)察法》也明確規(guī)定了堅(jiān)持黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，但是并沒有對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察工作的具體內(nèi)容作出規(guī)定，按照“紀(jì)法銜接”要求，相關(guān)內(nèi)容可以由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，《規(guī)則（試行）》的修訂著重體現(xiàn)了這一內(nèi)容。

首先，加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)這一思想體現(xiàn)在《規(guī)則》總則部分?？倓t是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)部分，對(duì)分則、附則等內(nèi)容具有引領(lǐng)作用。不同于《規(guī)則（試行）》，《規(guī)則》第一條開宗明義其制定的目的是“為了加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，突出強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察工作的重要性，第三條監(jiān)督執(zhí)紀(jì)原則部分對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提出了具體要求，即樹立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”?！翱倓t部分確定的原則，具有定性、定調(diào)、定向作用”，[6]（P280）上述《規(guī)則》總則中所體現(xiàn)的黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的思想對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在線索處置、審查調(diào)查等辦案環(huán)節(jié)如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有指導(dǎo)作用。

其次，加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)這一思想體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)。第一，《規(guī)則》“領(lǐng)導(dǎo)體制”部分蘊(yùn)含了豐富的關(guān)于黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想。黨章對(duì)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了規(guī)定，《規(guī)則》作為下位黨內(nèi)法規(guī)，“領(lǐng)導(dǎo)體制”部分新增紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)容，是為了落實(shí)黨章，體現(xiàn)了對(duì)黨章的尊崇。同時(shí)，《規(guī)則》第十條確立了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告制度，進(jìn)一步明確了中紀(jì)委對(duì)黨中央的請(qǐng)示報(bào)告制度和地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委的請(qǐng)示報(bào)告制度，有利于借助請(qǐng)示報(bào)告制度進(jìn)一步落實(shí)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查及審理等各個(gè)辦案環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案進(jìn)行全過程監(jiān)督。

總之，《規(guī)則》中蘊(yùn)含的黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想內(nèi)含重要意義。一方面，在“紀(jì)法銜接”思想的指導(dǎo)下，發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于落實(shí)國家法律的重要作用，對(duì)于貫徹《監(jiān)察法》中黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想具有重要意義。另一方面，是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有效彰顯，歷史和實(shí)踐證明黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，紀(jì)檢監(jiān)察工作效力的彰顯離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，黨的十八大以來，為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，明確了黨委擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委擔(dān)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，《規(guī)則》所體現(xiàn)的黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)思想是黨委主體責(zé)任的具體化。

（二）本體論：深入規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法

《規(guī)則》是規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)（監(jiān)督調(diào)查處置）工作的程序性黨內(nèi)法規(guī)，因而其修訂的主要內(nèi)容是規(guī)范紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法的程序性規(guī)定?！兑?guī)則》針對(duì)實(shí)踐中存在的問題提出了解決方式，提煉了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)含了正向推進(jìn)與反向保障兩種規(guī)范行為的思路。

從正向推進(jìn)層面看，《規(guī)則》通過進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)、增設(shè)“監(jiān)督檢查”章節(jié)兩種方式，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為。紀(jì)委的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，監(jiān)委的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，二者的共同職責(zé)是“監(jiān)督”，監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)主要依托紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，如前所述，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的命名存在名稱與實(shí)際職責(zé)范圍不一致的問題，為此《規(guī)則》對(duì)該部門名稱進(jìn)行了重新規(guī)范，明確其為“監(jiān)督檢查”部門。不僅如此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的組織依托，《規(guī)則》結(jié)合監(jiān)委職責(zé)進(jìn)一步明確了主要內(nèi)設(shè)職能部門的職責(zé)，如第十一條和第十二條進(jìn)一步明確了監(jiān)督檢查、案件監(jiān)督管理、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督等部門的具體職責(zé)，以明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為。此外，各地在監(jiān)察體制改革進(jìn)程中產(chǎn)生了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門職責(zé)難以有效落實(shí)的問題，主要是由于過去紀(jì)檢部門和檢察院中的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等相關(guān)部門主要關(guān)注大案要案，對(duì)監(jiān)督工作的關(guān)注度較低。為此，《規(guī)則》增設(shè)“監(jiān)督檢查”章節(jié)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)作出了詳細(xì)規(guī)定，主要明確了監(jiān)督的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了日常監(jiān)督，明晰了監(jiān)督渠道，注重廉政檔案的建設(shè)以及對(duì)干部選拔任用黨風(fēng)廉政意見回復(fù)工作，并規(guī)定了通過召開專題民主生活會(huì)、組織開展專項(xiàng)檢查等方式督促整改監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題。

從反向保障層面看，《規(guī)則》專設(shè)“監(jiān)督管理”章節(jié)，以加強(qiáng)自我管理規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為?！氨O(jiān)督管理”部分首先規(guī)定了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺接受外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的總要求，嚴(yán)防紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“燈下黑”，之后主要就紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作作出具體規(guī)定。首先，以強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)黨建工作塑造干凈忠誠擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍，包括嚴(yán)格紀(jì)檢監(jiān)察干部準(zhǔn)入制度，從源頭確保其素質(zhì)過硬；組建黨支部，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的思想政治工作，確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)彰顯其政治性；加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作依規(guī)依法推進(jìn)。其次，通過制度設(shè)計(jì)降低紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案主觀性，主要涉及報(bào)告?zhèn)浒钢贫?、回避制度、人員借調(diào)制度、保密制度、脫密期間管理和從業(yè)限制制度，并且規(guī)定了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展談話應(yīng)當(dāng)做到全程可控，以全方位的制度設(shè)計(jì)增強(qiáng)了辦案的客觀性。再次，通過建立健全安全責(zé)任制以及明確相關(guān)責(zé)任人，層層壓緊壓實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)。

（三）方法論：借助合作與制約推動(dòng)紀(jì)法協(xié)同

《規(guī)則》總則第二條明確要全面貫徹紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公要求，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的優(yōu)勢(shì)是有利于節(jié)約辦案成本，提升辦案效率，難點(diǎn)在于紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法如何銜接，《規(guī)則》修訂內(nèi)容主要突出表現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何在合署辦公的條件下推動(dòng)紀(jì)法協(xié)同。

首先，依托合作方式，建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行機(jī)制。合作是發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的有效方式，體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案線索處置、初步核實(shí)、審查調(diào)查等辦案環(huán)節(jié)。在線索處置方面，《規(guī)則》強(qiáng)調(diào)“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)問題線索的集中管理、分類處理、定期清理”，[7]（PP8～9）對(duì)問題線索進(jìn)行處置的主要組織依托是案件監(jiān)督管理部門，主要形式是召開專題會(huì)議，聽取問題線索綜合情況匯報(bào)。對(duì)于初步核實(shí)工作，通過制定工作方案，成立核查組完成，減少個(gè)人決定或批準(zhǔn)，增強(qiáng)初步核實(shí)科學(xué)性和客觀性。在審查調(diào)查方面，《規(guī)則》第三十六條明確要“加強(qiáng)反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的機(jī)制建設(shè)”，第三十九條明確通過召開專題會(huì)議，研究批準(zhǔn)審查調(diào)查方案。在案件審理環(huán)節(jié)，紀(jì)律處理或處分必須堅(jiān)持民主集中制原則，由集體討論決定?？傊?，紀(jì)檢監(jiān)察統(tǒng)一決策機(jī)制在領(lǐng)導(dǎo)層面強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，在形式上強(qiáng)調(diào)制定工作方案、召開專題會(huì)議，以此為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案提供平臺(tái)，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法之間的銜接性。

其次，借助制約手段，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度。其一，借助技術(shù)手段進(jìn)行全程管控，以管控強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，例如《規(guī)則》第四十八條明確重要取證工作應(yīng)當(dāng)全過程進(jìn)行錄音錄像，第五十條明確“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)通過調(diào)取錄音錄像等方式，加強(qiáng)對(duì)審查調(diào)查全過程的監(jiān)督”，[7]（P18）均是借助錄音錄像手段實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督。其二，統(tǒng)籌人員安排，以合理的人事安排促使案件審查調(diào)查與案件審理環(huán)節(jié)之間形成制約態(tài)勢(shì)，防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查審查一體帶來的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力過大問題，如《規(guī)則》第五十四條規(guī)定：“堅(jiān)持審查調(diào)查與審理相分離的原則，審查調(diào)查人員不得參與審理?！盵7]（P20）其三，規(guī)范案件審理流程，形成審理流程相互制約機(jī)制，《規(guī)則》第五十五條對(duì)案件審理工作程序進(jìn)行了規(guī)范：一是形成案件審理部門與監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門之間的制約機(jī)制，案件審理部門對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件可以退回監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門進(jìn)行重新調(diào)查或補(bǔ)充；二是審查工作結(jié)束后要形成審查報(bào)告，需要移交檢察院的案件還應(yīng)形成《起訴意見書》，形成案件審理部門與檢察院之間的協(xié)調(diào)與制約機(jī)制。

三、《規(guī)則》修訂的價(jià)值意蘊(yùn)解析

《規(guī)則》緊扣監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)（監(jiān)督調(diào)查處置）工作流程，明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)于紀(jì)委監(jiān)委依規(guī)依法履行職責(zé)、構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制、完善黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)均具有重要意義。

（一）為紀(jì)委監(jiān)委依規(guī)依法履行職責(zé)提供制度遵循

在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的前提下，紀(jì)委的紀(jì)律檢查權(quán)與監(jiān)委監(jiān)察權(quán)勠力同心，劍指違紀(jì)及職務(wù)違法犯罪行為，在職權(quán)效力提升的同時(shí)，也面臨權(quán)責(zé)如何統(tǒng)一以及監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法行為如何規(guī)范的問題。

首先，《規(guī)則》為確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一提供制度保障。紀(jì)檢監(jiān)察干部是黨的干部隊(duì)伍的重要組成部分，也是監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要組織保障，習(xí)近平總書記提出從嚴(yán)管理干部的“五要”，即“管理要全面、標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格、環(huán)節(jié)要銜接、措施要配套、責(zé)任要分明”，[8]（P134）這五個(gè)方面同樣適用于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)，并在《規(guī)則》中均有體現(xiàn)：在“管理全面”方面，《規(guī)則》不僅提出了登記備案制度、回避制度等制度規(guī)范審查調(diào)查人員在職期間的行為，也對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從業(yè)人員的脫密管理作出了規(guī)定；在“標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格”方面，《規(guī)則》明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格干部準(zhǔn)入制度，對(duì)業(yè)務(wù)素養(yǎng)和政治素養(yǎng)均提出了較高要求；在“環(huán)節(jié)銜接”方面，《規(guī)則》強(qiáng)調(diào)對(duì)審查調(diào)查組成員的教育、管理、監(jiān)督一體推進(jìn)；在“措施配套”方面，《規(guī)則》本身屬于制度約束，在內(nèi)容上又強(qiáng)調(diào)了政治建設(shè)對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要性；在“責(zé)任分明”方面，《規(guī)則》不僅規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自身建設(shè)主體責(zé)任，而且規(guī)定要建立辦案質(zhì)量責(zé)任制?！兑?guī)則》通過嚴(yán)格監(jiān)督管理紀(jì)檢監(jiān)察干部，從規(guī)范權(quán)力行使主體層面確保了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

其次，《規(guī)則》為規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法行為提供剛性約束。一方面，《規(guī)則》建立了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)制約機(jī)制，如案件監(jiān)督管理部門對(duì)問題線索進(jìn)行集中管理、動(dòng)態(tài)更新，與監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等部門之間形成既配合又制約的局面；另一方面，《規(guī)則》通過規(guī)范初步核實(shí)、審查調(diào)查、審理等辦案環(huán)節(jié)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法行為進(jìn)行了制度約束。

總之，《規(guī)則》是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依規(guī)依法履行職責(zé)的制度遵循：一方面，就《規(guī)則》性質(zhì)而言，《規(guī)則》是黨內(nèi)法規(guī)，屬于制度范疇，是把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的“硬”的手段；另一方面，《規(guī)則》在彰顯自身權(quán)威性的同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、思想建設(shè)等對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自我約束的重要性，體現(xiàn)了規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的剛?cè)岵?jì)思想。

（二）為構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制提供重要保障

2016年啟動(dòng)的監(jiān)察體制改革的思路，就是通過紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行。權(quán)威性、高效性及政治性是紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的三大重要屬性，《規(guī)則》發(fā)揮了落實(shí)《監(jiān)察法》的重要作用，為構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制提供了制度保障。

首先，《規(guī)則》在制度層面確保紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的權(quán)威性。權(quán)威體現(xiàn)于黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋，紀(jì)委監(jiān)督全體黨員及各級(jí)黨組織，監(jiān)委監(jiān)督全體行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)督對(duì)象已由黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋向國家監(jiān)察全覆蓋擴(kuò)展，《規(guī)則》將《監(jiān)察法》中黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)及《黨章》中黨對(duì)紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)的原則性規(guī)定進(jìn)行了具體規(guī)范，從制度層面保障了監(jiān)督體制的權(quán)威性。

其次，《規(guī)則》在制度層面確保紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的高效性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力?！盵9]（P187）《規(guī)則》有效規(guī)范了紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委監(jiān)察執(zhí)法：一方面，同時(shí)規(guī)范了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案程序，彰顯了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的思想，有利于推動(dòng)紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察形成合力，形成“紀(jì)法銜接”局面，提升辦案效率；另一方面，《規(guī)則》第五十七條規(guī)范了涉嫌職務(wù)犯罪的案件，向檢察機(jī)關(guān)移交的具體程序性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了與《刑事訴訟法》的銜接。通過與《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間形成“紀(jì)法銜接”局面，保障了紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的高效性。

第三，《規(guī)則》在制度層面確保紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的政治性?！兑?guī)則》規(guī)定紀(jì)委監(jiān)委是黨和國家自我監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，同時(shí)其修訂內(nèi)容也凸顯了政治性：一方面《規(guī)則》高度重視紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)政治本色的構(gòu)建，不僅要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，而且高度重視紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部政治建設(shè)，在總體要求和具體要求兩個(gè)層面確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)政治性；另一方面《規(guī)則》高度重視紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)政治本色的彰顯，強(qiáng)調(diào)紀(jì)委與監(jiān)委要堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，堅(jiān)持監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，懲治極少數(shù)，教育大多數(shù)，使得紀(jì)檢監(jiān)察一體運(yùn)行機(jī)制的政治效果凸顯。

（三）為促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展完善提供有效思路

黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)包含兩層內(nèi)涵，就黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部而言，是指形成下位法規(guī)與上位法規(guī)協(xié)調(diào)、同類黨內(nèi)法規(guī)同向發(fā)力的局面；就中國特色社會(huì)主義法治體系方面而言，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間形成相互依托之勢(shì)，兩層內(nèi)涵的落腳點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)。

首先，《規(guī)則》為《條例》提供了配套程序性規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部，形成了兩類黨內(nèi)法規(guī)，即含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)和不包含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)，前者如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等，后者如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。不包含有程序性條款的黨內(nèi)法規(guī)大多需要獨(dú)立配套的程序性法規(guī)，即類似于法律體系中的《刑事訴訟法》，否則實(shí)體性規(guī)定將因缺乏有效程序、方法等原因難以落實(shí)，從而影響其應(yīng)有效能的發(fā)揮。目前，兩類黨內(nèi)法規(guī)各自存在不同的問題，前一類黨內(nèi)法規(guī)大多以實(shí)體性問題為主，程序性問題所占比例很?。缓笠活慄h內(nèi)法規(guī)則普遍缺乏內(nèi)容科學(xué)、全面的程序性法規(guī)?？梢?，程序性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系中的短板?！兑?guī)則》的出臺(tái)，通過明確線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查、審理等辦案環(huán)節(jié)的主要程序，為紀(jì)檢監(jiān)察人員判斷黨員是否違法犯罪，是否違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律等提供了程序性規(guī)定，對(duì)于落實(shí)《條例》具有重要意義。

其次，《規(guī)則》是黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)國家法律規(guī)定的有益探索。在中國特色社會(huì)主義法治體系層面，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)是無法回避的問題，黨中央在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中就提出“要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”。[10]（P178）二者的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面來考慮：宏觀層面，要保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法及法律遵循共同的價(jià)值追求，微觀層面應(yīng)注意黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律內(nèi)容相一致，并隨著國家法律的發(fā)展而發(fā)展?！兑?guī)則》的修訂充分體現(xiàn)了上述要求，為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)調(diào)與銜接提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。此外，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接還包含一個(gè)涵義，即需要在公權(quán)力系統(tǒng)或全社會(huì)范圍內(nèi)予以調(diào)整，但暫不具備制定法律法規(guī)條件的事項(xiàng)可以制定為黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“先行先試”，待條件成熟后再制定為國家法律。目前，監(jiān)察體制改革尚處于探索階段，《監(jiān)察法》出臺(tái)時(shí)間較短，出臺(tái)規(guī)范監(jiān)委辦案流程的相關(guān)程序性法律的條件并不成熟，由《規(guī)則》“先試先行”具有一定的合理性。

總之，對(duì)《規(guī)則（試行）》的修訂集中體現(xiàn)了黨中央對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的重視，《規(guī)則》作為程序性黨內(nèi)法規(guī)，不僅有利于規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，也與《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相互配合，有利于完善中國特色社會(huì)主義法治體系，為全面從嚴(yán)治黨工作的進(jìn)一步推進(jìn)提供了重要制度保障。