新型城鎮(zhèn)化進程中小城市包容性發(fā)展策略研究
——基于石獅市的調(diào)查

肖如斐 李碧珍

（1.閩南理工學院經(jīng)濟與管理學院 福建 泉州 360030 2.福建師范大學經(jīng)濟學院 福建 福州 350117）

中國在改革開放四十年的城鎮(zhèn)化征程中持續(xù)快速推進，經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，不僅北京、上海、廣州等大城市人口急速膨脹、交通擁堵、空氣污染、治安惡化、貧富差距擴大等一系列大城市問題尚未得到根本性改變，“城市病”又逐步向中小城市蔓延，成為中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展無法回避的議題。很多社會矛盾和問題根源于發(fā)展的包容性不強，發(fā)展的過程不協(xié)調(diào)，環(huán)境承載力有限，發(fā)展的成果沒有惠及所有人。中國資源和環(huán)境條件特殊，小城市數(shù)量眾多，超過1800個，占縣城以上規(guī)模城市總量比例約85%，小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量關系到我國新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。李克強指出“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。而包容性發(fā)展的內(nèi)核是發(fā)展主體的全民性、發(fā)展內(nèi)容的全面性、發(fā)展過程的公平性、發(fā)展成果的共享性。[1]新型城鎮(zhèn)化強調(diào)以人為本，這一價值導向與包容性發(fā)展理念高度契合，[2]因此，探究新型城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展策略，對于把握中小城市發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要理論意義與實踐價值。

一、研究視角與研究問題

“包容性增長”的概念最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年提出，胡錦濤同志于2010年在亞太經(jīng)合組織第十八次領導人非正式會議上在“包容性增長”的基礎上強調(diào)“包容性發(fā)展”，倡導和推動更為公平和均衡的新發(fā)展方式。近些年，在城鎮(zhèn)化進程中，城市包容性發(fā)展議題在國內(nèi)外備受關注。CarstenJahn Hansen＆HenrikHarder（2011）明確了包容性戰(zhàn)略優(yōu)勢，提倡在城市發(fā)展和規(guī)劃中要用包容性的戰(zhàn)略和方法，Malhotra（2010）以印度城市為典例，通過對健康社區(qū)和城市可持續(xù)發(fā)展的關系研究，認為包容性的城市規(guī)劃能促進城市的健康發(fā)展。國內(nèi)學者分別從包容性發(fā)展的內(nèi)涵、框架內(nèi)容、發(fā)展路徑以及與新型城鎮(zhèn)化的關系進行了相關研究。在內(nèi)涵方面，劉鳳新（2011年）、魏書威等（2012年）、高傳勝（2012年）詳細論述了包容性發(fā)展的概念，認為包容性發(fā)展是一個內(nèi)涵豐富的、不斷變化的、具有可持續(xù)性的新發(fā)展理論，強調(diào)“以人為本”、“機會均等”、“成果共享”的發(fā)展方式。鄭長忠（2018年）則認為人類命運共同體理念賦予了包容性發(fā)展新的內(nèi)涵，使包容性發(fā)展理念有了更高的價值定位。在包容性發(fā)展的框架內(nèi)容方面，胡錦濤同志2011年4月15日在博鰲亞洲論壇提出的“包容性發(fā)展”的主要觀點后，劉甜（2011年）、陳華等（2011年）、高傳勝（2012年）、周小亮（2012年）等學者分別從內(nèi)核性、理論基礎性、要義性方面提出包容性發(fā)展的框架內(nèi)容。在包容性發(fā)展的路徑探索方面，趙培紅等（2011年）、朱其訓（2011年）、陳華等（2011年）、李建兵（2011年）等學者分別從收入分配視角、包容性領導視角、公平視角、經(jīng)濟政治良性互動視角對包容性發(fā)展的路徑進行了探索，關國才（2015年）通過構建新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展綜合指標體系，將包容性發(fā)展實現(xiàn)路徑體系歸納為“承載力一支持力一吸引力—延續(xù)力—發(fā)展力”（CSAED）模型。在與新型城鎮(zhèn)化建設的關系方面，牛文元（2009年）、何景熙（2011年）、陳君武（2011年）、張占斌（2013年）、解安等（2013年）、薛坤坤等（2013年）、關國才（2015年）等眾多學者認為新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本和可持續(xù)發(fā)展，這與包容性發(fā)展理念的本質(zhì)高度契合，認為以包容性發(fā)展為導向的新型城鎮(zhèn)化是中國走向現(xiàn)代化的必然選擇。

通過對包容性發(fā)展相關文獻的簡要梳理，我們發(fā)現(xiàn)對包容性發(fā)展理念成為當前社會經(jīng)濟發(fā)展的方向等問題得到學術界普遍認可和廣泛關注，并從包容性發(fā)展的內(nèi)涵、框架內(nèi)容、發(fā)展路徑以及與新型城鎮(zhèn)化的關系進行了較為深入的研究。多數(shù)學者的研究主要停留在宏觀上的理論探討和體系構建上，缺少從縣域等微觀的角度對包容性發(fā)展策略進行探討。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，小城市問題的凸顯，把包容性發(fā)展理念作為一種理論分析框架引入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，為小城市的治理提供了新的研究思路。

二、石獅市包容性發(fā)展分析

石獅市是福建省首個新型城鎮(zhèn)化試點城市，在探索新型城鎮(zhèn)化的道路上，從一個小縣城，發(fā)展成躋身全國中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強第23位，獲得全國縣級文明城市提名。基于包容性發(fā)展的四個基本維度“發(fā)展主體的普遍性、發(fā)展環(huán)境的友好性、發(fā)展進程的協(xié)調(diào)性、發(fā)展成果的共享性”，對當前石獅市新型城鎮(zhèn)化建設所取得的成績和面臨的困境進行客觀分析，為深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設提供借鑒，進一步提出新型城鎮(zhèn)化進程中的小城市包容性發(fā)展策略。

（一）石獅市包容性發(fā)展的舉措

石獅市立足當?shù)貙嶋H，在構建優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系、推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系、加強生態(tài)環(huán)境治理方面做了很多努力，在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推進“人的城鎮(zhèn)化”，促進縣域經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，帶動城鄉(xiāng)共榮上取得了一定的成效。

1.構建特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

一是圍繞特色紡織服裝產(chǎn)業(yè)，注重面料研發(fā)、服裝設計和商業(yè)模式創(chuàng)新，積極推進“米蘭計劃”，規(guī)劃建設了星期YI服飾創(chuàng)意園、海西電商園、甲骨文服裝創(chuàng)新發(fā)展云、紡織服裝產(chǎn)業(yè)基地等一系列產(chǎn)業(yè)平臺，推動紡織服裝業(yè)向“個性化、定制化、高端化”方向發(fā)展。二是利用商貿(mào)物流優(yōu)勢，以服裝城為龍頭，加快建設國際輕紡城、國際輔料城、兒童產(chǎn)業(yè)商城、倉儲物流園區(qū)等一批商貿(mào)市場，打造千億市場集群。三是以城市改造為契機，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。推進世茂、泰禾、中駿城市綜合體項目，以及永寧老街、海絲文化廣場、黃金海岸等旅游項目建設。四是以高新技術園區(qū)、海洋科技園區(qū)為依托，培育發(fā)展電子信息、節(jié)能環(huán)保、海洋生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

2.推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化

在流動人口管理方面，為消除外來務工人員與本地居民之間公共服務的差距，實現(xiàn)外來人員公共服務同城待遇。2014年5月，石獅市在流動人口居住證管理的基礎上，率先實行新市民積分制，讓新市民憑積分高低輪候享受“積分入住、積分入學、積分入醫(yī)、積分入保、積分培訓、積分創(chuàng)業(yè)、積分入市民卡、積分榮譽”等8大項差異化公共服務。其中，“積分入住”為全國首創(chuàng)，對符合條件的最高可獲12萬元購房補貼。從2014年至2018年五年間，已有1565人次享受到積分管理政策所帶來的福利。其中，516人享受到購房補貼，20人申請到了公租房，928人兌現(xiàn)積分入學。五年來，發(fā)放購房補貼的金額達5733萬元。

在醫(yī)改方面，實行藥品零差率銷售、采取總額預算控制與病種定額付費相結合的新農(nóng)合復合支付方式、引入第三方考核等一系列改革，醫(yī)改后，住院患者自付比例下降了13%。建設縣級公立醫(yī)院轉(zhuǎn)診平臺，推行分級診療制度，合理引導患者就近就醫(yī)。在教育改革方面，實施“強校扶弱校、老校帶新校、市區(qū)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的辦學模式，完善教師管理機制，擴充優(yōu)質(zhì)教育資源，推進招生制度改革，實行小升初“免試、劃片、對口直升”方式。

3.完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系

石獅個體工商戶約3.1萬戶，企業(yè)法人約1.3萬家，其中非石獅籍分別占了61%和40%，是一座開放包容的創(chuàng)業(yè)型城市。為促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推行工商登記制度“先照后證”、注冊資本認繳登記制和工商、稅務、質(zhì)監(jiān)“三證合一”模式，降低市場準入，激發(fā)市場主體活力。采取政府購買服務的方式，依托石獅青商會設立青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，對符合條件的創(chuàng)業(yè)青年提供免費辦公場所、創(chuàng)業(yè)培訓、項目資金補助、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)導師輔導等一系列政策。大力推動產(chǎn)學研對接，與13所全國著名的紡織服裝院校建立合作關系，其中，西安工程大學、江西服裝學院、武漢紡織大學在石獅設立獨立建制的研究院；在本地優(yōu)秀企業(yè)設立10個研究生實驗基地、35個高校畢業(yè)生見習基地，吸引高校畢業(yè)生來石獅實訓實習、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

4.深入推進生態(tài)環(huán)境治理

在環(huán)境整治方面，石獅市堅持統(tǒng)籌謀劃，綜合治理。實施景觀風貌提升計劃，投資13億元，推進門戶廊道、市政道路、濱海岸線、口袋公園、等36個景觀項目建設；實施水系環(huán)境綜合治理計劃，投資7.5億元，推進60個近海水域、小流域綜合整治項目，獲得省級生態(tài)市命名，通過國家級生態(tài)市預審。對接泉州“東亞文化之都”，啟動永寧歷史文化街區(qū)保護修復和城市文化藝術中心、華僑故居集中展示區(qū)、服飾文化主題公園、海絲文化主題廣場、獅文化博物館等文化項目的規(guī)劃建設。落實泉州“美麗鄉(xiāng)村”部署，實施“新型社區(qū)”建設行動計劃，推進一般整治100個村、整治提升20個村、整村改造7個村，前埔、郭坑入選泉州首批十大“美麗鄉(xiāng)村”。啟動了祥芝鎮(zhèn)后斗美等5個農(nóng)村集中住宅小區(qū)建設試點。

（二）石獅市包容性發(fā)展中存在的不足

石獅市在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，由于受到資源的絕對短缺性、城鄉(xiāng)資源時空配置的錯配性、城市人口結構的多元性和城市發(fā)展的復雜性等各種主客觀因素的制約，也讓石獅市在包容性發(fā)展實踐中面臨著各種考驗，存在多方面的不足。

1.低水平的城市規(guī)劃建設和城市管理較經(jīng)濟發(fā)展相對落后

過去城市規(guī)劃設計水平低，城市空間結構不合理，以“攤大餅”式的向外擴張，城市過度開發(fā)。不科學、缺乏前瞻性且缺乏整體性的城市規(guī)劃與石獅市高速的經(jīng)濟發(fā)展相矛盾，城市規(guī)劃建設的低密度開發(fā)形成了城中村，導致內(nèi)部無貫通行道路、拆遷難、交通擁擠、住房緊張等問題。傳統(tǒng)的管理方式導致日常管理存在較大的盲區(qū)，缺乏有效的城市管理考核和監(jiān)督機制導致管理部門存在搭便車等現(xiàn)象。

2.產(chǎn)業(yè)結構單一與泡沫經(jīng)濟的發(fā)展風險

石獅市的五大支柱產(chǎn)業(yè)分別是服裝產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)、皮革產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)和電子通訊制造業(yè)。據(jù)資料顯示，2017年石獅服裝紡織業(yè)完成產(chǎn)值566億元，占全市GDP比重達75.87%，而其他所有產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值僅占據(jù)了石獅GDP的四分之一，這說明石獅市面臨著產(chǎn)業(yè)結構單一、經(jīng)濟活力弱化的風險。此外，石獅市的房地產(chǎn)行業(yè)也發(fā)展迅猛。據(jù)訪談發(fā)現(xiàn)，石獅市建設用地占城市總面積達60%以上，甚至超過了國家級經(jīng)濟特區(qū)深圳的48.5%。

3.挽留人才的誠意不足

石獅市政府雖然采取了多項措施留住人才，尤其是“新市民積分管理辦法”實施以來，取得了良好的效果。經(jīng)過調(diào)查訪談，很多人認為這一做法值得提倡，但仍缺乏誠意。在積分落戶政策與上海市做一個對比發(fā)現(xiàn)，兩者對教育背景、技能水平、緊缺急需專業(yè)、社會榮譽等方面都進行了分數(shù)量化。不同的是上海采用劃定落戶線，過線即可落戶，名額不限。而石獅采用積分管理，擇優(yōu)落戶，每年落戶不足三百人，寥若星辰，落戶難度不亞于上海；此外，石獅落戶主體偏向于已經(jīng)在石獅工作和生活的居民，對未居住在石獅的外籍高學歷人才缺乏吸引力。所以石獅“新市民積分管理辦法”只能留住部分已有人才，離吸收外籍人才、打造人才高地的宏愿相差甚遠。

4.城市人口農(nóng)村化，流動人口管理難度大

據(jù)普查，石獅市2010年常住人口已突破60萬人，2017年超過63萬人，常住人口中由大量的當?shù)剜l(xiāng)村人口組成，外來人口占比超過總?cè)丝诘?0%，而這些外來人口大多是未接受高等教育的農(nóng)民工。這兩個因素導致石獅市域中鄉(xiāng)村人口占據(jù)絕對多數(shù)?！靶率忻穹e分管理辦法”無法有效地吸引外籍高素質(zhì)人才落戶，其城鎮(zhèn)化人口基本來源于本地鄉(xiāng)村人口進城買房和外來務工人員，極易形成鄉(xiāng)村人口聚集地。鄉(xiāng)村人口接受新鮮事物的進度較慢，鄉(xiāng)村的生活方式也很難被城市的現(xiàn)代化生活方式所同化，因此鄉(xiāng)村的文化習俗（如打牌、麻將）成為了城鎮(zhèn)化區(qū)域的主導風俗。加之多數(shù)文化景觀場館建設速度較慢，很多場館只是用來宣傳展示使用，人流量較少，沒有真正起到提升居民精神生活質(zhì)量的作用。城市人口被“反向同化”的現(xiàn)象愈演愈烈。石獅流動人口數(shù)超過了當?shù)厝丝?，由于流動人口就業(yè)、收入和生活的不穩(wěn)定性，對流入地無歸屬感，又因為政府對流動人口信息獲取不完備，監(jiān)督難，使流動人口成為違法犯罪的高發(fā)人群，嚴重威脅到當?shù)厣鐣踩?/p>

三、小城市包容性發(fā)展策略分析

基于石獅市的調(diào)查，對當前石獅市推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中所取得的成績和不足進行了梳理，為我國眾多正處在快速發(fā)展階段的小城市提供了更廣闊的城鎮(zhèn)化思路，結合包容性發(fā)展的核心理念，可以從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)產(chǎn)城融合；打造民生工程，關注社會弱勢群體；加強小城市文化建設，促進居民整體素質(zhì)與城鎮(zhèn)化水平同步提高；加強生態(tài)文明建設等方面促進小城市包容性發(fā)展。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)產(chǎn)城融合

產(chǎn)業(yè)支撐是新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的基石。只有當產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大到一定層次，與城市功能以及空間匹配時，才能解決人地矛盾以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能有限的矛盾，城鎮(zhèn)化才能健康發(fā)展。而產(chǎn)城割裂、缺乏產(chǎn)業(yè)帶動而進行的城鎮(zhèn)化，無法實現(xiàn)擴大消費需求、拉動投資增長、增加居民收入，改善民生的根本目的，這樣的城鎮(zhèn)化是虛空的、脆弱的。因此，要按照包容性發(fā)展的理念優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，構建以主導產(chǎn)業(yè)帶動相關產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，引導創(chuàng)新，壯大新興產(chǎn)業(yè)，培育新經(jīng)濟增長點。有效規(guī)避單一產(chǎn)業(yè)周期性經(jīng)濟衰退風險，形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。調(diào)控中心城區(qū)企業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向，將中心城區(qū)功能分散，促進就業(yè)人口及其家庭人口在更大空間范圍中有序流動，形成多中心的城市布局，最大化創(chuàng)造就業(yè)崗位和居民參與經(jīng)濟增長的機會。實現(xiàn)發(fā)展主體的普遍性。

2.打造民生工程，關注社會弱勢群體

馬克思、恩格斯深刻揭示了社會發(fā)展是通過人的價值實現(xiàn)程度表現(xiàn)出來。城鎮(zhèn)化不是單一的農(nóng)村人口向城市流動，不是簡單的“造城運動”，還涉及群體心理、社會意識等多層次的轉(zhuǎn)變，這需要以人為核心。包容性發(fā)展理念注重在經(jīng)濟發(fā)展成果分配上的包容性與共享性。

打造民生工程重在構建非歧視的、科學合理的公共服務體系及運行機制，讓城市中的所有居民，包括外來人口和流動人口，都能享受到發(fā)展的成果。各地區(qū)應根據(jù)自身條件積極探索類似“新市民積分管理”的創(chuàng)新管理模式，加快農(nóng)民工的城市融入。合理配置公共服務資源，特別要關注弱勢群體的發(fā)展需求，以優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源引導人口的有序流動，完善社會保障體系和就業(yè)服務體系。發(fā)展成果共享能進一步拉動內(nèi)需，提高經(jīng)濟發(fā)展的自主性與可持續(xù)性。另外，包容性發(fā)展所帶來的社會群體心理、意識形態(tài)的提升會帶動周邊各鎮(zhèn)的發(fā)展。

3.加強小城市文化建設，促進居民整體素質(zhì)與城鎮(zhèn)化水平同步提高

新型城鎮(zhèn)化是以人為中心的城鎮(zhèn)化，人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，行為習慣和生活方式深受城市文化的影響，加強小城市文化建設，有利于促進城市居民素質(zhì)與城鎮(zhèn)化水平同步提高。文化建設的過程中，首先要立足當?shù)貙嶋H，深入調(diào)查研究，尊重當?shù)氐拿耧L民俗，保護當?shù)氐娜宋木坝^，充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化對人文內(nèi)涵的提升作用，積極挖掘當?shù)靥厣奈幕Y源，推出主題展覽，舉辦文化賽事，塑造城市特色文化品牌，提高當?shù)鼐用竦奈幕仞B(yǎng)。其次，采取大眾喜聞樂見的方式宣傳提倡文明的生活方式，增強小城市人文關懷，比如組織黨員同志慰問孤寡老人，送溫暖等活動，多措施并舉推進城市文明建設，努力構建和諧社會的人文基礎，改善生活“庸俗化”的現(xiàn)象，促進人的發(fā)展與幸福。最后，促進城市社區(qū)和諧文化建設，基本保證“一鎮(zhèn)（街道）一綜合文化站，一村（社區(qū)）一文體活動室”，滿足市民多樣化的文化需求，保證區(qū)域內(nèi)所有居民均等的基本公共文化服務。

4.加強生態(tài)文明建設

以消耗資源為代價換取經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式無以為繼，環(huán)境承載能力是新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展的支點，資源與環(huán)境的剛性約束是實現(xiàn)小城市包容性發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。從小城市規(guī)劃設計、建設到管理都要將生態(tài)文明建設放在關鍵的位置。一是制定專項環(huán)境保護地方規(guī)章條例，嚴格保護城鎮(zhèn)現(xiàn)有的綠化設施，培育市民生態(tài)文明意識，引導市民尊重自然、保護自然、與自然和諧相處的生態(tài)價值觀。二是將傳統(tǒng)的發(fā)展方式朝著資源消耗低、環(huán)境污染少、科技含量高、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的路線上轉(zhuǎn)變，逐步將污染性企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高資源環(huán)境承載能力，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。三是建立垃圾處理收費和分類收集制度，逐步完善的垃圾收集轉(zhuǎn)運網(wǎng)絡，鼓勵城市垃圾減量并回收利用。