河長制在跨區(qū)域水資源治理中的運(yùn)行困境與優(yōu)化

顧向一,梁馨文

(1.河海大學(xué)環(huán)境法研究所，江蘇 南京 210098；2.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

水污染的日益嚴(yán)重，讓水污染防治成為我們務(wù)必妥善應(yīng)對的問題。然而受制于內(nèi)陸河流的跨區(qū)域?qū)傩?、區(qū)域協(xié)作機(jī)制不完善、各省市政府機(jī)關(guān)的政務(wù)壁壘，使得跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)遇阻，水資源綜合治理效果并不明顯，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。河長制在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，為跨區(qū)域水資源治理提供新思路與對策[1]。

2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議通過《全面推進(jìn)河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，該文件的出臺有助于防治水污染、改善水環(huán)境、保護(hù)水生態(tài)等工作的高效開展，為水資源的可持續(xù)利用提供了制度保障。河長制關(guān)注水資源治理的區(qū)域協(xié)作問題，推動各類行政資源的整合與調(diào)配。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，河長制在跨區(qū)域水資源治理中不可避免地存在運(yùn)行困境，如區(qū)域權(quán)力交叉、問責(zé)機(jī)制不健全等。河長制如何更加高效地進(jìn)行跨區(qū)域水資源治理[2]，是當(dāng)前必須解決的問題。因而，在肯定河長制對跨區(qū)域水資源治理發(fā)揮積極作用的前提下，梳理河長制的層級建構(gòu)以及內(nèi)部關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，并在此運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)上提出河長制的制度優(yōu)化措施，以進(jìn)一步提高水資源治理的跨區(qū)域協(xié)作效率，促進(jìn)跨區(qū)域水資源治理更加完善。

2 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的引入

水資源作為一個(gè)開放的系統(tǒng)，基于水資源分布以及分配的特殊性，對其生態(tài)保護(hù)不僅僅是某一個(gè)行政區(qū)域面臨的問題，需要對水資源進(jìn)行跨區(qū)域綜合治理，落實(shí)地方各級政府對所轄區(qū)域環(huán)境資源承擔(dān)的工作任務(wù)與責(zé)任。河長制將水資源治理的責(zé)任賦予各級黨委或政府主要負(fù)責(zé)人，為我國水資源治理提供新的思路與方案，尤其對跨區(qū)域水資源治理具有重要的意義[3]。

2.1 制度優(yōu)勢

2.1.1突破傳統(tǒng)水資源治理模式

我國目前環(huán)境管理體制選擇的是“科層制”的制度運(yùn)行模式，該管理體制以環(huán)境權(quán)力的條塊分割為主、要求各行政機(jī)關(guān)協(xié)作運(yùn)行，具有一定程度的合理性。依據(jù)德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯闡述的科層制學(xué)說，科層制下的行政權(quán)力內(nèi)部具有精細(xì)化的分工合作，但精細(xì)化條塊分割易導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)形成“自我權(quán)力邊界”，不能妥善解決跨區(qū)域或涉及復(fù)雜利益關(guān)系的問題[4]。聚焦我國水資源治理領(lǐng)域，涉水行政管理部門主要是生態(tài)環(huán)境部門與水利部門，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、住建等部門在各自責(zé)任領(lǐng)域?qū)λY源實(shí)施管理，這種多頭管理被稱作“九龍治水”，往往難以取得良好治水效果，尤其在面對跨區(qū)域、跨流域的水資源治理問題時(shí)，更會陷入治理僵局。河長制將水資源治理的責(zé)任賦予各級黨委或政府主要負(fù)責(zé)人，有利于推動各部門之間的協(xié)作與配合，是解決上述困境的有力對策。針對條塊分割的傳統(tǒng)水資源管理體制，需要有超越該模式的具有更高效力層級以及統(tǒng)籌能力強(qiáng)的權(quán)力介入，而我國各級黨委和政府所代表的公共權(quán)力就符合“超越傳統(tǒng)”的要求。黨委和政府既是水資源治理的決策者，又是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心力量，將水資源治理的主要責(zé)任賦予黨政負(fù)責(zé)人，能夠加強(qiáng)與鞏固水資源的保護(hù)效果。從科層制理論來看，河長制打破以往專業(yè)且分散的權(quán)力架構(gòu)，落實(shí)“河長”這一樞紐角色，對傳統(tǒng)科層制水資源治理模式作出了革新與突破。

2.1.2促進(jìn)區(qū)際行政管理資源整合

水資源的綜合治理需要流域內(nèi)所有地區(qū)的政府部門和其他利益主體協(xié)同配合，而我國之前的河道管理政策原則上是依據(jù)行政區(qū)劃對同一河流進(jìn)行治理，各區(qū)域政府僅依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的情況實(shí)施治理方案，未將河流放置全流域進(jìn)行綜合考量，加之區(qū)域利益無法協(xié)調(diào)得當(dāng)，導(dǎo)致跨區(qū)域水資源治理高成本與低成效，進(jìn)而催生了河長制的出臺。河長制將河流治理責(zé)任落實(shí)到具體的黨政負(fù)責(zé)人，引導(dǎo)各協(xié)調(diào)主體共同參與跨區(qū)域水資源治理工作，全方位考慮水資源利用、開發(fā)以及水污染治理等諸多環(huán)節(jié)，推動水資源流域與區(qū)域的整體性治理[5]，緩和區(qū)際間的利益沖突與治理風(fēng)險(xiǎn)。河長制用以解決跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題的優(yōu)勢是利用上級政府的權(quán)威打破區(qū)域壁壘，有效集中各級政府的管理資源，解決之前“權(quán)威缺失”的問題[6]。目前，江蘇省蘇州市吳江區(qū)先后與浙江省嘉興市秀洲區(qū)、桐鄉(xiāng)市及湖州市南潯區(qū)建立交界水域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，創(chuàng)新推進(jìn)“省際邊界水域聯(lián)合河長制”。其中吳江區(qū)與秀洲區(qū)同時(shí)建立信息互通機(jī)制，相互傳達(dá)河流監(jiān)測情況，兩區(qū)河長積極開展聯(lián)合巡河工作，共同檢查雙方交界水域，協(xié)調(diào)區(qū)域間的利益沖突，對兩地各類行政資源進(jìn)行有效整合，打破行政區(qū)域壁壘，使得跨區(qū)域水資源保護(hù)常態(tài)化[7]。河長在跨區(qū)域水資源治理工作中形成監(jiān)管合力，有利于水資源治理水平的提升，推動跨區(qū)域水資源治理工作的有序開展。

2.2 運(yùn)行邏輯

2.2.1科層制下的層級建構(gòu)

根據(jù)《意見》，省級層面設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各省行政區(qū)域內(nèi)的主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)置河長，由同級負(fù)責(zé)人擔(dān)任?？梢钥闯觯募壓娱L的層級建構(gòu)與行政區(qū)劃有較強(qiáng)的聯(lián)系，即：上級河長是上級行政區(qū)劃的黨政主要負(fù)責(zé)人，統(tǒng)籌其區(qū)域內(nèi)跨流域河長的工作任務(wù)[8]。這也與河流流動性和系統(tǒng)性的自然屬性相適應(yīng)，各級河長都需要上級河長進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不能為了局部區(qū)域的利益破壞流域內(nèi)其他地區(qū)的環(huán)境，同時(shí)層級區(qū)分也有利于層層監(jiān)督。此外，為了細(xì)化河長設(shè)置要求，規(guī)范河長制體系建設(shè)，浙江省率先出臺《浙江省河(湖)長設(shè)置規(guī)則(試行)》，制定了全國首個(gè)河長制地方標(biāo)準(zhǔn)，明確最高層級河長的設(shè)置規(guī)范，要求全省逐級建立黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長的“雙總河長”工作機(jī)制。浙江省在推進(jìn)河長制法制化與標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，也為其余各地實(shí)施河長制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.2.2內(nèi)部關(guān)系的制度設(shè)計(jì)

《意見》明確了各級河長的工作職責(zé)：各級河長負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，妥善解決水資源治理中的重點(diǎn)問題，明確跨行政區(qū)域水資源治理職責(zé)，同時(shí)兼顧上下游、左右岸、干支流的綜合治理[9]。河長制將河長置于流域上下游的各區(qū)域中，通過行使各區(qū)域內(nèi)的最高行政權(quán)力進(jìn)行區(qū)際間的協(xié)作配合，對河流上下游的治理工作形成有效制約。河長制試圖建立跨區(qū)域水資源治理的良性發(fā)展模式，推動跨區(qū)域水資源綜合治理的進(jìn)一步落實(shí)。此外，河長本身有自己的職務(wù)范圍，比如分管經(jīng)濟(jì)、科技、教育或本身就分管水利、航運(yùn)等。河長集多個(gè)職能于一身，這就要求河長對各個(gè)水資源利益主體之間進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。河長利用職能優(yōu)勢對相關(guān)涉水管理部門的行政管理力量進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，將各部門的管理資源進(jìn)行高效整合，引導(dǎo)各相關(guān)主體共同參與跨區(qū)域水資源治理工作，有助于減少原先分散管理模式造成的高額管理成本，緩解區(qū)際以及各部門之間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)水資源的集中治理與綜合治理。早在2015年，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心的專家就提出：以大部制為契機(jī)和著力點(diǎn)，嘗試整合現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)各機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)生態(tài)文明的治理[10]。河長制的實(shí)施也是這種制度的有效嘗試，河長均是地方黨政部門負(fù)責(zé)人，具有各區(qū)域內(nèi)最高的行政權(quán)力，各部門是他們的行政下屬。除了對職責(zé)細(xì)分列舉，其最大的特點(diǎn)在于各級河長需要統(tǒng)籌并監(jiān)督生態(tài)環(huán)境、水利等相關(guān)部門[11]。這樣的多重任務(wù)，更有利于部門與部門之間的協(xié)作、區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)作。從頂層設(shè)計(jì)的角度觀察，河長制的出發(fā)點(diǎn)就體現(xiàn)了較強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作意識，有利于推動跨區(qū)域水資源治理工作的順利開展。

3 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的運(yùn)行困境

《意見》規(guī)定建立四級河長體系，對各級河長的工作職責(zé)均予以明確規(guī)定，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督各級河長的履職情況，督促其對流域水資源實(shí)施統(tǒng)一治理。河長本身兼具的多重職能一定程度上有利于河長對相關(guān)涉水部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)動區(qū)域內(nèi)與區(qū)際間進(jìn)行協(xié)作治理。雖然河長制具備較合理的運(yùn)行機(jī)制，但在跨區(qū)域水資源治理中仍然存在諸多問題。

3.1 河長制的區(qū)域權(quán)力交叉

四級河長的設(shè)置基本是遵從現(xiàn)有的行政區(qū)劃，而河流流域并沒有如此的規(guī)律。在區(qū)域治理與流域治理并行實(shí)施的過程中，難免會形成行政權(quán)力交叉與責(zé)任追究模糊的治理局面。權(quán)力運(yùn)行規(guī)律要求水資源治理中的各項(xiàng)權(quán)力應(yīng)當(dāng)界限明晰、協(xié)調(diào)得當(dāng)、權(quán)責(zé)對等，只有這樣才能提高跨區(qū)域水資源治理質(zhì)量，否則權(quán)力交叉錯位，易導(dǎo)致治理機(jī)制運(yùn)行障礙，難以取得良好治理效果[12]?！兑庖姟犯鶕?jù)行政區(qū)劃對四級河長及其職責(zé)內(nèi)容作出規(guī)定，但由于水資源具有流動性與分布不規(guī)律等特性，導(dǎo)致在某一行政區(qū)域范圍內(nèi)，可能存在兩位河長同時(shí)對相同河段進(jìn)行治理，形成權(quán)力交叉困境，造成河長難以履職或出現(xiàn)消極放任、互相推諉的局面。比如江蘇省南京市內(nèi)的秦淮河，秦淮河的江寧區(qū)河段由南京市委常委、江寧區(qū)委書記負(fù)責(zé)，但南京市副市長在負(fù)責(zé)建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)河段時(shí)也要負(fù)責(zé)江寧區(qū)河段。這樣，兩位河長權(quán)力甚至義務(wù)出現(xiàn)交叉時(shí)，難免會出現(xiàn)沖突，阻礙水資源治理系統(tǒng)的順利運(yùn)行。

3.2 現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制缺乏有效監(jiān)督

《意見》在制定河長制考核問責(zé)機(jī)制中規(guī)定，由縣級及以上河長對相應(yīng)河湖的下一級河長進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。依據(jù)這一規(guī)定，一些地方結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源治理的具體情況陸續(xù)出臺相應(yīng)的考核問責(zé)實(shí)施辦法，但大部分問責(zé)辦法并不能形成一套科學(xué)有序的問責(zé)體系，難以從整體上把握各區(qū)域“河長”的工作情況，間接影響跨區(qū)域水資源的治理效果[13]。此外，當(dāng)前河長制的考核問責(zé)實(shí)際屬于以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主的監(jiān)督機(jī)制，即行政機(jī)關(guān)通過行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督控制，但行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)仍然是從行政權(quán)中分化而來[14]。問責(zé)機(jī)制中的考核標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也均由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定，極大降低了公眾參與的可能性，影響了公眾參與的積極性，這一制度設(shè)計(jì)違背協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論是協(xié)同理論與治理理論的耦合，同時(shí)也是跨區(qū)域水資源治理的核心。在協(xié)同治理理論視角下，治理主體的多元化與協(xié)調(diào)性是其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，治理主體的多元化表明政府不是唯一有權(quán)參與治理的主體，非政府組織、企業(yè)以及公眾都可以參與到社會治理之中，并發(fā)揮愈加重要的治理效用。在社會公眾等外部力量難以有效參與監(jiān)督的情況下，上級對下級的考核問責(zé)會遭受行政層級多重利益的束縛，問責(zé)結(jié)果的公平性無法確保[15]。這也表明河長制在監(jiān)督問責(zé)方面更依賴行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)威治理，忽視公眾等社會力量的參與價(jià)值，缺乏多元共治精神，阻礙政府與公眾等形成多元治理格局。治理主體的協(xié)調(diào)性要求各治理主體在平等與相互尊重的基礎(chǔ)上進(jìn)行公開理性地溝通對話，而在河長制的問責(zé)機(jī)制中，政府與公眾等外部力量不能形成以尊重為基礎(chǔ)的動態(tài)均衡關(guān)系，難以使得公眾積極參與監(jiān)督河長制的運(yùn)行，無法對其進(jìn)行全面有效的監(jiān)督，一定程度影響河長制在跨區(qū)域水資源治理中所發(fā)揮的效用。

3.3 河長制與相關(guān)配套制度契合程度低

河長制有效緩解屬地行政區(qū)劃環(huán)境治理模式與水資源治理系統(tǒng)性的矛盾，并在一定程度上解決不同監(jiān)管部門協(xié)調(diào)不足的問題，從治理實(shí)踐的角度來看，河長制也取得了不錯的成果[16]。但水資源的流動性與系統(tǒng)性對水環(huán)境的全面管理提出更高的要求，跨區(qū)域水資源治理必須要借助跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等配套制度進(jìn)行有效地統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定了跨區(qū)域聯(lián)防機(jī)制，相關(guān)部門按照一致的治理標(biāo)準(zhǔn)，采取統(tǒng)一的管理保護(hù)措施。該制度的出臺也表明環(huán)境管理機(jī)制正努力克服區(qū)域壁壘，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合、聯(lián)合治理。目前，不少省份相繼建立跨省水資源聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，其中蘇、浙兩省建立“省際邊界水域聯(lián)合河長制”制度，將河長制與跨區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制進(jìn)行良好配合，但目前實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)配合的僅是少數(shù)地區(qū)。此外，國家也在政策層面對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制予以逐步推進(jìn)?？v觀我國當(dāng)前水資源治理的實(shí)際情況，河長制與上述兩機(jī)制之間所達(dá)成的契合程度較低，要想實(shí)現(xiàn)充分銜接，仍需做出具有針對性的制度設(shè)計(jì)。

4 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的制度優(yōu)化

河長制作為破解“碎片化”水資源治理問題的創(chuàng)新制度，在跨區(qū)域水資源治理領(lǐng)域發(fā)揮了重大作用。但在實(shí)際操作中暴露出許多問題，表明河長制這一制度本身需要進(jìn)一步優(yōu)化，究其根本是對河長權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化以及相應(yīng)配套制度的構(gòu)建。

4.1 河長制的權(quán)力優(yōu)化

4.1.1管理權(quán)力的真正下移

實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力真正下移的前提是確保河長權(quán)力的行使與落實(shí)。既然根據(jù)《意見》構(gòu)建起了四級河長體系，那么各級河長在自己負(fù)責(zé)的河段理應(yīng)具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)涉水部門的權(quán)力，對于跨區(qū)域的河流也應(yīng)跨區(qū)域地行使權(quán)力，推動跨區(qū)域水資源治理工作扎實(shí)運(yùn)行。在落實(shí)河長治理權(quán)力的基礎(chǔ)上，應(yīng)該增加公眾參與制度，為河長進(jìn)行跨區(qū)域溝通協(xié)作提供助力。從協(xié)同治理視角來看，要想最大限度維護(hù)社會公共利益，必須由政府機(jī)關(guān)與公眾等多元主體采取協(xié)同合作的形式進(jìn)行聯(lián)合治理。將協(xié)同治理理論落實(shí)到河長制中，則必須將社會公眾納入水資源治理，形成政府與社會力量等共同配合的多元治理格局，有利于確保河長的履職履責(zé)情況，充分發(fā)揮公眾的環(huán)境治理效用。首先，以政府信息公開作為突破口，完善群眾監(jiān)督與舉報(bào)制度，而河長的選任與工作考核也都應(yīng)該在陽光下運(yùn)行。其次，跨區(qū)域水資源治理需要民間的智慧?！懊耖g河長”是環(huán)境治理主體多元趨向下河長制的進(jìn)化與創(chuàng)新，有助于政府機(jī)關(guān)能夠從更加合理與宏觀的角度進(jìn)行跨區(qū)域水資源的綜合治理[17]。目前,為推動全民治水、全民參與，各省都出臺了相應(yīng)的政策，在浙江、福建等地區(qū)，探索設(shè)立了“巾幗護(hù)水崗”“河小二”“河小青”等?？鐓^(qū)域水資源治理作為我國水資源治理體系的重要部分，必須讓社會公眾共同參與其中，發(fā)揮公眾的治理效用。

4.1.2內(nèi)部權(quán)力的最優(yōu)配置

水資源治理涉及生態(tài)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門，職能較為分散，同時(shí)部門之間存在職能交叉、重疊，而河長制的出臺能夠有效解決這一問題。在水資源治理體系中，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)污水治理；水利部門要做好防洪工作并確保供水；住建部門主要負(fù)責(zé)節(jié)水與排澇工作等。在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)商合作、事半功倍。河長的職責(zé)內(nèi)容并不取代部門工作事項(xiàng)，相關(guān)部門仍根據(jù)自身原定職責(zé)完成好各自工作，河長的存在使得區(qū)域協(xié)作、部門協(xié)作更加便捷與高效[18]。協(xié)同治理理論表明，決定某一系統(tǒng)發(fā)揮協(xié)同作用的關(guān)鍵，在于系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間需要良好分工合作。若子系統(tǒng)能夠堅(jiān)守相同的治理方向與目的，并為此進(jìn)行良好協(xié)作，則會實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)[19]。在處理繁雜的跨區(qū)域水資源治理問題中，各子系統(tǒng)即涉水行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行良好分工合作的前提是明確牽頭機(jī)關(guān)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌上下游、左右岸系統(tǒng)治理，積極有效整合各區(qū)域、各部門水資源治理能力，強(qiáng)化“河長”跨區(qū)域治理特征。為了能夠在跨區(qū)域水資源治理中取得協(xié)同效應(yīng)，必須全方位發(fā)揮“河長”的統(tǒng)籌效用，明確跨區(qū)域水資源治理等目標(biāo)方向，引導(dǎo)各子系統(tǒng)圍繞同一治理目標(biāo)進(jìn)行協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)對涉水行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的最優(yōu)配置，使跨區(qū)域水資源治理系統(tǒng)達(dá)到有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的最佳狀態(tài)。

4.2 河長制的制度配套

4.2.1監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)

首先，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一個(gè)適應(yīng)水資源保護(hù)新形勢的監(jiān)督機(jī)制。該監(jiān)督機(jī)制以各級總河長為領(lǐng)導(dǎo)核心,由河長制辦公室負(fù)責(zé)開展,相關(guān)部門協(xié)同配合,第三方予以監(jiān)測評估。協(xié)同治理理論主張由政府作為主導(dǎo)力量，非政府組織、企業(yè)與公眾等多元主體協(xié)同配合進(jìn)行治理，能夠更好地維護(hù)環(huán)境公共利益。在協(xié)同治理中，治理主體趨向多元化的同時(shí)，治理權(quán)威也更加多樣，存在從政府權(quán)威向社會權(quán)威傾斜的可能[20]。在構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制時(shí)，將第三方納入機(jī)制中有利于增強(qiáng)其治理主體意識。一方面，使得考核更加客觀中立，即維護(hù)政府權(quán)威，又能夠體現(xiàn)社會權(quán)威的價(jià)值；另一方面，能夠發(fā)揮多元治理主體的智庫效用，有助于解決技術(shù)層面的難題，監(jiān)督結(jié)果更具說服力。其次，省級單位每年對各設(shè)區(qū)市河長制工作情況和相關(guān)部門履職情況進(jìn)行考核，而考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)和政績評價(jià)系統(tǒng)結(jié)合，否則難以形成威懾[21]。監(jiān)督機(jī)制的合理建構(gòu)既能確保各級河長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對應(yīng)河湖的治理工作，又能進(jìn)一步落實(shí)河長的跨區(qū)域水資源治理職責(zé),提高跨區(qū)域協(xié)作的治理實(shí)效。

4.2.2跨區(qū)域立法合作

以《憲法》和《立法法》為基礎(chǔ)，促進(jìn)地方法治的合作，打破水資源生態(tài)保護(hù)區(qū)域協(xié)作的壁壘。我國區(qū)域立法合作主要是3種形式：選擇性模式、程序性模式和授權(quán)性模式[22]。2016年頒布的《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》，作為地方人大與民族自治地方的立法合作，邁出了成功探索的一步。為了加快立法合作的步伐，恩施自治州與湘西自治州建立跨區(qū)域協(xié)作立法機(jī)制，召開多次聯(lián)席會議，就條例的相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行交流溝通。在會議中決定成立跨區(qū)域立法領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩地立法工作。條例從區(qū)域立法的契約屬性出發(fā)，即使跨區(qū)域，水資源生態(tài)保護(hù)的相關(guān)工作也能有效開展，有利于減少利益沖突，促進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)的良性發(fā)展[23]。條例的出臺對全流域水資源跨區(qū)域治理具有重大意義，當(dāng)前必須推動各地進(jìn)行跨區(qū)域立法合作，為建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水資源治理環(huán)境而共同努力。

4.2.3相關(guān)制度的協(xié)同配合

河長制對一定區(qū)域內(nèi)的水資源治理有著良好的推動作用，但受制于制度本身的不完善，河長制仍然不足以應(yīng)對全流域的水資源治理工作，河長制不能取代流域水資源治理。河長制應(yīng)加強(qiáng)與跨區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制以及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同配合[24]，為此需要對河長制工作進(jìn)行再度細(xì)化?？鐓^(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制主張?jiān)诤雍舷掠沃g設(shè)置溝通平臺，便于交流跨區(qū)域水資源治理的工作任務(wù)與工作步驟等，在工作中出現(xiàn)的問題也便于溝通解決。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)設(shè)是用以解決流域上下游、左右岸之間在生態(tài)保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)中存在實(shí)施與受益主體不一致的問題，從而推動流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益取得平衡[25]。為了能夠?qū)崿F(xiàn)流域的綜合治理，河長制必須與上述兩制度進(jìn)行協(xié)同配合，尋求中國特色的跨區(qū)域水資源治理格局。此外，應(yīng)依托河長制的實(shí)施，進(jìn)一步完善流域水資源保護(hù)機(jī)制。①尋找經(jīng)濟(jì)與生態(tài)用水之間的平衡，制定水資源利用的規(guī)劃方案，將水資源進(jìn)行合理配置，同時(shí)發(fā)揮河長制效用，推動各地政府對水資源在區(qū)際與各用水部門間作出調(diào)配。②建立流域水資源合理使用機(jī)制，推動水量保護(hù)與節(jié)水工程的建設(shè)，保證流域合理水位，維護(hù)水資源凈化能力。③利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立上下游水資源綜合監(jiān)督管理程序，推動上下游聯(lián)合巡查執(zhí)法與水資源綜合調(diào)配，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域水資源信息共享。

5 結(jié) 語

河長制是基于“碎片化”水資源治理問題而建立的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，為跨區(qū)域水資源治理提供新思路與新對策。河長制的全面推行讓我們看到了國家層面對跨區(qū)域水資源綜合治理的重視。值此契機(jī)，對河長制在跨區(qū)域水資源治理中的實(shí)踐探索進(jìn)行全面梳理。河長制通過落實(shí)“河長”這一樞紐角色，對傳統(tǒng)水資源治理模式作出突破，同時(shí)利用上級政府的權(quán)威資源打破區(qū)域壁壘，促進(jìn)區(qū)際行政管理資源的整合，提高跨區(qū)域水資源治理的實(shí)效。河長制在跨區(qū)域水資源治理中仍存在諸多問題，需要從權(quán)利優(yōu)化與制度配套兩方面對其進(jìn)行完善。通過對其進(jìn)行制度優(yōu)化，推動河長制成為我國跨區(qū)域水資源治理的成功范本，同時(shí)對其他環(huán)境領(lǐng)域的治理提供借鑒。