水利項目PPP模式實施現(xiàn)狀、問題與對策建議

李香云,羅 琳,王亞杰

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.中國水利經(jīng)濟研究會，北京 100053)

近些年來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的供給引入PPP模式[1-2]，通過在政府和社會資本間建立一種長期合作關(guān)系的項目運作機制，推動解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供給效率和質(zhì)量問題。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是我國PPP模式重點推進領(lǐng)域之一。這種模式有利于建立責權(quán)利明確的項目管理體制，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，提升水利建設(shè)管理水平和效率，完善項目運營機制，是水利供給側(cè)改革的重要措施[3]。然而，一方面，受PPP模式操作的復雜性和水利項目自身特點等因素影響，與傳統(tǒng)方式相比，采用PPP模式存在適應(yīng)和接受問題[4-6]；另一方面，PPP模式政策性強，水利PPP起步晚，經(jīng)驗不足，在實施過程中還存在著一些問題，影響水利PPP模式科學發(fā)展，需要進一步探討和完善。

1 PPP政策概述

自黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》報告提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營后，2016年，黨中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)，進一步強調(diào)通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域，推廣和運用政府和社會資本合作(PPP)模式，明確提出對有吸引力的項目為民間資本留出適當?shù)耐顿Y空間，通過明確價格、金融等方面支持，穩(wěn)定PPP項目預期收益等政策要求。

2014年以來，國務(wù)院及有關(guān)部門出臺了大量的促進和鼓勵社會資本參與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)運營的政策文件。其中，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確了政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益的政策；《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)提出了包括水利在內(nèi)的7個PPP重點領(lǐng)域，國家發(fā)改委、財政部、水利部印發(fā)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域、重大水利工程PPP項目操作辦法和相關(guān)要求，同時不斷明確PPP模式的負面清單。目前，我國PPP模式的實施框架和路徑已基本建立，PPP項目的“二評一案”、回報機制和付費機制、績效考核、信息公開、動態(tài)跟蹤、合同和履約保證等制度，已成為PPP項目的基本要素，對推進PPP模式規(guī)范發(fā)展、提高項目質(zhì)量起到了重要作用。

2 水利PPP項目現(xiàn)狀情況

2.1 總體進展

按照全國PPP綜合信息平臺項目管理庫資料，截至2018年底，水利建設(shè)類PPP項目共有374個[1]，投資額達3 068億元，占總投資額的2.3%；項目投資規(guī)模主要集中在3億～10億元間，項目數(shù)量占水利項目的43.3%。項目分布在全國27個省、自治區(qū)和直轄市，其中，位列前三位的是云南、河南和新疆，項目數(shù)量分別為67個、42個和26個，占水利PPP項目總數(shù)的17.96%、11.53%和6.97%。目前，這些項目近半數(shù)已進入執(zhí)行階段。

在全國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的19個一級行業(yè)分類中，水利項目數(shù)量位列第6。然而，水利建設(shè)類PPP項目只占全國項目總數(shù)的4.31%，與同期水利項目相比，采用PPP模式的項目比例更小。

2.2 主要特點

2.2.1項目類型較多且主要為新建項目

目前，水利PPP項目涉及水源、供水、農(nóng)田水利、流域和河道綜合治理、水生態(tài)治理等多種類型，且多為新建項目，基本覆蓋了PPP相關(guān)政策文件中提出的水利項目適宜領(lǐng)域。然而，這些領(lǐng)域的項目數(shù)量分布十分不均衡，主要為水源和供水類PPP項目，約占1/3左右。

2.2.2合作模式以BOT為主

從項目的合作方式情況看，水利PPP項目主要為新建項目，多采用特許經(jīng)營模式，但特許經(jīng)營期差別較大，最短的為10年，如云南來遠高效節(jié)水灌溉工程為10年，最長的達40年以上，重慶觀景口水庫為44年[7]。項目合作模式主要以BOT模式為主以及相關(guān)組合方式，如“BOT+TOT”“BOT+TOT+BOO”和“BOT+EPC”等。

2.2.3項目回報機制以可行性缺口補助和政府付費為主

從項目的回報機制情況看，水利PPP項目為可行性缺口補助和政府付費項目，沒有純使用者付費項目。按照資料統(tǒng)計，政府付費占項目數(shù)量的1/3左右。

3 水利PPP項目實施中存在的問題

PPP模式要求多、流程復雜、周期長，特別是對專業(yè)性較強的水利領(lǐng)域，由于缺乏經(jīng)驗、政策規(guī)定還不完善以及對PPP模式認識不到位等原因，目前，水利PPP項目還存在著不少問題。

3.1 對PPP模式的認識不夠，影響項目規(guī)范操作

長期以來，水利建設(shè)項目主要以政府投入為主，已形成了一套穩(wěn)定的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、管理的供給模式，受投資、回報等多種因素影響，社會資本參與的水利建設(shè)運營項目很少。在PPP模式下，政府是PPP項目前期的決策者，與傳統(tǒng)模式相比，PPP項目前期工作內(nèi)容、管理環(huán)節(jié)、涉及領(lǐng)域都較多，需要準備文件多，項目操作前期工作量大、時間急，對一些深層次的問題，即使有相關(guān)操作辦法和指南，但具體到項目實施，仍缺少有效的應(yīng)對措施，影響項目合規(guī)和合理性，如有的項目設(shè)計了復雜的交易結(jié)構(gòu)，有的項目缺少盈利機制深入的分析，人為增加了項目交易成本和項目失敗風險[8-9]。此外，水利PPP模式涉及利益相關(guān)者眾多，需要認真考量各方權(quán)責利，不少項目實施方案過于簡單，缺少足夠的調(diào)研和分析，特別是PPP項目從項目識別、前期論證、項目推介、談判到簽約，歷時較長，按照筆者的調(diào)查分析，通常至少需要一年以上的準備，但有的項目僅用不到半年的時間就完成了項目前期工作，其設(shè)計質(zhì)量可想而知。

正是由于對PPP模式和政策認識不夠，目前有一些水利PPP項目已中止。從筆者對水利PPP項目跟蹤情況看，一些進入執(zhí)行階段的項目被列入整改目錄，有的項目政府方已有意退出，有的項目社會資本方已退出，有的項目因吸引不到社會資本參與而退庫。

3.2 回報機制與付費機制關(guān)聯(lián)還不夠緊密，缺少有效的激勵

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目盈利水平通常不高，長期以來以政府投入和管理為主，因此，PPP模式明確了政府付費和可行性缺口補助要求和測算方法。從水利PPP項目現(xiàn)狀情況看，即使對于具有使用者付費基礎(chǔ)的供水類水利PPP項目，通常由于價格和費用收取基礎(chǔ)而難以覆蓋成本[10]，因此，所有的水利PPP項目都涉及政府付費(包括政府可用性付費和可行性缺口補助)。按照筆者的調(diào)研，一些項目在形式上符合PPP政策要求，但在實質(zhì)上過于依賴政府付費，一方面，項目策劃盈利機制分析薄弱，另一方面，由于財務(wù)測算所需的產(chǎn)品定價、運營成本、投資回報率、折現(xiàn)率等相關(guān)指標和參數(shù)在政策上還缺少明確的邊界條件和標準[11]，大部分項目的財務(wù)測算多沿用傳統(tǒng)模式標準，存在著設(shè)計標準和運營成本高的問題，特別是付費機制沒有完全體現(xiàn)出質(zhì)量和效率提升的PPP精神。

這種回報機制設(shè)計方式，雖提高了項目吸引力，但同時存在著社會資本方在技術(shù)、成本、服務(wù)等方面的激勵不足的問題[12]，除了“BOT+EPC”等模式外，不少項目是在項目設(shè)計完成后社會資本方通過招投標進入建設(shè)融資和運營，造成社會資本方對項目建設(shè)成本與運營成本優(yōu)化尚未完全體現(xiàn)，也缺少必要和有效的與績效考核關(guān)聯(lián)的正負向激勵機制，如供水節(jié)水PPP項目由于供水與節(jié)水兩個矛盾體共存情況，在運營期，即使提出節(jié)水獎勵措施，但相對于節(jié)水投入與管理，力度較低，激勵變成補助，效用降低。

3.3 項目資本金設(shè)置問題較為突出

水利項目以政府投入為主，列入各類規(guī)劃的項目在各類補助和投入下，在傳統(tǒng)模式下通常已滿足項目資本金需求；而在PPP模式下，傳統(tǒng)的項目資本金制度是否適用以及如何設(shè)置PPP項目的資本金問題，如PPP項目的資本金是按項目總投資測算還是按社會資本投資測算的問題。從筆者調(diào)研情況看，有的項目將債務(wù)資金作為資本金以及按債務(wù)資金測算回報率(2017年前)，有的項目按投資總額計算資本金，特別是投資項目較大的項目，資本金比例也較大。水利項目通常投資規(guī)模較大，所需資本金也較多，在PPP項目“盈利但非暴利”的原則下，資本金設(shè)置不當，或?qū)е抡顿M規(guī)模偏大，或降低社會資本投資積極性，或?qū)е轮型咀兏黾咏灰壮杀?。而目前的項目資本金設(shè)置辦法，不僅增加了項目融資難度，也導致政府支付規(guī)模增加，是不少地方政府認為實行PPP不劃算的根本原因之一。

3.4 水利相關(guān)優(yōu)惠政策還不能與PPP項目有效對接

現(xiàn)階段PPP政策文件仍以程序性和框架性規(guī)定為主，一些為吸引和鼓勵社會資本參與水利工程建設(shè)和運營提出的政策，在實際操作中規(guī)則不明，有的還難以對接合作，實踐中難以操作和利用到位，如中央水利投資如何優(yōu)先支持引入社會資本的項目、如何對水利PPP項目的工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補貼[13]以及對公益性較強、沒有直接收益的水利項目如何與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)等[14]。此外，與國有企業(yè)融資相比，民營企業(yè)通常融資成本較高以及融資困難，項目融資路徑還不通暢[15]，目前，民營企業(yè)如何能享受國家對PPP模式出臺相關(guān)優(yōu)惠貸款政策的路徑還不具體，如PPP基金如何優(yōu)先支持民營企業(yè)等，因此，民營企業(yè)占水利PPP項目的比重不高，且項目規(guī)模通常不大。

3.5 風險分配與回報率關(guān)聯(lián)不夠，風險承擔意識不強

風險分擔是PPP模式三大特征之一，是與傳統(tǒng)方式的重要區(qū)別所在。PPP模式中政府和社會資本按照各自控制風險能力來分擔風險，以此有效地降低各自所承受的風險，從另一方面看，沒有風險分擔，也不可能形成合理和可持續(xù)的伙伴關(guān)系。PPP項目采用的合作模式不同，雙方特別是社會資本承擔的風險也不同，如委托運營的項目風險要低于股權(quán)合作或使用者付費，按照風險與收益對等的原則，項目的投資回報也不同，因此，PPP項目是一個投資、收益和風險的再分配過程。水利PPP項目通?；貓舐什桓?、回報周期長，回報率為6.5%～8.0%。由于運營時間長，難以避免一些小概率事件發(fā)生，因此，項目前期就應(yīng)盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃。從現(xiàn)狀情況看，一方面，無論采用何種合作模式，大部分項目都采用了行業(yè)基準收益率的概念，項目風險、風險分配與回報率的關(guān)聯(lián)不大；另一方面，風險因素識別還不夠細化，并未形成共識，目前無論政府方還是社會資本方，對各自承擔的風險的法律意識還不強，一些項目社會資本承擔了較多的風險，如2017—2018年的整改項目、社會資本退出的項目以及績效考核要求的不斷嚴格，明確導致的項目設(shè)計變更以及相應(yīng)成本問題，多由社會資本來承擔。因此，PPP項目不僅是獲取收益，在很大程度上更是要有風險承擔意識。

4 主要對策建議

吸引社會資本參與水利工程建設(shè)運營，是在全新視角下對水利基礎(chǔ)設(shè)施供給機制的重新定義，不僅有利于引入市場機制，而且能充分發(fā)揮政府監(jiān)管功能，促進水利的健康發(fā)展。

4.1 合理選擇、科學論證項目

除了財政支付紅線約束外，并不是所有的水利項目都適合PPP模式，也不是所有項目都能吸引到社會資本方參與。因此，在推行PPP之前必須對項目進行甄別和論證，基于吸引社會資本的視角，加強項目盈利能力分析，對項目進行PPP模式的適宜性判斷，按照項目的特點和PPP政策要求組合包裝項目，如采用新建項目與存量項目組合的“BOT+TOOT”模式、從水源到田間整體化設(shè)計農(nóng)田水利工程PPP項目(“BOT+BOO+TOOT”等)，增強項目使用者付費內(nèi)容和社會資本盈利空間，為雙方共贏搭建堅實的平臺。

4.2 注重強化水利PPP項目實施方案編制，提高項目策劃質(zhì)量

實施方案是PPP項目實施的綱領(lǐng)性文件。當前出臺的PPP操作指南、工作導則、合作協(xié)議等政策中，都對實施方案提出了要求，盡管目前仍為編制框架，影響PPP項目前期深入論證，但也為PPP項目設(shè)計提供了一定創(chuàng)新空間。在PPP項目前期文件提出的項目初步實施方案和項目實施方案，可按項目類別和項目前期進展階段，確定不同編制深度，并按所選擇的PPP模式確定編制內(nèi)容，明確項目的關(guān)鍵指標。其中，初步實施方案可按基本明確的工程技術(shù)方案來確定投資概算等內(nèi)容，側(cè)重項目投融資分析、財務(wù)測算、回報機制、社會資本方選擇方式等方面的分析。實施方案要從全生命周期角度策劃、設(shè)計和優(yōu)化項目核心內(nèi)容和細化關(guān)鍵要求，政府應(yīng)明確要求PPP項目咨詢機構(gòu)對項目進行詳盡的前期調(diào)查分析，必要時邀請潛在合作方參與，確保各方對項目需求和要求有充分的理解和共識。對于政府付費或可行性缺口補助方式的項目，績效考核要明確項目建設(shè)成本參與、與項目產(chǎn)出績效考核相掛鉤的付費機制等。

4.3 用好各類水利領(lǐng)域優(yōu)惠政策，合理設(shè)置項目資本金，優(yōu)化項目融資模式

PPP項目設(shè)計一定要考慮社會資本使用的成本的問題。水利建設(shè)項目投資規(guī)模大、建設(shè)期長，項目資本金規(guī)模較大，項目財務(wù)內(nèi)部收益率不高，資本金回收期較長，加上融資成本因素，負擔過重，影響社會資本參與積極性；同時，資本金規(guī)模越大，資金使用成本也越高，反過來影響項目盈利水平，增加財政補助規(guī)模。因此，在水利PPP項目融資模式設(shè)計中，必須要優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，合理使用政府投資補助以及制定針對PPP項目的相關(guān)優(yōu)惠政策，在政策邊界條件下，按照項目經(jīng)營性、準經(jīng)營性和公益性特點、投資規(guī)模、合作模式等情況，合理設(shè)置項目資本金，明確各類項目最低資本金比例，如公益性PPP項目不采用資本金制度，建立資本金退出機制，降低融資和資本使用成本，拓展項目盈利空間。

4.4 完善風險識別和風險成因分析與防范機制，強化項目風險管理

PPP項目是一個長期合作關(guān)系，不確定性因素較多[16]。如前文所述，水利PPP項目通常合作周期長，必須要加強項目風險管理。風險管理的主要內(nèi)容是風險因素識別、風險分配和風險防范體系的設(shè)計，其本質(zhì)是項目利益相關(guān)者已經(jīng)清晰了解到項目在當下情景下所有可能預估的風險以及如何分擔風險并承擔相應(yīng)結(jié)果。從筆者跟蹤的水利PPP項目風險因素來看，識別分類各不相同，如有按全生命周期分類、有按風險類型分類，也有按系統(tǒng)性和非系統(tǒng)分的，即有風險分擔構(gòu)架做的不細致的項目，也有分類細致的項目?？傮w上，目前國家政策明確了項目風險分擔原則，即風險由最擅于應(yīng)對該風險的一方承擔或由最有能力控制風險的一方承擔，以及社會資本負責項目投資、建設(shè)、運營并承擔相應(yīng)風險，政府承擔政策、法律等風險等[17]，沒有明確提出風險識別的具體分類辦法，筆者提供了按風險歸責主體，構(gòu)建了風險共擔體系，風險因素識別、成因、后果，明確各項風險防范和應(yīng)對方案的分析框架(圖1)，相關(guān)指標和內(nèi)容可根據(jù)具體項目情況和模式進一步細化設(shè)計，將應(yīng)急預案具體化和風險損失數(shù)量化，降低風險發(fā)生后的交易成本，保障項目順利進行。

表1 按風險歸責主體分的風險分析框架

4.5 通過績效考核和激勵機制設(shè)計，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢

激勵機制在PPP項目實施中十分重要，一個良好的激勵機制在社會資本積極參與水利項目中起到事半功倍的作用，可以促進雙方互動協(xié)同作用的形成，更好地利用雙方優(yōu)勢實現(xiàn)項目目標?？蓮腜PP項目全生命周期角度和績效考核，建立PPP項目KPI指標和相應(yīng)激勵機制。一是在項目前期，提前吸引潛在合作者參與，優(yōu)化項目設(shè)計。二是在建設(shè)期，可采用EPC方式，通過總價合同，降低項目建設(shè)資金投入和相關(guān)交易成本，如可在方案中明確，中標的社會資本方可以進一步修改、完善和優(yōu)化設(shè)計方案(須在總價合同等條件基礎(chǔ)上)。三是在運營期，建立KIP目標績效考核激勵機制，使社會資本方通過提供良好服務(wù)可以獲得額外報酬，也可因提供服務(wù)不達標而降低報酬。