土地使用制度和管理制度改革歷程回顧與前景展望

黃小虎

（中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

馬克思的地租理論對土地的定義是，一切可以被壟斷性占有的自然資源。為什么這么說？我理解，地球上所有自然資源，都依附于地球，但依附程度不同?？諝?、微生物、流動遷徙性強的候鳥和某些陸地動物，并不是固定在某一個地方不動，因而很難被人類壟斷性占有。除此之外的絕大多數(shù)自然資源，都固定于地球的地上或地下，這些坐標位置固定的自然資源，就與地球的表面一樣，可以被人類壟斷性占有。因此，馬克思把地球表面及固定于其上或其下的自然資源，統(tǒng)稱為土地。

對土地的壟斷性占有意味著，所有權(quán)或占有權(quán)主體，可以憑借對土地的權(quán)利，參與社會總產(chǎn)品或總利潤的分配，獲取地租（農(nóng)業(yè)地租、礦山地租、建筑地租、壟斷地租）。地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，屬于社會分配范疇，地價則是地租的資本化，同樣是在社會分配領(lǐng)域形成的，并不像要素價值論或效用價值論主張的那樣，是由于土地等自然資源本身具有價值。但土地一旦有了價格，就能夠像其他商品一樣進入市場交換。

搞中國特色社會主義，土地所有制是基礎(chǔ)性制度。土地使用制度和管理制度，是不同發(fā)展階段土地所有制度的實現(xiàn)形式。建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，土地使用制度和土地管理制度，也是重要的運行方式。我們搞土地使用和管理制度改革，既要堅持社會主義土地公有制，又要適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)律，都需要馬克思地租理論的指導(dǎo)。

1 十九大之前的資源管理與資源資產(chǎn)管理

1.1 十九大之前的資源管理

過去我們政府的相關(guān)管理，土地部門、林業(yè)部門、礦產(chǎn)部門、草原（農(nóng)業(yè)）部門、水利部門、海洋部門、建設(shè)部門，還有一個環(huán)保部門，把自然資源拆開來管。土地部門其實是只管地皮，說是統(tǒng)管，城市土地、草原、林地、灘涂、水資源等等，其實都管不了。要害是各部門各自搞規(guī)劃，要害的要害是各自的調(diào)查數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一。結(jié)果是數(shù)據(jù)打架、規(guī)劃扯皮，地方不知聽誰的好，干脆鉆空子、各取所需。所謂用途管制，形同虛設(shè)。

例如，土地管理部門從上世紀80年代開始，歷時10年，搞了第一次土地詳查，號稱是中國歷史上第一次摸清了土地的家底。根據(jù)詳查結(jié)果，1996年全國有耕地19.51億畝。后來，土地管理部門據(jù)此提出全國耕地保有量的“紅線”，是不能少于18億畝。但2007年黨的十七大召開前夕，林業(yè)管理部門發(fā)布消息稱，從1999年到2007年，全國“退耕還林”3.65億畝。按這樣算下來，19.51億畝減3.65億畝，還剩不到16億畝了，何來“紅線”可保？林業(yè)部門的一個數(shù)，否定了土地部門歷時10年的調(diào)查結(jié)果！由于國家對“退耕還林”的每一畝，都支付定額財政補貼，因而林業(yè)部門的這個數(shù)是有依據(jù)的。于是，上至政府領(lǐng)導(dǎo)下至有關(guān)各界都很困惑，感覺我們土地的家底似乎還是不清楚，還需要搞第二次調(diào)查。第二次土地調(diào)查的結(jié)果公布以后，有些其他部門的數(shù)據(jù)，就又成了一筆糊涂賬。

例如，廣義的環(huán)境保護，應(yīng)當(dāng)包括對因土地利用變化引起的生態(tài)環(huán)境變化，進行監(jiān)管。但在部門分管體制下，土地管理部門負責(zé)管理土地利用，環(huán)境保護部門就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要職責(zé)不是環(huán)保，由此就產(chǎn)生了環(huán)境保護的缺位問題。土地管理部門一度為了“雙保（保發(fā)展，保耕地）”，而鼓勵各地開發(fā)沿海灘涂和低丘緩坡等未利用土地。殊不知所謂未利用地，只是人類未利用而已。對于整個自然界的生態(tài)環(huán)境平衡，這些未利用地發(fā)揮著極其重要的作用。人類的開發(fā)活動一旦打破這種平衡，將給自然界包括人類自身帶來災(zāi)難性的后果。

例如，由于各部門的資源數(shù)據(jù)不一致，依據(jù)數(shù)據(jù)進行的管理就會發(fā)生沖突。土地管理部門認定為荒地或未利用地的，林業(yè)部門可能認定為林地或有林地。這樣，土地部門開發(fā)未利用地的土地整治活動，會被林業(yè)部門認為是破壞森林的違法活動。以至于有些地方，發(fā)生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人員的事件。例如，一些地方為了應(yīng)付不同部門的檢查，同一塊土地向國土部門報為耕地，向林業(yè)部門報為林地，向農(nóng)業(yè)部門報為農(nóng)地，導(dǎo)致各部門數(shù)據(jù)之和，大大超過實際面積。國土部門土地例行督察發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量的耕地，實際卻是宅基地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等。

1.2 十九大之前的資源資產(chǎn)管理

土地所有關(guān)系，是國家的基本經(jīng)濟制度。我國城市土地屬于全民所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，這是支撐中國特色社會主義大廈的基石。改革開放，建立社會主義市場經(jīng)濟，土地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素也進入市場交換，必然產(chǎn)生地租、地價。按道理，城市土地的收益歸全民所有，集體土地的收益歸農(nóng)民集體所有。

從改革實踐看，農(nóng)村集體土地進入市場走在了前面，具體表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，不僅助推了國家工業(yè)化，而且對城市化做出重要貢獻。1978年，全國有建制鎮(zhèn)約3000個，1985年增加為6600個，1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動起來的，也可以說是在集體建設(shè)用地市場基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特別是“珠三角”和“長三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還促成了一批新興的大、中城市。例如東莞市，改革開放前，是個建成區(qū)面積只有5平方公里小縣城。1978年開辦了全國第一家來料加工企業(yè)之后，以“三來一補”加工貿(mào)易為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，城市的規(guī)模也不斷擴大?，F(xiàn)在東莞市建成區(qū)面積約600平方公里，全市常住人口830余萬，當(dāng)年的小縣城已經(jīng)變?yōu)槊鋵嵉奶卮蟪鞘辛?。該市市區(qū)里至今有70%以上的土地仍然屬于集體所有，因此可以說，這是一個在集體土地上生長起來的大城市?！爸槿恰钡哪虾?、順德、佛山等大體都是這樣，讓集體土地使用權(quán)進入市場發(fā)展起來的?！伴L三角”和其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的不少城市，也不無類似的經(jīng)歷。

1986年修改憲法，在重申土地所有權(quán)不許買賣的同時，明確規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓辦法由國務(wù)院另行制定。顯然，這里所說的土地使用權(quán)，既包括國有土地也包括集體土地。

但后來并沒有同步推進，而是先推城市土地有償使用制度改革，1990年出臺了《國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓條例》（55號令）。經(jīng)過艱苦努力，1998年以后才在全國范圍，確立起城市土地有償使用制度。但也是從那時候開始，土地使用制度改革走上了一條叉路。起因是1998年修改土地管理法，43條和63條一出，集體建設(shè)用地就不能直接進入市場了，只能征為國有以后才可以進入市場，土地增值收益歸國家，而農(nóng)民則不能憑借對集體建設(shè)用地的權(quán)利，獲取財產(chǎn)性收益了。做這樣的規(guī)定，顯然不符合上述憲法關(guān)于土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的精神。但憲法還有一條，城市土地屬于國家所有，可以理解為城市擴展到哪里，哪里的土地就要征為國有。用這樣的理解來衡量，43條和63條也不違憲。說到底，是憲法條文有矛盾。

當(dāng)時做出這樣的規(guī)定，一個很重要的考慮是耕地保護。改革開放以后，各項建設(shè)占用耕地較多，耕地保護工作壓力很大。90年代初中期，各地大搞園區(qū)建設(shè)，城市擴張勢頭很猛，掀起新一輪占地高潮，引起中央高度重視，提出保護耕地就是保護我們的生命線，并指示土地管理部門開展劃定耕地保護紅線相關(guān)工作。這是當(dāng)年修改土地管理法時，面臨的一個重要背景。當(dāng)時，政府十分擔(dān)心放開集體土地入市，會給耕地保護帶來更大不確定性。

此外，還有一個更深層次的原因。80年代的改革，中央向地方和企業(yè)大幅度放權(quán)讓利，使財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重不斷下降，最低時連10%都不到；全部財政收入中，中央財政占比更是嚴重下降。國家沒有錢，很多大事干不了，運10大飛機下馬，不讓發(fā)展航母，都與此不無關(guān)系，當(dāng)然也可能還有其他原因，現(xiàn)在想來都覺得可惜。90年代初，搞了分稅制改革，情況逐步改變，稅收占GDP比重趨于正常，中央、省和省以下財政收入占比，也改變?yōu)橹醒胴斦?成，省級占3成，市縣只占2成。中央的日子好過了，但地方財政出現(xiàn)很大困難。同時，地方的事權(quán)不僅沒有減少，反而不斷增加，由于財力捉襟見肘，很多工作難以落實。為此，地方普遍有怨言，也引起各界特別是學(xué)術(shù)、輿論界關(guān)注。在這種情況下，我們修改土地管理法，出臺新規(guī)，大概有為地方解困，增加財政收入的考慮。

很快，地方政府從土地有償使用制度中嘗到甜頭，征地、賣地的勁頭越來越大。1999年至2015年，全國土地出讓收入累計27.29萬億元，平均每年1.6萬億。土地出讓金占地方財政本級收入的比例，1999年是9.2%，2015年達到39.2%，最高的2010年曾高達67.52%。到后來，地方覺得光賣地，錢還是不夠用，于是用土地作抵押向銀行貸款，從土地財政發(fā)展為土地金融。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。其規(guī)模2010年已近11萬億元（作者測算為當(dāng)年地方本級財政收入的2.6倍）。2013年又升至近17.89萬億（作者測算仍為地方本級財政收入的2.6倍），增長66.9%。其中，政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，政府負擔(dān)保或救助責(zé)任的7萬億。

有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市建設(shè)取得了巨大成績，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利。新土地管理法的逐步實施，帶來了許多當(dāng)初預(yù)料不到的消極后果。

第一、站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1.在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2.進城打工；3.國家建設(shè)征用土地。前2條路是主動參與城市化進程之路，第3條則是“被城市化”之路。過去，這3條路都可以通行。珠三角等地的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈?，“交通”自然擁堵。剩下?個“車道”又都不太順暢：農(nóng)民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實的身份還是農(nóng)民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯；國家征地，有關(guān)法規(guī)仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾更是越來越激化。大約十幾年間，社會矛盾與沖突呈全面上升之勢，原因固然是多方面的，但與新土地管理法的實施，不無直接的關(guān)系。

第二、不允許集體和農(nóng)民成為土地市場的主體，那么城市的擴展就只能是由政府征收農(nóng)村的土地，并且開發(fā)為熟地以后，供應(yīng)給各類用地者。這樣，政府就成了城市土地市場的主體，承擔(dān)起經(jīng)營土地的責(zé)任。由于歷史的原因，又是由土地管理部門具體承擔(dān)這一職能。這就產(chǎn)生了土地管理部門既管理又經(jīng)營，集“裁判員”與“運動員”于一身的問題。

運動場上的規(guī)律是要爭，要搶，要拼，政府如果成了“運動員”，也不可能例外。在征地過程中，必然會普遍出現(xiàn)壓低補償費用，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象；在賣地過程中，必然會抬高地價，而高地價又由開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁給購房者，侵害城市居民的利益；還必然會強化對土地市場的壟斷，限制甚至禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租，遏制二級土地市場的發(fā)育，侵害有關(guān)法人和自然人的權(quán)益。政府在爭的同時又是“裁判員”，負責(zé)吹哨，裁定其他運動員們違規(guī)還是不違規(guī)。盡管中央三令五申要保護人民群眾的合法利益，但合法不合法很難有統(tǒng)一的量化規(guī)定，最終還是由各級政府說了算。在這種情況下，有誰能爭得過政府？規(guī)范的市場秩序因此也很難建立。

第三、保護耕地作為國策，提出多年了；城市存量土地集約利用，也提出多年了；保護生態(tài)環(huán)境，同樣提出多年了。但結(jié)果卻是，耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地日益減少，各地方的城市建設(shè)均走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子，自然生態(tài)環(huán)境越來越惡化。這其中的最主要原因，是地方建設(shè)嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集所需資金。征地多、賣地多的地方，“發(fā)展”就快，已是公開的秘密。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發(fā)展，實際上，這是我們的土地制度規(guī)范下的必然結(jié)果，任何人到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，都不可能有別的選擇。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節(jié)約集約利用資源和保護環(huán)境的目標，只能是美好的愿望，不可能得到真正落實。

第四、按照馬克思的地租理論，土地收益并不是在生產(chǎn)領(lǐng)域里形成的，而是在社會分配領(lǐng)域，土地所有者或占有者，憑借自己對土地的權(quán)利，參與社會總產(chǎn)品的分配。社會總產(chǎn)品這個餅就那么大，土地所有者如果拿得多，其他市場主體就拿得少了。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應(yīng)。因此，政府用土地財政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風(fēng)險，降低了用地個人的生活水平。一般情況下，社會總有一定量的閑置資金，適當(dāng)?shù)赝钢?，有利于搞活?jīng)濟，但大量透支，則會產(chǎn)生經(jīng)濟泡沫，隱含較大的信用風(fēng)險。

至于土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來的財政收入加以償還，本質(zhì)上更是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面孕育著相當(dāng)大的債務(wù)、金融風(fēng)險。有人說土地問題的本質(zhì)是金融問題，確實很有道理。

第五、土地出讓收入的性質(zhì)，決定了它不可能真正納入財政預(yù)算。對它如何收入、如何支出，也很難嚴格規(guī)范，政府操作往往有較大的自由量裁空間。這就極易導(dǎo)致腐敗，十八大以后中央強力反腐，土地管理領(lǐng)域可謂重災(zāi)區(qū)，查處的大案、要案，絕大多數(shù)都直接或間接與土地出讓有關(guān)。

事實表明，1998年以后形成的土地使用制度，運行了將近20年，已經(jīng)是弊大于利，必須進行重大改革了。改革的核心和要害，是要解決政府的行政管理部門，既是“裁判員”又是“運動員”問題。要把經(jīng)營職能從行政管理部門分離出來。除了分離土地行政管理部門的土地經(jīng)營權(quán)，可能還要分離礦產(chǎn)管理部門經(jīng)營的采礦權(quán)拍賣、林業(yè)部門經(jīng)營的林地使用權(quán)出讓，等等。

2 土地制度改革問題的徹底破解

對于土地制度存在的問題，黨和政府高度重視。至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關(guān)改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會決定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關(guān)的法律、制度和政策?？上?，這方面一直未能取得實質(zhì)性的進展。

長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面深化改革的決定，在繼承各個領(lǐng)域以往改革成果基礎(chǔ)上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計。既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機制原因，及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標又治本的解決辦法?！稕Q定》全文分十六個專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會決定的有關(guān)論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中的第51條提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！笨倳浽谌珪蠈ｉT對此做了說明，概括為“一件事由一個部門來管”和“所有者與管理者分開”。這是國家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵性舉措。

一件事由一個部門管，是要打破山水林田湖草等自然資源，分別由不同部門分割管理的混亂格局，改為由一個部門按照大自然的發(fā)展規(guī)律，按照自然資源是生命共同體的內(nèi)在要求，統(tǒng)一規(guī)劃我們?nèi)祟悓Y源、環(huán)境的開發(fā)、利用與保護，建立嚴格的國土空間用途管制制度。鑒于現(xiàn)在的主要問題是資源開發(fā)過度，環(huán)境破壞嚴重，今后相當(dāng)時期內(nèi)的重點，是保護資源、修復(fù)環(huán)境。

所有者與管理者分開，，意味著國有土地等自然資源的所有權(quán)將由專門的機構(gòu)來行使，在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下，負責(zé)國有自然資源資產(chǎn)的保值、增值，并承擔(dān)一定的宏觀調(diào)控職能；政府的行政管理部門則專注于，空間用途管制和相關(guān)的市場監(jiān)管，不再承擔(dān)經(jīng)營土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進入市場改革的主要障礙就消除了，有關(guān)改革任務(wù)自然能夠順利推進、完成。

十八屆三中全會決定，明確了自然資源（包括土地）使用制度和管理制度改革的方向和任務(wù)。然而，依靠原有的政府機構(gòu)設(shè)置和職能定位，不可能全面貫徹落實《決定》精神，因此，必須對政府機構(gòu)和職能進行重大改革。黨的十九屆三中全會，作出了關(guān)于黨和國家機構(gòu)改革的決定，提出了機構(gòu)改革的方案，十三屆全國人大按中央要求，對政府機構(gòu)及職能做了重大調(diào)整、改組。目前，中央和省級機構(gòu)改革基本到位，地方機構(gòu)改革也近尾聲，但切實轉(zhuǎn)變職能，還會經(jīng)歷相當(dāng)?shù)奶剿?、磨合過程。一旦改組完成，職能到位，必將為全面落實十八屆三中全會決定的各項改革任務(wù)，提供重要的組織、制度保證。

自然資源部的組建表明，總書記在十八屆三中全會上提出的“一件事由一個部門來管”的改革任務(wù)，已經(jīng)基本得到落實。多頭規(guī)劃、多頭調(diào)查、多頭管理的混亂局面，已經(jīng)成為歷史，國家對自然資源和國土空間的統(tǒng)一、有序、高效管理已是指日可待。當(dāng)然，后續(xù)工作還很繁重，要在資源調(diào)查基礎(chǔ)上，編制制定科學(xué)的國土空間規(guī)劃；要依據(jù)規(guī)劃建立空間用途管制制度；要建立健全自然資源資產(chǎn)市場秩序，保護產(chǎn)權(quán)、打擊侵權(quán)，加強對市場主體的服務(wù)與監(jiān)管；要開展跨省域、地域的國土整治；要修改舊法律、出臺新法律，等等。

值得關(guān)注的是，總書記提出的“所有者與管理者分開”的改革設(shè)想，在此次機構(gòu)改革中并未實施。對此該如何認識，是當(dāng)初的設(shè)想錯誤，還是推出這項改革的時機尚不成熟？我個人的看法是當(dāng)屬后者。

前已述及，政府經(jīng)營土地多年，已經(jīng)積累了龐大的債務(wù)，且將進入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風(fēng)險，已是當(dāng)前經(jīng)濟工作的重中之重。在金融風(fēng)險尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開”，反而可能引爆風(fēng)險，導(dǎo)致金融、經(jīng)濟危機甚至社會動亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實施這項改革。已經(jīng)出臺的一些措施，如嚴禁地方政府用土地和其他自然資源資產(chǎn)抵押融資，允許集體建設(shè)用地進入市場，不再壟斷住房用地供應(yīng)等，實際上是對政府經(jīng)營土地的經(jīng)營范圍、經(jīng)營邊界、經(jīng)營利益施加嚴格限制。再加上“一件事由一個部門管”以后，空間用途管制落實到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經(jīng)營活動的弊端。但這畢竟是治標而不是治本，只要政府能從經(jīng)營土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。例如，允許集體建設(shè)用地進入市場以后，政府以收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式參與分配，是各試點地方的普遍做法。這樣做有助于集體和農(nóng)民形成利益共享觀念，是有道理的，但從長遠看，方法不一定妥當(dāng)。我擔(dān)心普遍放開以后，會出現(xiàn)一些地方政府官員與農(nóng)村干部串通一氣，倒買倒賣農(nóng)村集體土地使用權(quán)現(xiàn)象。為避免產(chǎn)生這類問題，政府不宜以利益相關(guān)方身份參與初次分配，而應(yīng)以管理者身份，通過稅收參與再分配。更為根本的措施，還是要在時機成熟時，把“所有者與管理者分開”，政府專注于監(jiān)督、管理、服務(wù)、調(diào)節(jié)。

3 前景展望

目前，自然資源部門的組建工作基本完成，對于新部的職能、任務(wù)，中央已有明確規(guī)定，全系統(tǒng)在部黨組領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹中央部署，緊張開展工作?？偟目?，新部的業(yè)務(wù)涵蓋范圍大為拓寬，既承擔(dān)對山水林田湖草海等幾乎全部自然資源的行政管理責(zé)任，又是國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的代表。對于已經(jīng)明確的職能、任務(wù)，需要探索如何用具體的規(guī)章、制度、政策來加以落實。在工作實踐中，也還可能發(fā)現(xiàn)和拓展新的職能、任務(wù)。總之，面臨全新的工作領(lǐng)域，任重道遠。

3.1 關(guān)于自然資源管理職責(zé)、任務(wù)的設(shè)想

第一，制定國土空間規(guī)劃，為經(jīng)濟、社會、生態(tài)等的和諧發(fā)展，提供最基本的行動指南。

國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：1.主體功能分區(qū)，如“珠三角”、“長三角”、環(huán)渤海等重點開發(fā)地區(qū)，及主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、主要商品糧基地、主要生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、主要礦產(chǎn)資源蓄積區(qū)等禁止或限制開發(fā)地區(qū)。2.城鄉(xiāng)建設(shè)和人口的空間分布，如都市圈、城市帶、城市組團的布局，人口轉(zhuǎn)移的預(yù)測等。3.重要生產(chǎn)力如能源、金屬冶煉、重化工及新興產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分布。4.重大國土整治（含土地、森林、草原、水域）項目安排；5.公路、水運、航空立體交通網(wǎng)絡(luò)分布。

這個規(guī)劃，是涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、利用、保護、整治活動的綜合性中、長期規(guī)劃，也應(yīng)該是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃。規(guī)劃編制工作宜由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)，發(fā)改委、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通部、環(huán)保部等部各委協(xié)同配合，由自然資源部負責(zé)編制。編制完成后由國務(wù)院提交全國人大批準、頒布?，F(xiàn)行的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展5年規(guī)劃，屬于近、中期規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)屬于國土空間規(guī)劃的階段性實施。有了這兩個規(guī)劃，其他政府部門可以在國土空間規(guī)劃圖上，迭加項目規(guī)劃，沒有必要再編制涉及空間布局的總體規(guī)劃了。各類區(qū)域規(guī)劃，有的沒有必要保留，需要保留的，要接受國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)，與之銜接。地方各級的國土規(guī)劃，則是全國性規(guī)劃的延伸和細化。

多年來，我國的各類規(guī)劃，由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實施不久，就要求修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴肅性和制約作用形同虛設(shè)。多頭規(guī)劃和多變的規(guī)劃，使市場主體無所遵循，無從預(yù)期，行為必然短期化。新的國土空間規(guī)劃由人民代表大會審議批準，實際上是把規(guī)劃上升為法律，政府只有實施規(guī)劃的義務(wù)，沒有修改規(guī)劃的權(quán)力。這也為各類市場主體提供了基本的行動指南，有利于市場行為的規(guī)范。編制國土規(guī)劃，要遵循科學(xué)的程序并充分發(fā)揚民主，廣泛聽取各界和社會公眾的意見。

第二，依據(jù)國土空間規(guī)劃，嚴格實施空間用途管制。

依據(jù)國土空間規(guī)劃實施空間用途管制，既合理利用資源，又切實保護資源和生態(tài)環(huán)境，恐怕是自然資源部的最重要的日常工作。所謂空間用途管制，就是要落實每一宗土地及其地上、地下的其他資源如何利用和保護。這就需要繪制大比例尺的規(guī)劃圖，因為比例尺太小，規(guī)劃用途只能落到較大的區(qū)域，難以落到每一宗土地上，不能作為日常用途管制的依據(jù)。過去分管體制下的部門規(guī)劃，只有鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃能落實到宗地上，可以通過統(tǒng)一技術(shù)標準、疊加相關(guān)信息，改造為能實施空間用途管制的基層國土規(guī)劃。

耕地保護，是空間用途管制的一項重要內(nèi)容，必須堅持，但方法需要改變。如果空間用途能切實管住，現(xiàn)在以建設(shè)用地指標為核心的計劃管理辦法，就沒有必要了。將來耕地保護工作，應(yīng)主要靠地方特別是基層政府，在空間用途管制的框架下，結(jié)合各地實際探索解決辦法。除了行政手段，更應(yīng)注重經(jīng)濟辦法。中央政府部門主要是依據(jù)國土空間規(guī)劃，對地方執(zhí)行空間用途管制的情況，進行檢查和指導(dǎo)，沒有必要像過去那樣，管得過于具體了。

第三，依據(jù)國土空間規(guī)劃，開展國土整治。

重大水利設(shè)施建設(shè)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地（含草原）的改良、改造，生態(tài)用地（如水域、濕地、林地、灘涂）的恢復(fù)、整理，地質(zhì)災(zāi)害的防治等，都屬于國土整治。應(yīng)統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃和發(fā)改委的5年規(guī)劃，按項目管理權(quán)限，由相關(guān)部門組織社會有關(guān)市場主體實施。其中，生態(tài)用地、未利用地、草地、林地等的整治項目，由自然資源部組織實施。

第四，加強產(chǎn)權(quán)保護,開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，要以地籍調(diào)查為基礎(chǔ)。國外的地籍調(diào)查有兩種做法，一種是由政府組織調(diào)查；一種是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機構(gòu)調(diào)查，后者對調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。第一種做法財政負擔(dān)重、耗時長，后一種做法易產(chǎn)生法律糾紛。為了推進土地統(tǒng)一登記工作，我國今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。例如，有的地區(qū)由政府組織調(diào)查，有的地區(qū)由產(chǎn)權(quán)人委托調(diào)查，有的地區(qū)可兩種方法并舉。對委托調(diào)查的，調(diào)查結(jié)果還可由政府相關(guān)機關(guān)核查。這樣，可以加快不動產(chǎn)登記進度，早日建立覆蓋全社會的國家不動產(chǎn)（地籍）管理信息系統(tǒng)。

國外的不動產(chǎn)登記信息一般包括：土地面積、四至、建筑物（住宅、廠房、商場店鋪、倉庫等等）及其他附著物、權(quán)屬、歷史變更情況等，而對土地用途鮮有登記。其原因，可能是土地登記制度歷史悠久，而空間用途管制制度則產(chǎn)生于近、現(xiàn)代。但在我國，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記剛剛起步，統(tǒng)一的空間用途管制制度更未形成，因此可以考慮把兩個制度結(jié)合起來，不動產(chǎn)登記的內(nèi)容除有關(guān)權(quán)屬的信息外，還應(yīng)包括土地的空間用途信息。這樣，我國的不動產(chǎn)登記制度既可以保護產(chǎn)權(quán)，又可以促進土地空間用途管制制度的落實。此外，土地的價格與土地用途關(guān)系很大，登記用途也有助于規(guī)范土地市場交易價格，測算不動產(chǎn)稅基及開發(fā)權(quán)補償標準。這些，既屬于政府的管理行為，也是政府為社會提供的重要服務(wù)。

由于這項工作十分龐雜，而且不僅僅涉及自然資源資產(chǎn)，從長遠看，可以考慮把登記機關(guān)，從自然資源部分離出去，單獨設(shè)立。

第五，加強市場監(jiān)管。

規(guī)范市場秩序。包括：

（1）制定各類自然資源資產(chǎn)市場交易管理規(guī)定。如土地使用權(quán)出讓、出租、入股、聯(lián)營管理辦法，土地使用權(quán)二級市場管理辦法，“三舊”改造管理辦法，不動產(chǎn)抵押、擔(dān)保管理辦法，等等。

（2）建立不動產(chǎn)評估價格體系。如建設(shè)用地的基準地價、標定地價、宗地地價等；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)基準價格；林地經(jīng)營權(quán)基準價格；各類采礦權(quán)基準價格等。建立以地價為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)價格評估制度。

（3）發(fā)展、培育各類代理不動產(chǎn)交易和不動產(chǎn)登記，評估不動產(chǎn)價格，開展地籍調(diào)查等中介機構(gòu)，制定相關(guān)法律并依法加強管理，為市場交易提供服務(wù)。

3.2 關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理改革的設(shè)想

按照十八屆三中全會決定，把自然資源所有者與管理者分開的改革思路，需要成立一個新的機構(gòu)，代表國家行使對國有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)。其主要職責(zé)，是對具有資產(chǎn)屬性的國有自然資源進行經(jīng)營管理。具體職責(zé)有：第一、國有土地（包括林地、灘涂）使用權(quán)的出租、出讓，礦業(yè)權(quán)拍賣等等，保證國有資源資產(chǎn)不流失，并承擔(dān)一定的保值、增值責(zé)任，資產(chǎn)收益全部上繳財政。第二、如國家有需要，國有資源資產(chǎn)價格，可以成為國家對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟杠桿。因此，絕不能片面追求資產(chǎn)收益最大化。第三、按照國家意志，向基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)，無償讓渡（劃撥）國有自然資源資產(chǎn)或資產(chǎn)的使用權(quán)。第四、如果基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)需要使用或征收農(nóng)村集體土地，作為國有土地使用權(quán)代表，負責(zé)與有關(guān)集體經(jīng)濟組織協(xié)商租用或征收辦法，在政府行政機關(guān)監(jiān)管下，按照法律規(guī)定辦理相關(guān)事宜。第五、無論是劃撥還是出租、出讓的自然資源資產(chǎn)或資產(chǎn)使用權(quán)，如果受讓方嚴重違規(guī)、違法使用，應(yīng)當(dāng)報請行政監(jiān)管機關(guān)和司法機關(guān)，依法收回資產(chǎn)或資產(chǎn)使用權(quán)，并予以處罰。

但是，本次政府機構(gòu)改革，沒有把所有者與管理者分開的設(shè)想付諸實施，因此新組建的自然資源部，不僅負責(zé)對全國自然資源的政府行政管理，還要承擔(dān)國有自然資源資產(chǎn)所有者的經(jīng)營任務(wù)，以上所列舉的5項經(jīng)營性職責(zé)，就要由自然資源部來履行了。

對自然資源部來說，盡管集“裁判員”與“運動員”于一身的問題依然存在，但中央已經(jīng)明確，允許集體建設(shè)用地進入市場（包括住房市場）；明確要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；明確今后政府不再壟斷土地供應(yīng)等，并相應(yīng)修改了土地管理法，掃除了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憑借土地所有權(quán)，獲取財產(chǎn)性收入的法律障礙。就是說，運動規(guī)則改了，而且更加明確、清晰、嚴格，“裁判員”的自由量裁空間被大大壓縮，其同時又是“運動員”的危害也就減輕了。

中央和省級政府，手里沒有一寸土地，主要角色是“裁判員”，保護農(nóng)民利益是職責(zé)所在。但省以下市、縣政府則掌控著大量土地，整天考慮如何利用轄區(qū)的土地，如何從土地上搞錢，搞不好就會成了“運動員”，侵犯農(nóng)村、農(nóng)民的利益。過去，法律關(guān)于農(nóng)村集體土地不能進入市場，任何建設(shè)項目必須使用國有土地的規(guī)定，成為一些地方政府胡亂征地、賣地的依據(jù)，出了問題很難處理?，F(xiàn)在規(guī)矩改了，章程變了，但地方難免還有舊的慣性和路徑依賴。自然資源部系統(tǒng)有責(zé)任，依據(jù)中央精神和新修改的法律規(guī)定，加強對地方政府行為的監(jiān)管，切實保護農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利不被侵犯。農(nóng)民有了財產(chǎn)性收入，應(yīng)當(dāng)繳納財產(chǎn)稅，逐步取代土地財政。

除了加強行政監(jiān)管，還可以考慮對土地收益的使用和分配加以改革。將近20年來，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)投入巨大，城市面貌煥然一新，今后資金投入方向，應(yīng)更多向民生領(lǐng)域和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，不再把城市建設(shè)作為重點。土地出讓金的分配，也可考慮由中央財政適當(dāng)集中，用于平衡地區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付。

習(xí)近平同志在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時的講話中說：“新中國成立后，在當(dāng)時的歷史條件和國際環(huán)境下，我們自力更生，依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持，在一窮二白的基礎(chǔ)上推進工業(yè)化，建立起比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。改革開放以來，我們依靠農(nóng)村勞動力、土地、資金等要素，快速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。我國廣大農(nóng)民為推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻?！彼€說，“我們也要看到，同快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐還跟不上，‘一條腿長、一條腿短’問題比較突出。我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。黨的十八大以來，我們下決心調(diào)整工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，采取了一系列舉措推動‘工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村’。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。”

總書記的話，對我們下一步調(diào)整土地資產(chǎn)收益分配，也有重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)然，我們也不能機械地理解中央精神。有一種意見認為，國家經(jīng)濟發(fā)展的動力，主要在城市特別是大城市，城市產(chǎn)業(yè)升級壯大，可以輻射、帶動廣大農(nóng)村發(fā)展。因此，在加強農(nóng)村工作同時，也要重視城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

另外，十八大到十九大期間進行的“三塊地”改革試驗，有些問題還沒有解決得很好，需要繼續(xù)深入研究思考，探索化解之道。例如，對農(nóng)村宅基地如何改革，各界分歧較大。我認為，現(xiàn)行宅基地?zé)o限期使用制度，是要害所在。如允許轉(zhuǎn)讓，受讓者也無限期使用，集體所有權(quán)如何體現(xiàn)？因此不同意放開的主張，可以理解。但不放開，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)不能實現(xiàn)，又有失公平。如果有限期(如50年、70年)使用，轉(zhuǎn)讓的只是剩余年期的使用權(quán)，就一切迎刃而解了。與農(nóng)地制度及國有土地制度，也就都一致了。還有人主張，宅基地如果轉(zhuǎn)讓，則把土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，規(guī)定使用期限。這個意見，也不無道理。

與宅基地問題相關(guān)聯(lián)，“小產(chǎn)權(quán)”房也是個棘手問題。我認為，所謂小產(chǎn)權(quán)，是過去不合理土地制度的產(chǎn)物?，F(xiàn)在已經(jīng)允許集體建設(shè)用地進入市場，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立，將來的房子不應(yīng)再有大小產(chǎn)權(quán)之分，這方面的改革還沒有完全到位。歷史遺留下來的“小產(chǎn)權(quán)”數(shù)量龐大（近百億平方米），如何處理，也是頗費周張。雖然不分大小產(chǎn)權(quán)，但要強化規(guī)劃的作用，實施嚴格的用途管制，更是尚在探索之中，沒有成熟經(jīng)驗。在這樣情況下，有必要對增量加強行政嚴控，但對存量處置，要慎之又慎，不要輕舉妄動。這個問題之難，一是面廣量大，二是成因復(fù)雜，三是關(guān)系數(shù)量龐大的中低收入人群的生計。很多問題，與政府的制度和管理不當(dāng)有關(guān)系，不能簡單地讓群眾承擔(dān)后果。搞不好，會引發(fā)嚴重社會問題。我的意見，對嚴重違法的或雖然屬一般違法但無人居住的少數(shù)問題房屋，可以拆除。但絕大多數(shù)一般違規(guī)的，不宜拆除，盡可能改造為公租房、廉租房，或補辦手續(xù)后合法化。實在不能合法化的，不予產(chǎn)權(quán)登記，不受法律保護，不能通過市場實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，住戶一旦有條件，有機會，就會搬走，無人居住以后自然可以拆除。這樣做，雖有可能經(jīng)歷十年、二十年較長時間，但可慢慢化解矛盾，避免社會沖突?？傊?，要把維護好群眾利益放在第一位。住房是百姓群眾最大的利益，對長期積累的問題，切不可操之過急。

自然資源資產(chǎn)管理，還是應(yīng)當(dāng)在條件成熟時，把所有者與管理者分開。