行長經(jīng)濟責任審計發(fā)展困境與改進路徑

◆中國農業(yè)銀行審計局武漢分局課題組

行長經(jīng)濟責任審計是指內部審計機構接受委托、依法依規(guī)對商業(yè)銀行行長的經(jīng)濟責任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。行長經(jīng)濟責任審計將審計對象從“對事”轉換為“對人”，其在防控風險、促進行長履職盡責和擔當作為、幫助商業(yè)銀行經(jīng)營目標的實現(xiàn)，以及廉政建設等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、行長經(jīng)濟責任審計發(fā)展現(xiàn)狀

行長經(jīng)濟責任審計從上世紀90年代開始起步、探索和發(fā)展，特別是近幾年來，黨中央、國務院高度重視經(jīng)濟責任審計工作，國家審計署、銀保監(jiān)會對商業(yè)銀行行長履責情況監(jiān)督力度加大，行長經(jīng)濟責任審計已成為內部審計的一個重要內容，并得到快速健康發(fā)展。

（一）經(jīng)濟責任審計方面的法律法規(guī)不斷完善，為新時代行長經(jīng)濟責任審計提供法律保障。行長經(jīng)濟責任審計的發(fā)展過程，也是經(jīng)濟責任審計的法律法規(guī)不斷健全完善的過程。從上世紀90年代開始，國家先后頒布了《審計法》《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的規(guī)定》《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》《關于進一步加強內部管理領導干部經(jīng)濟責任審計工作的指導意見》《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》等一系列加強經(jīng)濟責任審計的法律法規(guī)，經(jīng)濟責任審計制度成為法定的審計監(jiān)督制度。2019 年7 月，中辦、國辦再次修訂出臺《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，為新時代行長經(jīng)濟責任審計提供了法律和制度保障。

（二）搭建垂直管理框架，獨立性得到加強，從根源上解決了行長經(jīng)濟責任審計“查得出”、“報得上”、“改得了”的問題。我國大型國有商業(yè)銀行10 年前就實施垂直獨立的內部審計體制，把內部審計置于總行董事會直接領導下，經(jīng)濟責任審計在組織管理、審計計劃、經(jīng)費保證等方面得到了加強。增強審計獨立性，實行下審一級，審計結果能直接報送總行黨委和董事會，審計整改得到加強。商業(yè)銀行在經(jīng)濟責任審計方面開展了大量有益的探索，取得了一定的經(jīng)驗和成績。

（三）內部審計制度、流程日趨完善，行長經(jīng)濟責任審計的規(guī)范化、程序化程度得到一定提高。行長經(jīng)濟責任審計越來越受到商業(yè)銀行黨委、董事會、監(jiān)事會、高管層重視。相繼出臺和完善了《內部審計章程》《審計業(yè)務管理辦法》《審計項目管理辦法》《經(jīng)濟責任審計管理辦法》《經(jīng)濟責任審計手冊》等一批內部審計規(guī)章制度，明確了經(jīng)濟責任審計目標、審計流程、審計管理，對行長經(jīng)濟責任審計進行了制度性規(guī)范。自此，行長經(jīng)濟責任審計開始從快速發(fā)展期向戰(zhàn)略轉型期轉變，審計理念、技術和方法不斷創(chuàng)新，經(jīng)濟責任審計的規(guī)范化、程序化程度提高，行長經(jīng)濟責任審計的質量、審計價值得到一定提升。

二、制約行長經(jīng)濟責任審計的主要障礙

（一）審計準備不足，審計方案缺乏針對性。行長經(jīng)濟責任審計項目大多具有批量性、集中性和突發(fā)性特征，從受托立項到提交審計報告和審計結論書之間的時間較短，留給審計組的審計時間尤其是審前分析時間嚴重不足。有的審計項目接到審計委托，一周內就進入審計現(xiàn)場，由于審前準備不足，審前調查的深度和廣度不夠，審計方案粗糙、雷同，質量不高，缺乏針對性。有的審計方案千篇一律、無的放矢、可操作性不強，造成審計實施與審計方案“兩張皮”。有的審計組到了審計現(xiàn)場，審計方案尚未成型；有的一個審計方案套用多個被審計人，甚至一套審計方案用幾年；有時干脆拋開審計方案，僅憑經(jīng)驗實施審計。

（二）審計重點不明，審計抽樣把握不準。行長經(jīng)濟責任審計涉及的業(yè)務多、事項雜、時間范圍跨度長，存在審計思路不清晰、樣本選取難把握、審計查證無從著手的問題，主要表現(xiàn)在：未遵循重要性原則，樣本選取忽視風險領域和重點事項，有的未反映歷次內外部審計檢查發(fā)現(xiàn)的重要問題及其整改和風險化解情況；忽視被審計人直接管理和審批事項，審計樣本和審計揭示的事項與被審計人的經(jīng)濟責任無關聯(lián)性，或關聯(lián)不大，有的揭示的是與被審計人經(jīng)濟責任不搭邊的事項；對被審計人職務消費、干部任免、大額采購等方面未納入審計內容；有的現(xiàn)場審計樣本選取少，經(jīng)濟責任審計走過場，極易出現(xiàn)應查未查和審計重點被遺漏。

（三）責任界定不清晰，存在隨意性。主要表現(xiàn)在:貸款審查委員會、財務審查委員會、風險管理委員會等決策和議事機構的決策事項，究竟應歸于領導責任還是直接責任缺乏依據(jù)，難以界定；部分違規(guī)事項的時間周期較長，可能涉及前后多任不同領導，很難界定被審對象的責任；有的按一般審計項目出具底稿、撰寫記錄時忽視對違規(guī)事項進行責任界定，導致匯總報告時難以界定責任；有的將責任等級下沉，把直接責任變?yōu)轭I導責任，或籠統(tǒng)定為承擔一定的領導責任；有的對納入經(jīng)濟責任審計報告的內外部審計檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改情況未界定被審計人相應責任；有的將與被審計人不相關事項納入審計報告，無從界定責任。

（四）“先任后審”現(xiàn)象仍然存在。有關法規(guī)明確規(guī)定，國有企業(yè)領導人員任期界滿或者任期內辦理調任、免職、辭職、退休等事項前，應當接受經(jīng)濟責任審計。實際工作中，由于重視不夠，組織人事部門與內部審計機構銜接不到位，“先任后審”仍有一定普遍性，經(jīng)濟責任審計成了“馬后炮”，導致經(jīng)濟責任結果難以真正在干部管理監(jiān)督中發(fā)揮切實作用，成為制約行長經(jīng)濟責任審計健康發(fā)展的頑疾。

（五）審計理念和審計方法有待優(yōu)化。審計思維仍停留在一般審計項目的“對事”上，未做到從“對事”到“對人”的轉換，未緊扣被審計人履職軌跡，不能體現(xiàn)對被審計人客觀評價、立體畫像；審計重心仍停留在差錯糾弊，以傳統(tǒng)合規(guī)性審計為主，未引入管理審計、效益審計理念和方法；審計視角依然束縛在會計視角，偏重查賬，審計內容單一，常局限于憑證、檔案、報表等會計記錄，大數(shù)據(jù)審計、金融科技審計理念尚未深入人心；風險導向審計模式的運用不充分，風險導向審計觀念未落實在行動上，分析性復核技術等難以充分運用。

（六）審計程序和質量管控有待完善提升。一是省減程序、走過場等不遵循審計流程的事情時有發(fā)生，如形成審計方案滯后、現(xiàn)場審計不召開進點會、不張貼進點公告、不進行被審計人述職、審計訪談和溝通不到位、應當采取現(xiàn)場審計方式的采用非現(xiàn)場審計等。二是忽視審計證據(jù)收集，存在以簽字底稿代替審計證據(jù)的做法，存在一定審計風險。三是非總行直管的二級分行、支行行長經(jīng)濟責任審計一般由一、二級分行內控部門實施，由于檢查人員配備不足、體制機制不完善、管理和考核不到位、質量管控手段缺乏，一級分行以下非總行直管的行長經(jīng)濟責任審計流于形式的現(xiàn)象具有一定普遍性。

三、強化行長經(jīng)濟責任審計的路徑

加強對行長職責履行情況的監(jiān)督、促進其提高經(jīng)營管理水平、防范和化解金融風險是行長經(jīng)濟責任審計的目標，應從細化審前準備入手，圍繞“一個核心”，抓好“兩條路徑”，把握“六個環(huán)節(jié)”，提高行長經(jīng)濟責任審計水平。

（一）建立信息庫,有針對性設計審計方案。一是建立審計對象信息庫。以轄內領導人員所在機構為單位，按年度按業(yè)務序時、分類建立文件夾歸檔建庫，全面、連續(xù)反映被審計人的基本信息、所分管業(yè)務的發(fā)展和風險情況、內外部監(jiān)管情況等，信息庫應盡可能多方收集信息并及時調整、補充、完善，使審前分析制度化、系統(tǒng)化、常態(tài)化。二是科學選定審計樣本。圍繞審計人履職和業(yè)務風險性兩條主線抽樣，選取與其履職關聯(lián)度高、針對性強、代表性充分的樣本，突出直接決策、直接審批、參與審批、個人廉政等重點事項，揭示直接經(jīng)營管理情況，確保樣本覆蓋其分管業(yè)務主要風險。三是有針對性設計審計方案。圍繞重大決策及執(zhí)行情況，以業(yè)務發(fā)展和風險控制為核心，沿著審計人履職軌跡進行審計方案設計。審計方案內容包括：審計目的、審計對象、審計期限、審計范圍、審計內容和重點、時間安排、審計組成員、審計要求等。建立審計方案進場前復核制度，并將審計方案、審計樣本作為現(xiàn)場管理和審計督導的重要內容。

（二）圍繞“一個核心”，做實經(jīng)濟責任和責任界定。圍繞行長本人的經(jīng)濟責任和責任界定是否恰當為核心。一是抓大放小，按風險大小、輕重緩急等因素排序，關注重點，與經(jīng)濟責任無關事項不納入審計。審計內容應包含：聚焦經(jīng)營戰(zhàn)略和重大事項管理決策，從薄弱環(huán)節(jié)的改進看決策能力，評價被審計人執(zhí)行黨和國家、總行戰(zhàn)略決策情況，以及本級行經(jīng)營戰(zhàn)略和管理決策的制定、執(zhí)行及其效率效果，關注被審計人直接決策或參與決策事務；聚焦業(yè)務發(fā)展，從持續(xù)發(fā)展情況看經(jīng)營管理能力；聚焦風險管理和內控情況，從防控效果看執(zhí)行能力，關注重點領域、重要區(qū)域、重要業(yè)務的風險治理情況，關注各項業(yè)務內部控制及效果，關注內外部檢查及整改、案件防控情況；聚焦黨風廉政建設，從權力運行軌跡看廉政能力，關注被審計人的信訪舉報、關聯(lián)交易、廉潔從業(yè)以及個人履職待遇等事項。二是規(guī)范責任界定流程。緊扣責任人經(jīng)濟責任履行軌跡，關注決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，根據(jù)“重大相關、客觀謹慎、經(jīng)濟責任為主”原則，劃清時間界限，分清前任責任和現(xiàn)任責任；劃清經(jīng)濟界限，分清經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任；劃清權限界限，分清直接責任、領導責任。審計底稿應描述決策過程，以便于責任認定。三是正確把握事業(yè)為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉的責任認定原則。把因缺乏經(jīng)驗、先行先試而導致的問題與明知故犯而產生的問題區(qū)分開來；將業(yè)務探索中的失誤與上級行明令禁止事項區(qū)分開來；把為推動業(yè)務發(fā)展的無意過失與謀私利區(qū)分開來。

（三）抓好“兩條路徑”，規(guī)范程序和審計質量控制。一是抓程序規(guī)范性，杜絕省減程序和走過場。堅持“風險導向化、流程規(guī)范化”、離任審計“先審后離”原則，推進對行長經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。重點抓好審前準備、進場、訪談、溝通反饋、報告撰寫與征求意見等環(huán)節(jié)管理，嚴格履行審計程序。如，審計準備環(huán)節(jié)應高度重視全面搜集被審計單位的基本信息，特別是審前要完成并做好審計問卷的制定、發(fā)送、回收和分析復核工作。二是抓質量控制合規(guī)性，重點抓好抽樣、取證、定性、責任界定和報告結論等質量控制環(huán)節(jié)。行長經(jīng)濟責任審計要實行全過程質量控制，堅持“三級復核制”和審理制，把審計質量考核落到實處。重點關注審計抽樣是否遵循了重要性水平、內外部檢查成果的利用是否充分、審計底稿定性是否恰當、責任界定是否準確、審計報告結論是否符合被審計人的履職情況。

（四）把握“六個環(huán)節(jié)”，突出關鍵節(jié)點。一是在審前階段，應加強調查和訪談，充分了解被審計單位經(jīng)營管理環(huán)境及特點、發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，以及被審計人履職情況等“活情況”，找準審計的切入點。二是在現(xiàn)場審計階段，要做好工作聯(lián)動、專題引領、突出重點，綜合運用多維度分析，重點揭示普遍性、傾向性、典型性的問題及風險，查找決策、制度、機制、流程等方面深層次問題。三是做到“五個不放過”，在審計查證過程中做到重大問題沒有查清不放過、造成不良影響沒有分析不放過、問題根源沒有挖掘不放過、經(jīng)濟責任沒有落實不放過、整改措施沒有找到不放過。四是按責任形式取證，什么責任形式取什么證據(jù)，如涉及決策管理方面的證據(jù)，應注意從公文流程、會議紀要、原始記錄以及訪談座談中取證，涉及責任認定的底稿應附有相關證據(jù)。五是突出對行長履職能力和管理水平的審計，做好被審計人的精準畫像，側重于對被審計人履職相關的主要問題和風險進行原因分析，在充分溝通、深入查證的基礎上，進行客觀、獨立、綜合的評價。六是落實“審計什么，評價什么”原則，堅持定性評價與定量評價相結合，對審計不涉及事項不作評價，審計報告避免就事論事，做到審事議人。

（五）創(chuàng)新審計理念，引入先進方法。將風險導向審計、管理審計、績效審計等審計理念引入行長經(jīng)濟責任審計實踐，培養(yǎng)全局性和戰(zhàn)略性審計思維，提高經(jīng)濟責任審計效率和效果。圍繞行長權力運行和責任落實，善于從點到線、再到面審計，全面、客觀地評價行長職責履行情況。在傳統(tǒng)的審閱核對、調查訪談、延伸檢查等方法基礎上引入大數(shù)據(jù)審計、金融科技審計和分析性復核等審計技術和方法。