化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

◆咸寧市審計(jì)局

地方政府融資舉債，能有效彌補(bǔ)財(cái)政赤字和短期資金不足，但也形成了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，迫切需要對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，從而有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、地方政府性債務(wù)界定

按照國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，地方政府性債務(wù)主要由三部分組成：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即地方政府債務(wù)，是指確定由財(cái)政資金償還、政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，即地方政府隱性債務(wù)，是指因地方政府（包括政府部門和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償還責(zé)任的債務(wù)。其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等舉借的債務(wù)，由非財(cái)政資金償還，地方政府沒有提供擔(dān)保。據(jù)法律規(guī)定，該類債務(wù)政府沒有償債責(zé)任，但如果債務(wù)單位出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)承擔(dān)救助責(zé)任，因此也劃入地方政府性債務(wù)范疇。

二、當(dāng)前地方政府性債務(wù)存在的問(wèn)題

（一）各類債務(wù)管理混亂。一是債務(wù)管理內(nèi)控制度存在漏洞。相關(guān)單位債務(wù)管理內(nèi)控制度不完善，債務(wù)資金流、物流、信息流不配套，內(nèi)部管理混亂。特別是部分工程項(xiàng)目管理和債務(wù)資金管理脫節(jié)，存在“兩張皮”現(xiàn)象，不能全面掌握債務(wù)資金使用全貌，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。因債務(wù)系統(tǒng)更新不及時(shí)、統(tǒng)計(jì)口徑不一致、政策理解不一致、已償還債務(wù)未調(diào)減和部分債務(wù)數(shù)據(jù)填寫不完整、不正確、勾稽關(guān)系錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系矛盾等問(wèn)題，影響地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性。

（二）債務(wù)融資主體混亂。當(dāng)前地方政府性債務(wù)融資主體既有各級(jí)政府，也有其組成部門、企事業(yè)單位和工程承建單位，債務(wù)融資主體混亂，加上各融資主體財(cái)政狀況、資金運(yùn)營(yíng)能力、內(nèi)部管理水平、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面參差不齊，極易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）自主融資權(quán)限過(guò)大。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)、信托貸款、發(fā)行債券、違規(guī)集資、BT、PPP 等方式，規(guī)避預(yù)算約束和政策管控，融資自由裁量權(quán)過(guò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控壓力大。

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年升高。一是地方政府隱性債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。近年來(lái)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷增大，超過(guò)了地方政府財(cái)政承受能力。某地方政府隱性債務(wù)余額是該地綜合財(cái)力的五倍，預(yù)計(jì)未來(lái)年度還本付息金額占該地可支配綜合財(cái)力50%以上，甚至更多。二是其他債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府隱性債務(wù)的可能性較大。一些地方政府規(guī)避違規(guī)舉債擔(dān)保審查，由項(xiàng)目單位舉債，政府部門不出具任何承諾擔(dān)保性文件，這些項(xiàng)目多數(shù)無(wú)收益或雖有一定收益但無(wú)法覆蓋建設(shè)期融資成本，部分項(xiàng)目單位資產(chǎn)多數(shù)不可變現(xiàn)或不易變現(xiàn)，一旦資金鏈斷裂，由地方政府資金償還債務(wù)的可能性較大，企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

（五）資金運(yùn)用效率不高。一是債務(wù)資金閑置。債務(wù)資金主要用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出，因部分項(xiàng)目預(yù)算不科學(xué)、項(xiàng)目工期拖延、項(xiàng)目發(fā)生變更未及時(shí)申報(bào)改變資金用途、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中審批環(huán)節(jié)繁瑣影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目管理與資金管理脫節(jié)不匹配等，造成資金閑置，同時(shí)承擔(dān)高額利息。二是債務(wù)資金投資效益低。由于債務(wù)資金脫離預(yù)算和政策監(jiān)管，部分地方政府把債務(wù)資金用于政績(jī)工程、形象工程等方面，造成債務(wù)資金投資收益極低。三是部分債務(wù)資金被揮霍浪費(fèi)。部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在高估冒算，造成債務(wù)資金浪費(fèi)，滋生腐敗。

三、解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）建立健全地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督制度。一是建立健全地方政府性債務(wù)預(yù)算管理制度。將地方政府各類債務(wù)全部納入預(yù)算管理，包括債務(wù)整體狀況、舉債規(guī)模、債務(wù)償還情況、債務(wù)收支預(yù)算、債務(wù)項(xiàng)目支出明細(xì)及效益等內(nèi)容，接受本級(jí)人大的監(jiān)督。二是動(dòng)態(tài)管理各類債務(wù)。按照統(tǒng)一的政策口徑，建立健全債務(wù)臺(tái)賬管理制度，嚴(yán)格按照基礎(chǔ)資料，及時(shí)更新、精準(zhǔn)填寫債務(wù)數(shù)據(jù)，杜絕多填、少填、漏填、錯(cuò)填等低級(jí)問(wèn)題的發(fā)生。三是賦予地方審計(jì)機(jī)關(guān)自主監(jiān)督地方政府債務(wù)的權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金的籌集、使用、償還和效益等方面進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督，規(guī)避和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立健全地方政府債務(wù)報(bào)告和籌措制度。一方面，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立健全全面、系統(tǒng)的債務(wù)報(bào)告制度，全面真實(shí)反映地方政府債務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)用效益等情況，揭示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，供領(lǐng)導(dǎo)參考決策。另一方面，建立建全包括債務(wù)融資主體、條件、規(guī)模、方式和資金投向等內(nèi)容的地方政府債務(wù)籌措制度，解決融資主體混亂、融資方式多樣、融資權(quán)限過(guò)大的問(wèn)題，從根本上明確債務(wù)最終償還者、融資條件、融資方式，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加大地方債務(wù)融資主體市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型力度。一是理順地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系。由于地方政府及其下面多個(gè)管委會(huì)都有融資平臺(tái)公司和投資運(yùn)營(yíng)公司，管理較混亂。應(yīng)正確處理好政府與融資平臺(tái)公司、管委會(huì)與融資平臺(tái)公司、政府與管委會(huì)、融資平臺(tái)公司與金融機(jī)構(gòu)、政府及管委會(huì)和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。二是對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)化改革。對(duì)政府融資平臺(tái)及國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行戰(zhàn)略重組和改革，清理財(cái)政撥款及政府注入融資平臺(tái)的資產(chǎn)，核定政府未來(lái)支付責(zé)任，推進(jìn)融資平臺(tái)公司和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)管理模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

（四）將地方政府債務(wù)運(yùn)營(yíng)管理效益納入考核。在每年一度的地方綜合考評(píng)、地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和官員政績(jī)考核中，增加債務(wù)融資投入與產(chǎn)出的績(jī)效考核指標(biāo)；建立政府債務(wù)績(jī)效管理終身問(wèn)責(zé)、追責(zé)制度，防止地方官員的短期投機(jī)行為；增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，充分發(fā)揮績(jī)效考核的正向激勵(lì)作用和威懾作用，從源頭上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制。一是建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)控機(jī)制。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政和債務(wù)實(shí)際狀況，建立科學(xué)合理的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系；通過(guò)構(gòu)建財(cái)政、審計(jì)、融資平臺(tái)、國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司、人民銀行、銀監(jiān)局、商業(yè)銀行等多家單位在內(nèi)的聯(lián)席會(huì)議制度，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制；聘請(qǐng)行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家、熟悉經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部組成政府顧問(wèn)團(tuán)，對(duì)債務(wù)變化情況作出實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和監(jiān)控。二是建立地方政府償債準(zhǔn)備金制度。按照投資、收益、風(fēng)險(xiǎn)之間的一定比例，科學(xué)設(shè)置地方政府償債準(zhǔn)備金率，允許在合理區(qū)間內(nèi)上下浮動(dòng)，根據(jù)綜合財(cái)力、債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，適時(shí)調(diào)節(jié)地方政府償債準(zhǔn)備金率幅度，可以從債務(wù)融資總額中提取一定比例的資金，也可以根據(jù)地方政府年末債務(wù)余額計(jì)提償債準(zhǔn)備金，還可以在每年一度的財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的公共資金作為償債準(zhǔn)備金。

（六）以財(cái)政管理體制改革促進(jìn)財(cái)權(quán)下沉力度。深入推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，促進(jìn)地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，加大財(cái)政資金下沉力度，有效緩解貧困地區(qū)財(cái)力不足的問(wèn)題。一是按照事權(quán)合理分配財(cái)權(quán)。合理界定、劃分中央和地方各級(jí)政府事權(quán)，列出各級(jí)政府事權(quán)清單，按照事權(quán)清單合理分配財(cái)權(quán)，科學(xué)統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金；加大中央政府宏觀調(diào)控力度，完善財(cái)政政策和稅收政策。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒有一套成熟完整的轉(zhuǎn)移支付制度，在僧多粥少的情況下，不能有效解決公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，更不能把有限的資金投向最需要的貧困地區(qū)，反而容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。建議制定轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，明確轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、主要地區(qū)、資金分配程序、資金分配方法、資金分配依據(jù)、資金和項(xiàng)目監(jiān)管制度、政策目標(biāo)、績(jī)效反饋等內(nèi)容，杜絕轉(zhuǎn)移支付人為隨意性，加大對(duì)貧困地區(qū)、重大工程、民生項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付力度。